宋 玢，王英帆，趙 瀟

引言

在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)差距和區(qū)域發(fā)展不均衡逐年加劇，鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)模式和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有建設(shè)引導(dǎo)和空間管控方式等方面問題頻出，尤其在人口、土地、產(chǎn)業(yè)等資源要素配置中沖突不斷，形成了建設(shè)亂和管控弱的局面。指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)的規(guī)劃大多是以居民點(diǎn)為主的“建設(shè)規(guī)劃”，主要關(guān)注村莊的物質(zhì)環(huán)境整治，且多套用城市規(guī)劃的思路，并未形成多層次、有針對性的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，難以解決復(fù)雜的鄉(xiāng)村問題。2014年，住建部發(fā)布了《關(guān)于做好2014年村莊規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃和縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》。如何創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃編制技術(shù)，銜接多層級(jí)規(guī)劃和深入落實(shí)上層涉農(nóng)政策等引發(fā)了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，關(guān)于村莊規(guī)劃的研究聚焦城市規(guī)劃體系與鄉(xiāng)村規(guī)劃體系銜接、城鄉(xiāng)全域空間規(guī)劃、多空間層次規(guī)劃銜接、縣域村莊規(guī)劃實(shí)踐研究、鄉(xiāng)村土地整治等方面。可以看出，村莊規(guī)劃的研究對象正在從單一村莊“點(diǎn)規(guī)劃”轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村地區(qū)“面規(guī)劃”，研究范圍擴(kuò)展到市（縣）全域城鄉(xiāng)空間。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對村莊規(guī)劃提出了更高的要求，規(guī)劃內(nèi)容從物質(zhì)環(huán)境建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕巴恋刂贫取⑧l(xiāng)村治理、要素統(tǒng)籌、生態(tài)保護(hù)等多方面的系統(tǒng)性規(guī)劃。目前，區(qū)域性村莊規(guī)劃實(shí)踐已在縣域空間開展，但市域空間尺度的村莊規(guī)劃是一個(gè)全新類型，廣州、沈陽和武漢等個(gè)別城市相繼開展了規(guī)劃編制探索，但編制方法和內(nèi)容各有差異，僅針對解決當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村管理和建設(shè)問題，此類規(guī)劃編制尚無明確的技術(shù)指導(dǎo)。

在全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，如何在市域?qū)用娼y(tǒng)籌空間要素資源，推進(jìn)鄉(xiāng)村地域和城鎮(zhèn)地域融合發(fā)展；如何有效銜接總體規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)和管控內(nèi)容，形成自上而下統(tǒng)一的管控要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；如何識(shí)別鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)律和特殊性，形成有效的規(guī)劃干預(yù)和引導(dǎo)，建立長效工作機(jī)制，都是全域性村莊規(guī)劃不可回避的問題。本文以渭南市村莊空間布局建設(shè)規(guī)劃的編制工作為例，研究市域村莊規(guī)劃的內(nèi)涵和作用，從相關(guān)規(guī)劃銜接、全域要素統(tǒng)籌、村莊分類引導(dǎo)、規(guī)劃有效傳導(dǎo)等方面探討規(guī)劃編制的思路和方法，與正在建立的國土空間規(guī)劃體系銜接，以期為新時(shí)期的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制提供借鑒。

1 市域村莊規(guī)劃的內(nèi)涵和作用

1.1 村莊規(guī)劃的演化歷程

長期以來，我國規(guī)劃體系以城鎮(zhèn)規(guī)劃為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村規(guī)劃起步較晚，其規(guī)劃體系一直在調(diào)整和完善，與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r息息相關(guān)，呈現(xiàn)出階段性特征（圖1）。

圖1 村莊規(guī)劃的發(fā)展歷程

改革開放初期，國務(wù)院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》提出了村鎮(zhèn)規(guī)劃分為總規(guī)和建設(shè)規(guī)劃兩個(gè)階段，主要解決農(nóng)房占用耕地問題。1993年國務(wù)院發(fā)布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，1994年、2000年建設(shè)部相繼出臺(tái)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188—93）》《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》等配套標(biāo)準(zhǔn)和文件，形成依附于小城鎮(zhèn)建設(shè)的非獨(dú)立鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。2007年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，明確了鄉(xiāng)村規(guī)劃的法定地位，但鄉(xiāng)村規(guī)劃一直處于獨(dú)立狀態(tài)，難以滿足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的需求，各市相繼開展了市（縣）村莊布點(diǎn)規(guī)劃、縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等非法定規(guī)劃進(jìn)行補(bǔ)充，但在規(guī)劃類型、編制內(nèi)容、規(guī)劃層次方面仍有很多問題。

