魏殿林，吳敏，支明玉，李劍峰

1. 中國計量大學(xué)（杭州 310018）；2. 杭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院（杭州 310018）

食品安全問題是關(guān)系人民群眾健康的頭等大事，被列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，納入地方政府工作的綜合考評內(nèi)容。其中，落實的關(guān)鍵在于加強與細(xì)化食品安全基層管理機制，構(gòu)建一體化、廣覆蓋、權(quán)威高效的食安基層監(jiān)管體系。如浙江省2014年頒布的《關(guān)于加強食品安全基層責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》，規(guī)定在各街道、村、鎮(zhèn)建立由食品安全辦公室（食安辦）組建網(wǎng)格員隊伍，對網(wǎng)格內(nèi)各食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，以避免僅依靠行政檢查執(zhí)法所導(dǎo)致的覆蓋面有限、缺乏持續(xù)長效監(jiān)督等問題。出臺DB33/T 2236—2019《基層食品安全協(xié)調(diào)管理等級與評價》、《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食安辦分類管理指導(dǎo)意見》等文件，明確各級食安辦的權(quán)力和職責(zé)；浙江省委辦公廳進(jìn)一步于2019年發(fā)布《關(guān)于貫徹落實＜地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定＞的通知》，提出深化和構(gòu)建政府主導(dǎo)下的食品安全責(zé)任管理體系，這些監(jiān)管機制在具體實踐中取得較好的成效與進(jìn)展。但浙江乃至全國的基層食品安全管理依然普遍存在一些共性問題。*通信作者；基金項目：浙江省中華職教科研項目（ZJCV2021D05），杭州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃常規(guī)性課題（Z21YD049）

1 基層食品安全監(jiān)管體系的現(xiàn)狀與難點

以浙江省為例，基層食品安全工作機制是由市、縣級政府負(fù)總責(zé)、職能監(jiān)管部門履職盡責(zé)、相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）聯(lián)防聯(lián)控、全社會廣泛參與?；鶎邮袌霰O(jiān)督管理所具有行政執(zhí)法的權(quán)力，主要承擔(dān)日?；A(chǔ)性的監(jiān)管工作，而食安辦負(fù)責(zé)統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)食品安全協(xié)管工作。食安辦下設(shè)網(wǎng)格員，配合基層市場監(jiān)督管理所進(jìn)行食品安全管理工作，包括：責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)食品生產(chǎn)加工經(jīng)營單位的日常管理；食品安全管理信息及時上報、反饋；開展食品安全法律法規(guī)及科普知識宣傳；協(xié)助開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測樣品采集和食源性疾病調(diào)查；協(xié)助做好食品安全突發(fā)事件應(yīng)急處置等工作內(nèi)容。但在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，在具體實施中依然存在較多問題。

1.1 食品安全風(fēng)險來源復(fù)雜，監(jiān)管困難

就食品安全監(jiān)管本身的復(fù)雜性而言，由于食品涵蓋品類繁多，每種品類的風(fēng)險因素均不相同，導(dǎo)致安全問題的風(fēng)險因素也復(fù)雜多樣。農(nóng)殘獸殘、重金屬污染、霉菌毒素等化學(xué)污染會直接或間接傳導(dǎo)到供應(yīng)鏈的下一個環(huán)節(jié)中，導(dǎo)致食品安全風(fēng)險逐漸累積；加工過程中，各種致病菌、霉菌、病毒等可增殖的生物污染也會導(dǎo)致食品存在嚴(yán)重安全風(fēng)險；在生產(chǎn)過程中添加的過量添加劑、生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的有毒有害物質(zhì)、不法分子故意添加的非法添加物等也導(dǎo)致食品安全風(fēng)險增加[1]。食品在儲存運輸過程中由于倉儲條件不合格，運輸條件差，也會帶來各種食品污染（見表1）。

表1 食品鏈各環(huán)節(jié)可能帶來的污染

在這些污染物中，絕大部分僅通過感官無法鑒別，需要通過科學(xué)系統(tǒng)的檢測方法和專業(yè)檢測設(shè)備才能判定。不僅如此，食品中的危害因素還在不斷變化，如環(huán)境污染對食品安全的影響有一個長期顯現(xiàn)的過程；新業(yè)態(tài)、新資源潛在風(fēng)險增多，乃至新的制假技術(shù)、售假方式現(xiàn)象時有發(fā)生。這給基層食品監(jiān)管帶來較高的專業(yè)難度和挑戰(zhàn)。