（1）各層級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容難以銜接。在宏觀層面上，全國、省級(jí)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃涉及優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局的內(nèi)容；在中觀層面上，城市總體規(guī)劃中含有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)容，鎮(zhèn)總體規(guī)劃中含有鎮(zhèn)村體系的內(nèi)容。不同空間尺度上的村莊規(guī)劃關(guān)注內(nèi)容不統(tǒng)一，難以在縱向上相互銜接、逐層落實(shí)。

（2）鄉(xiāng)村規(guī)劃的類型較多。各行政主管部門針對鄉(xiāng)村環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開展了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃等多種類型規(guī)劃，這些規(guī)劃關(guān)注于編制部門的行政管理內(nèi)容，規(guī)劃編制的目標(biāo)、思路相互矛盾，并且規(guī)劃范圍和內(nèi)容深度不統(tǒng)一，難以對鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展形成有效指導(dǎo)。

（3）鄉(xiāng)村規(guī)劃的技術(shù)滯后。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村地域的資源要素快速向城市流動(dòng)，部分鄉(xiāng)村規(guī)劃編制仍套用城市規(guī)劃的思路和技術(shù)方法，導(dǎo)致規(guī)劃的定位偏離、成果復(fù)雜、無法實(shí)施，沒有解決鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際問題。

2018年黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2019年中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，強(qiáng)調(diào)在區(qū)域?qū)用嬷新鋵?shí)底線管控、優(yōu)化空間布局、完善設(shè)施體系、強(qiáng)化多元參與等，推動(dòng)村莊規(guī)劃從空間環(huán)境優(yōu)化轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)性“多規(guī)合一”，提升村莊規(guī)劃的綜合性、整體性與實(shí)用性。

1.2 市域村莊規(guī)劃的內(nèi)涵和作用

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大背景下，自中央到地方關(guān)于鄉(xiāng)村地區(qū)的配套政策和資金逐年增加，各省市相繼發(fā)布了相應(yīng)的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見》和《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，解決如何把上位戰(zhàn)略規(guī)劃和法定規(guī)劃落實(shí)到微觀的鄉(xiāng)村建設(shè)；如何在市級(jí)層面上銜接村莊布局與國土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”的關(guān)系，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村工作機(jī)制、任務(wù)分工和工作重點(diǎn)，形成橫向、縱向統(tǒng)一的鄉(xiāng)村規(guī)劃語言、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管控內(nèi)容。

當(dāng)前國土空間規(guī)劃全面開展，由于市縣國土空間規(guī)劃中的三條控制線和管控性指標(biāo)尚未確定，導(dǎo)致市域鄉(xiāng)村空間格局優(yōu)化缺乏依據(jù)，《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，截至2019年12月31日，我國村莊用地總規(guī)模達(dá)3.29億畝，是城鎮(zhèn)用地規(guī)模的2.12倍，村莊用地盤活利用潛力大，在空間管控中農(nóng)村土地所有制與國有土地所有制并存。市域村莊規(guī)劃要落實(shí)上位國土空間總體規(guī)劃的傳導(dǎo)性內(nèi)容，并成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類政策和治理主體的實(shí)用性工具，完善村莊管控體系，在村莊分類中細(xì)化二級(jí)村莊類型劃分，如生態(tài)安全保護(hù)類村莊、工礦類村莊，細(xì)化管控要求和治理主體權(quán)利，為鄉(xiāng)村振興中新業(yè)態(tài)發(fā)展和土地整治工作提供規(guī)劃引導(dǎo)、用地保障。