1.2 小微經(jīng)營主體的負(fù)責(zé)人缺乏食品安全知識

食品產(chǎn)業(yè)小、散、低的狀況依然存在，從業(yè)人員的安全意識和職業(yè)素養(yǎng)良莠不齊。食品類中小微企業(yè)數(shù)量龐大，專業(yè)技術(shù)人員、專職質(zhì)量管理人員招工難問題突出，特別是部分小微經(jīng)營主體的負(fù)責(zé)人缺乏足夠的食品安全知識和質(zhì)量管理意識，在實際運營管理過程中食品安全制度執(zhí)行不到位，易發(fā)風(fēng)險問題[2]；隨著市場主體準(zhǔn)入的不斷放寬，經(jīng)營主體準(zhǔn)入門檻大幅降低，登記事項采取形式審查和告知承諾后，登記信息的真實性得不到有效保障，小微企業(yè)容易帶“病”上陣，再加上系統(tǒng)內(nèi)部未實現(xiàn)信息共享互通，導(dǎo)致大量虛假市場主體出現(xiàn)和違法成本降低[3]，造成執(zhí)法覆蓋面有限、追責(zé)難。

1.3 基層監(jiān)管的工作任務(wù)重，食品專職人員少

食品安全監(jiān)管體系和技術(shù)手段依然相對粗放，精細(xì)化管理和長效性不足，基層食品監(jiān)管執(zhí)法人力緊張。目前基層食品管理機構(gòu)——市場監(jiān)管所執(zhí)法往往以傳統(tǒng)巡檢和抽檢形式為主，人力緊張，特別是風(fēng)險評估與監(jiān)管的基層專職人員較少。協(xié)管的基層網(wǎng)格員通常身兼數(shù)職，導(dǎo)致日常食品安全檢查易流于形式?；鶎邮袌霰O(jiān)管人員、協(xié)管網(wǎng)格員績效考核任務(wù)繁重，往往存在“考核什么就干什么，不考核的就少干甚至不干”，甚至個別基層單位為應(yīng)對考核，不惜弄虛作假、杜撰數(shù)據(jù)，上述機制設(shè)置不夠合理問題也增加監(jiān)管者的履職風(fēng)險與監(jiān)管實效[4]。

基于上述問題，國內(nèi)外對于加強食品安全監(jiān)管的研究普遍關(guān)注法規(guī)體系構(gòu)建與政策制度方面，如：Grimsby[5]從創(chuàng)新食品開發(fā)角度分析食品的管理，提出食品鏈中多環(huán)節(jié)的參與以及供應(yīng)商的篩選和合作非常重要；Hanser[6]研究對食品流動攤販管理，提出政府須對應(yīng)監(jiān)管和政策的變化來調(diào)整制度；呂丹丹[7]對美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對食品安全監(jiān)管的顯著成效進(jìn)行分析，提出網(wǎng)格化、嚴(yán)格的體系建設(shè)和多元化參與規(guī)范食品行業(yè)的發(fā)展；牛亮云[8]提出社會主體參與和食品企業(yè)自律是社會共治的重要組成部分等。如何解決我國基層應(yīng)執(zhí)法人員數(shù)量偏少、任務(wù)較重、經(jīng)營主體“小、散、雜”等現(xiàn)實難題，對食品安全管理優(yōu)化科學(xué)、規(guī)范的管理流程，是基層食品管理研究的重點。

因此，在具體監(jiān)管政策的頂層設(shè)計方面，浙江省政府2016年頒布的《關(guān)于加強食品安全社會共治的指導(dǎo)意見》中，特別提到一種解決方向：堅持運用市場機制功能和社會共治手段并重，加快食品安全監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮社會組織及公民在保障食品安全中的建設(shè)性作用，努力形成以法治為基石、以企業(yè)為主體、以政府為主導(dǎo)、以社會各界為補充的食品安全社會共治工作機制。實施的主要路徑是“在提升基層安全工作的基礎(chǔ)上，要落實食品安全協(xié)管的職責(zé)，確保食品安全問題早發(fā)現(xiàn)、早報告、早解決”。在此基礎(chǔ)上，課題組建議選擇PDCA循環(huán)的理念來設(shè)定監(jiān)管改進(jìn)的工作目標(biāo)與實施路徑，把基層食品安全管理工作從發(fā)現(xiàn)、處罰的事后補救變更為規(guī)范管理架構(gòu)、預(yù)防風(fēng)險高發(fā)問題，從根本上提升基層食品監(jiān)管效能。

2 基于PDCA循環(huán)的基層食品安全管理體系構(gòu)建內(nèi)容

PDCA循環(huán)是美國質(zhì)量管理專家休哈特博士提出，由戴明采納、宣傳的全面質(zhì)量管理的思想基礎(chǔ)和方法依據(jù)。PDCA循環(huán)將質(zhì)量管理分為4個階段，即計劃（Plan）、執(zhí)行（Do）、檢查（Check）和處理（Act）[9]。在實際工作中依照PDCA循環(huán)開展提升和改進(jìn)工作中，通過“確定影響因素—篩選出主要影響因素—實施質(zhì)量改進(jìn)工作—檢查效果—總結(jié)歸納—遺留問題”6個步驟持續(xù)改進(jìn)。

2.1 PDCA循環(huán)在基層管理中的總體實施

食品安全問題關(guān)系國計民生，但在具體監(jiān)管落實上面臨嚴(yán)格管理與鼓勵發(fā)展的平衡問題。同時，我國食品市場經(jīng)營主體龐大，基層監(jiān)管人員工作任務(wù)繁重，壓力較大，亟待提升監(jiān)管的精細(xì)化、科學(xué)系統(tǒng)化。在此基礎(chǔ)上可利用PDCA循環(huán)原理分為4個方面進(jìn)行架構(gòu)設(shè)計。具體分為：

Plan：省級政府和專業(yè)部門統(tǒng)一制定管理政策、食品安全問答量表、食品日常風(fēng)險防控問卷等指導(dǎo)文件。

Do：食品經(jīng)營者根據(jù)所屬食品類別對照自學(xué)和自我管理約束，這樣不僅保證管理的規(guī)范性和統(tǒng)一性，還能快速普及新的管理規(guī)定到基層，較大減輕基層監(jiān)管部門的工作壓力。通過日常的問卷、調(diào)研，發(fā)揮食品經(jīng)營人員的主觀能動性，促使其提升食品安全風(fēng)險把控力。同時，監(jiān)管部門在日常監(jiān)管時，也可利用安全知識檢查表完成，有利于實現(xiàn)食品風(fēng)險點的預(yù)判和防控。

Check：監(jiān)管單位和上級監(jiān)管部門定期和不定期對經(jīng)營主體食品安全問題和監(jiān)管效果進(jìn)行復(fù)核，檢驗自查效果。

Act：通過問答表、考試表反饋情況，主管部門能更好地把握經(jīng)營、管理人員安全意識薄弱環(huán)節(jié)，并持續(xù)改進(jìn)各類安全知識量表，提升行業(yè)整體的食品安全風(fēng)險防控能力。具體改進(jìn)方案見圖1。

圖1 基于PDCA的基礎(chǔ)食品監(jiān)管持續(xù)改進(jìn)方案

2.2 基于PDCA的基層管理人員和網(wǎng)格員管理能力提升

針對基層監(jiān)管人員及網(wǎng)格員工作量大、任務(wù)重，且食品質(zhì)量管理專業(yè)人數(shù)較少，實際管理中面臨較多困難，可根據(jù)實際情況，將食品經(jīng)營主體進(jìn)行分類并制定檢查表，基層管理人員通過檢查表進(jìn)行自查，對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，改進(jìn)監(jiān)管項目和內(nèi)容進(jìn)行針對性調(diào)控和風(fēng)險排查。并可通過更新檢查表、鏈接新的監(jiān)管法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，保證執(zhí)法科學(xué)性、合理性。同時，當(dāng)基層監(jiān)管人員對執(zhí)法依據(jù)有理解不深、認(rèn)知模糊時，可直接鏈接問卷后的微課進(jìn)行專題培訓(xùn)。具體措施包括：

Plan：食品管理機構(gòu)制定食品安全檢查表（定期檢查、突擊檢查）。檢查表及時更新，以包含最新標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和執(zhí)法要求。

Do：基層檢查人員日常監(jiān)督時，依據(jù)檢查表各類項目進(jìn)行檢查。當(dāng)出現(xiàn)對檢查表判定要求不明確時，可直接鏈接檢查表后的微課堂進(jìn)行針對性培訓(xùn)。

Check：上層監(jiān)督機構(gòu)不定時對基層食品安全情況、監(jiān)管/協(xié)管人員的食品知識進(jìn)行核查，核實基層監(jiān)督檢查的效果和基層監(jiān)管能力。

Act：管理機構(gòu)根據(jù)基層檢察人員在基層檢查、監(jiān)督時體現(xiàn)的各類問題和微課堂的觀看情況，改進(jìn)各類調(diào)查表，豐富微課培訓(xùn)內(nèi)容，進(jìn)一步提升基層監(jiān)督和協(xié)管人員的食品安全管理水平。

2.3 基于PDCA的基層食品經(jīng)營主體的食品安全管理水平提升

由于不同食物的風(fēng)險也不同，不同污染物的控制方法也有差異，可以根據(jù)經(jīng)營主體的具體情況，分析實際的食品安全危害，排查風(fēng)險隱患，使監(jiān)管的視角和重點向一些存在較大風(fēng)險的主體傾斜，增加巡查頻次和監(jiān)管力度，改善管理和過程控制，及早排除安全隱患。