市域村莊規(guī)劃以全域國土空間為范圍，涵蓋了城鎮(zhèn)地域和鄉(xiāng)村地域內(nèi)的人口、產(chǎn)業(yè)、土地和生態(tài)等眾多要素，將城鄉(xiāng)空間作為一個(gè)整體統(tǒng)籌，解決城鄉(xiāng)土地分治、人地分離等二元化發(fā)展困境，規(guī)劃重點(diǎn)在于全域空間和要素統(tǒng)籌，并發(fā)揮以下作用：一是全面統(tǒng)籌全域內(nèi)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)，建立市域村莊空間布局建設(shè)的一張藍(lán)圖；二是推進(jìn)村莊與全域空間內(nèi)的城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園、風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化遺跡、區(qū)域交通等要素互動(dòng)發(fā)展，形成“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的一體化發(fā)展路徑；三是統(tǒng)籌安排全域內(nèi)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目，例如區(qū)域道路、污水處理和垃圾處理設(shè)施等，避免經(jīng)濟(jì)較好地區(qū)的重復(fù)建設(shè)，以及貧困地區(qū)的管網(wǎng)不通達(dá)，縮小鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展差距；四是發(fā)揮規(guī)劃的公共政策屬性，明確全市鄉(xiāng)村的發(fā)展目標(biāo)、近期計(jì)劃、資金投入、責(zé)任分工、工作機(jī)制和實(shí)施考核等內(nèi)容，引導(dǎo)各縣（區(qū)）有重點(diǎn)、有計(jì)劃地開展鄉(xiāng)村工作。

1.3 已有市域村莊規(guī)劃實(shí)踐

目前，國內(nèi)部分城市已開展了類似實(shí)踐探索，廣州市在全市村莊發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中構(gòu)建以分區(qū)整體價(jià)值為導(dǎo)向、以村莊為單位的空間政策體系，分類提出人口、產(chǎn)業(yè)、土地、建設(shè)管理等方面政策要求，強(qiáng)化宏觀層面制度體系引導(dǎo)村莊在城鎮(zhèn)化背景下的差異化發(fā)展；武漢市開展了“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃一張圖”的規(guī)劃，在市域范圍內(nèi)形成了“市—區(qū)—鎮(zhèn)—村”的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，統(tǒng)籌安排全域城鎮(zhèn)、村莊、區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)用地和非建設(shè)用地的空間布局，實(shí)現(xiàn)全域空間管控的政策體系，并建立信息技術(shù)平臺(tái)、配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行政管理文件；沈陽市以全市域村莊布局規(guī)劃來銜接城市總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃，指導(dǎo)下位縣域村莊規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，建立多因子村莊發(fā)展評(píng)價(jià)體系，分類施策引導(dǎo)村莊發(fā)展。

因此，市域村莊規(guī)劃在各地實(shí)踐中，作為一種宏觀層面的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的公共政策文件，發(fā)揮著全域空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施配套和生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)籌作用，具有差異化的政策引導(dǎo)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以解決傳統(tǒng)村莊規(guī)劃“一刀切”和區(qū)域發(fā)展不均衡問題，但各地實(shí)踐過程中關(guān)注重點(diǎn)有一定差異性，尚未有統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)。因此，本文以渭南市村莊空間布局建設(shè)規(guī)劃的實(shí)踐為基礎(chǔ)，結(jié)合新時(shí)期鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢，探討與國土空間規(guī)劃體系相銜接的村莊規(guī)劃編制思路。

2 國土空間規(guī)劃時(shí)期的村莊規(guī)劃思路

2.1 橫向：銜接相關(guān)規(guī)劃

國土空間規(guī)劃體系的建立，核心是推動(dòng)各項(xiàng)規(guī)劃在空間上的統(tǒng)一，推進(jìn)空間資源的有效保護(hù)和利用。目前，全國市縣剛開始啟動(dòng)國土空間總體規(guī)劃的編制工作，處于過渡協(xié)調(diào)期。因此，市域村莊規(guī)劃的編制與實(shí)施的重要基礎(chǔ)，就是與區(qū)域內(nèi)的相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行有效銜接。

市域村莊規(guī)劃以鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的“五大目標(biāo)”為引領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃中4類開發(fā)區(qū)域?yàn)榛疽罁?jù)，銜接土地利用總體規(guī)劃中生態(tài)保護(hù)、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)、土地利用布局等內(nèi)容，以及生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案，落實(shí)市域空間的約束性要求；銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃的歷史文化保護(hù)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施布局，優(yōu)化村莊居民點(diǎn)布局，建設(shè)城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；銜接地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃，引導(dǎo)居民點(diǎn)避開泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地區(qū)；銜接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃等，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)保護(hù)、村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機(jī)融合發(fā)展（圖2）。

圖2 市域村莊規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接關(guān)系

2.2 空間：統(tǒng)籌全域要素

市域村莊規(guī)劃應(yīng)立足城鄉(xiāng)全空間覆蓋、鄉(xiāng)村空間資源要素統(tǒng)籌，以底線思維明確全域鄉(xiāng)村的發(fā)展和管控目標(biāo)體系，在全域?qū)用嫔辖y(tǒng)籌村莊建設(shè)與生態(tài)保護(hù)、設(shè)施布局、文化傳承和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多維度的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府有重點(diǎn)、有計(jì)劃地投入公共資金和開展項(xiàng)目，縮小不同地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的差距，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)全面振興發(fā)展。

（1）村莊發(fā)展目標(biāo)體系。市域村莊發(fā)展目標(biāo)體系由村莊發(fā)展、國土空間開發(fā)保護(hù)、人居環(huán)境整治等三大板塊構(gòu)成。一是村莊發(fā)展目標(biāo)落實(shí)省級(jí)鄉(xiāng)村振興提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)村治理、居民生活等預(yù)期性指標(biāo)；二是國土空間開發(fā)保護(hù)目標(biāo)落實(shí)土地利用總體規(guī)劃中耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、村莊建設(shè)用地等約束性指標(biāo)；三是人居環(huán)境整治目標(biāo)落實(shí)危房、廁所改造，污水處理和垃圾治理等方面的指標(biāo)。

（2）全域分區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。市域范圍內(nèi)城市近郊區(qū)、平原農(nóng)業(yè)區(qū)、山地丘陵區(qū)等地區(qū)村莊的發(fā)展路徑和模式各不相同，村莊的發(fā)展階段和地域環(huán)境、各縣（區(qū)）經(jīng)濟(jì)水平息息相關(guān)。在全域要素統(tǒng)籌中，市域村莊規(guī)劃要破解鄉(xiāng)村地區(qū)的行政區(qū)邊界限制和區(qū)域發(fā)展不均衡問題，依據(jù)市域范圍內(nèi)的地理環(huán)境、城鎮(zhèn)分布、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局等情況，將全域劃分為若干個(gè)鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展片區(qū)，引導(dǎo)村莊形成連片生態(tài)保護(hù)、連片特色產(chǎn)業(yè)體系、連片農(nóng)業(yè)景觀塑造的發(fā)展路徑。

2.3 村莊：實(shí)用性分類引導(dǎo)

市域范圍內(nèi)的村莊數(shù)量多、發(fā)展路徑差異大，銜接村莊的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與未來發(fā)展需求，建立村莊調(diào)查、評(píng)估與分類體系是引導(dǎo)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的基礎(chǔ)。2018年國務(wù)院發(fā)布的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中提出“集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類”4種類型，分類明確了村莊發(fā)展方向和路徑，但村莊發(fā)展模式的多樣化仍需進(jìn)一步細(xì)化研究分類體系，例如集聚提升類村莊，可根據(jù)發(fā)展階段再細(xì)分為基礎(chǔ)保障、環(huán)境提升和特色塑造等類型，或根據(jù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)再細(xì)分為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、電子商務(wù)等類型。

市域村莊分類從多角度、多要素對村莊的典型特征和發(fā)展路徑進(jìn)行研究，考慮地理環(huán)境、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和區(qū)位條件等因素，以及城鎮(zhèn)、交通、景區(qū)和園區(qū)等對村莊帶動(dòng)發(fā)展的影響，建立村莊發(fā)展評(píng)估與分類體系，提出相應(yīng)的發(fā)展方向和實(shí)用性“A+B+C”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（A部分為農(nóng)房和基礎(chǔ)生活設(shè)施建設(shè)指引，B部分為環(huán)境整治、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)指引，C部分為特色化發(fā)展引導(dǎo)內(nèi)容），形成匹配村莊發(fā)展需要的分類、分步引導(dǎo)體系，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施性和針對性；形成下位規(guī)劃和鄉(xiāng)村自治的技術(shù)依據(jù)，避免村莊建設(shè)“一刀切”。

2.4 縱向：規(guī)劃有效傳導(dǎo)