Plan：食品管理機構(gòu)制定食品安全培訓(xùn)表（申證填寫），食品安全日常檢查問卷（日常運營定期填寫），食品風(fēng)險知識問答（不定期填寫）。

Do：申請人員在申請時依據(jù)申請項目填寫食品安全調(diào)查表，根據(jù)得分判定自己食品安全知識的了解程度。日常運營過程中，食品經(jīng)營者每隔一定時間（依據(jù)主體類別確定）使用移動設(shè)備填寫管理機構(gòu)發(fā)送的食品安全問題提醒問卷。

Check：申證時，食品經(jīng)營者根據(jù)問卷中錯誤的食品安全知識，篩選出其相對薄弱的食品安全知識點，并通過微課、小視頻的方式進(jìn)行自學(xué)；之后再次進(jìn)行復(fù)測，確保達(dá)到基本食品安全認(rèn)知水平后再投入運營。食品經(jīng)營主體也可日常鞏固相關(guān)知識，持續(xù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升風(fēng)險防控意識和安全質(zhì)量管理水平。

Act：管理機構(gòu)根據(jù)申請者和食品經(jīng)營者填答的各類問題反饋進(jìn)行改進(jìn)，針對性地提升經(jīng)營者普遍存在的安全管理意識。

2.4 基于PDCA的社會監(jiān)督員食品監(jiān)督能力提升

社會共治是社會治理理論體系中的較新概念。食品存在多種安全隱患，經(jīng)營主體數(shù)量多、分布散，不同食品的主要危害也都不同。政府監(jiān)管上較難兼顧如此多的食品經(jīng)營主體和種類。故須充分發(fā)揮群眾和社團(tuán)力量，找到政府和市場、公眾力量之間平衡點，研究框架構(gòu)建和運作邏輯，切實提出社會治理目標(biāo)，健全食品安全協(xié)同治理的規(guī)范。如浙江省政府也出臺《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加強食品安全社會共治的指導(dǎo)意見》，提出要充分發(fā)揮社會組織及公民在保障食品安全中的建設(shè)性作用，努力形成以法治為基石、以企業(yè)為主體、以政府為主導(dǎo)、以社會各界為補充的食品安全社會共治工作機制。

但經(jīng)實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，食品社會監(jiān)督員由于自身專業(yè)背景各異，對食品安全知識也缺乏系統(tǒng)全面的了解。因此實際檢查過程中發(fā)現(xiàn)風(fēng)險點較少；而普通民眾在日常生活中雖然發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生不夠整潔、產(chǎn)品不夠新鮮等食品安全問題，但缺乏反饋途徑，缺乏對經(jīng)營主體現(xiàn)場敦促改善的影響力和權(quán)威性。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)PDCA為基礎(chǔ)理論，建立日常社企政共治的網(wǎng)格化社區(qū)協(xié)調(diào)治理機制。

Plan：管理機構(gòu)制定簡易食品安全檢查表（簡單易行，普通民眾能夠理解），并將之下發(fā)給食品經(jīng)營者，敦促其對環(huán)境衛(wèi)生、經(jīng)營產(chǎn)品類別、經(jīng)營許可證展示的項目進(jìn)行改善。

Do：食品監(jiān)督員定期食品安全檢查表對日常的食品經(jīng)營場所進(jìn)行檢查，如果發(fā)現(xiàn)風(fēng)險較小的問題，可直接與經(jīng)營主體進(jìn)行溝通，進(jìn)行改善。如發(fā)現(xiàn)突出問題，可通過二維碼或APP進(jìn)行上報。

Check：針對食品監(jiān)督員檢查到的食品問題，市場監(jiān)督機構(gòu)或網(wǎng)格員進(jìn)行跟進(jìn)，嚴(yán)控食品安全風(fēng)險。

Act：根據(jù)監(jiān)督員和普通民眾發(fā)現(xiàn)的食品安全問題，管理機構(gòu)改善食品安全檢查表，進(jìn)一步提升食品防控能力。

3 結(jié)語

依據(jù)質(zhì)量管理學(xué)領(lǐng)域的PDCA循環(huán)原則，在危害分析基礎(chǔ)上提出基層食品精細(xì)化管理流程，重點通過不同經(jīng)營主體的食品危害分析（Plan），制定出簡單易操作的檢查表（Do），在基層管理的過程中依據(jù)此類檢查表進(jìn)行檢查（Check），數(shù)據(jù)匯總分析后，根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整（Action），制定出符合食品安全監(jiān)管實際需求、切實可行的系統(tǒng)化基層食品管理流程。重點是從預(yù)防性管理角度制定預(yù)防性管理與風(fēng)險控制的操作量表，細(xì)化針對小微型食品經(jīng)營主體的監(jiān)管體系，協(xié)助基層食安辦排查風(fēng)險隱患，以期提高食品安全風(fēng)險防控與應(yīng)對和監(jiān)管過程控制效能。