市域村莊規(guī)劃作為上位戰(zhàn)略規(guī)劃和下位詳細(xì)規(guī)劃的銜接紐帶，兼顧著戰(zhàn)略引導(dǎo)和剛性管控雙重作用。在規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)中，市域村莊規(guī)劃一方面落實(shí)國家級(jí)、省級(jí)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的戰(zhàn)略性內(nèi)容和國土空間規(guī)劃的底線管控性內(nèi)容，另一方面編制下位縣域村莊規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)依據(jù)。按照國土空間規(guī)劃體系中“事權(quán)對應(yīng)、分級(jí)管控”的要求，建構(gòu)“市域—分區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”的鄉(xiāng)村規(guī)劃傳導(dǎo)體系，以戰(zhàn)略引導(dǎo)、指標(biāo)約束、分類指引為傳導(dǎo)主線，以市域村莊布局一張藍(lán)圖為基礎(chǔ)，明確市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間的布局、定位、管控與指引，以及鄉(xiāng)村工作機(jī)制，推進(jìn)全域范圍內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)“一圖、一指標(biāo)、一標(biāo)準(zhǔn)、一機(jī)制”的層層有效落實(shí)，通過分區(qū)域、分類型、分層級(jí)的差異化規(guī)劃指引，實(shí)現(xiàn)市級(jí)鄉(xiāng)村規(guī)劃在空間維度上落地實(shí)施、時(shí)間維度上有序安排。

3 案例研究：渭南市村莊規(guī)劃的實(shí)踐探索

3.1 基本情況

渭南市地處陜西省中部，市域內(nèi)南北為兩山、兩臺(tái)塬，中部為渭河沖積平原，是關(guān)中平原城市群、沿黃生態(tài)城市城鎮(zhèn)帶多個(gè)政策疊加區(qū)域。截至2020年，全市共有2 018個(gè)村莊，村莊規(guī)模普遍較小，50%的村莊人口規(guī)模在1 500—3 000人，15%的村莊人口規(guī)模在3 000人以上。市域內(nèi)各縣（區(qū)）的村莊發(fā)展不均衡，各縣（區(qū)）的村莊人口規(guī)模、農(nóng)民人均收入和基礎(chǔ)設(shè)施條件等差異明顯，中部平原地區(qū)村莊呈現(xiàn)出布局集中、規(guī)模較大、一二三產(chǎn)業(yè)融合度較高的特征；北部、南部山區(qū)村莊呈現(xiàn)出布局分散、規(guī)模較少、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的特征，村莊發(fā)展與自然地理環(huán)境、城鎮(zhèn)發(fā)展、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度相關(guān)聯(lián)（圖3）。

圖3 渭南市村莊現(xiàn)狀分析

3.2 規(guī)劃框架

市域村莊規(guī)劃屬于鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合協(xié)調(diào)型規(guī)劃，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村地區(qū)資源要素，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局，引導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的科學(xué)發(fā)展。規(guī)劃編制中，一方面綜合協(xié)調(diào)全域要素，落實(shí)國家、地方中鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略引導(dǎo)，銜接國土空間規(guī)劃體系中的生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的空間劃定和管控規(guī)則，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的居住、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田保護(hù)、交通、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施多維度的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及多部門的協(xié)同分工；另一方面引導(dǎo)公平發(fā)展，縮小不同鄉(xiāng)村地域的發(fā)展差距，分區(qū)域、分類型明確特色化的發(fā)展路徑，明確政府公共投入的重點(diǎn)，健全鄉(xiāng)村工作的實(shí)施機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的共同富裕、共同振興。

因此，市級(jí)的村莊規(guī)劃編制以目標(biāo)導(dǎo)向、實(shí)施導(dǎo)向?yàn)榫€索，協(xié)調(diào)好遠(yuǎn)期目標(biāo)和近期建設(shè)重點(diǎn)，兼顧區(qū)域統(tǒng)籌的“系統(tǒng)性”和村莊發(fā)展的“差異性”，以村莊目標(biāo)體系為引領(lǐng)，從全域分區(qū)統(tǒng)籌、村莊分類引導(dǎo)、設(shè)施分級(jí)配置和項(xiàng)目分期落實(shí)等方面來建構(gòu)規(guī)劃技術(shù)體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)、生態(tài)與產(chǎn)業(yè)的相互融合發(fā)展（圖4）。

圖4 市域村莊規(guī)劃技術(shù)路線

3.3 規(guī)劃策略

3.3.1 全域分區(qū)統(tǒng)籌，連片特色發(fā)展

渭南市全域?qū)用娴泥l(xiāng)村分區(qū)體系基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源利用，以城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)、功能分區(qū)和土地利用等內(nèi)容為規(guī)劃基礎(chǔ)，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)、歷史文化遺跡、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村空間分布、產(chǎn)業(yè)布局等影響因素，將渭南市全域劃分為淺山生態(tài)保育鄉(xiāng)村片區(qū)、臺(tái)塬農(nóng)副產(chǎn)品加工鄉(xiāng)村片區(qū)、臺(tái)塬園區(qū)帶動(dòng)鄉(xiāng)村片區(qū)、沿黃濕地休閑觀光鄉(xiāng)村片區(qū)、平原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村片區(qū)、中心城區(qū)城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)村片區(qū)、山岳生態(tài)休閑鄉(xiāng)村片區(qū)七大鄉(xiāng)村發(fā)展片區(qū)。明確各鄉(xiāng)村片區(qū)的發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)方向和建設(shè)要求，并進(jìn)行管控和引導(dǎo)，強(qiáng)化空間政策對不同區(qū)域的針對性。例如近郊區(qū)的城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)村片區(qū)是城鄉(xiāng)融合和共生區(qū)域，銜接城市功能轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村建設(shè)用地需減量和提質(zhì)，并發(fā)展近郊都市農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游功能。

3.3.2 立足村莊實(shí)際，分類定策施策

根據(jù)渭南市村莊分類引導(dǎo)，以空間分區(qū)為基礎(chǔ)，立足全域鄉(xiāng)村的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢綜合分析，從村莊的人口規(guī)模、資源稟賦、區(qū)位交通、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)設(shè)施水平五大方面建立綜合評(píng)價(jià)體系，以此劃定4種村莊類型：集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類；基于對渭南市村莊的特征分析，將集聚提升類進(jìn)一步細(xì)分為旅游服務(wù)型、交通展示型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、環(huán)境提升型和基礎(chǔ)保障型，并提出不同類型村莊的發(fā)展方向、重點(diǎn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。各類型村莊根據(jù)發(fā)展方向和自身情況補(bǔ)足短板，分類提出土地整治+村莊建設(shè)/生態(tài)建設(shè)/產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)村莊的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)體驗(yàn)、民宿經(jīng)營和休閑旅游多元業(yè)態(tài)融合發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村的一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展（表1）。

表1 渭南市各類型村莊“人口-土地-產(chǎn)業(yè)”發(fā)展方向引導(dǎo)

3.3.3 設(shè)施分級(jí)統(tǒng)籌，分類差異配置

完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施是縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不均衡和享有市民化生活的關(guān)鍵。以村民的生產(chǎn)生活圈為基礎(chǔ)，分等級(jí)、分類型地進(jìn)行設(shè)施配置。在公共服務(wù)設(shè)施方面，考慮村莊居民日常出行距離、設(shè)施需求頻率和服務(wù)半徑等因素，形成“城鎮(zhèn)—一級(jí)社區(qū)—二級(jí)社區(qū)”三級(jí)生活圈服務(wù)體系，完善一二級(jí)社區(qū)的日常生活服務(wù)、基礎(chǔ)教育和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配置，并提升鎮(zhèn)區(qū)非日常生活服務(wù)的配置標(biāo)準(zhǔn)和輻射能力。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，一是全市域?qū)用娴闹卮蠡A(chǔ)設(shè)施落位，主要以交通、電力、污水、垃圾處理等區(qū)域性設(shè)施為主。二是基本村莊層面的因地制宜建設(shè)。給水、排水和環(huán)衛(wèi)等設(shè)施歸納為3種設(shè)施配置方式：城鎮(zhèn)、工業(yè)園和工礦區(qū)周邊的村莊納入城鎮(zhèn)管網(wǎng)統(tǒng)籌；平原地區(qū)連片村莊形成共建共享區(qū)域設(shè)施；北部、南部山區(qū)布局分散的遠(yuǎn)郊村采用獨(dú)立基礎(chǔ)設(shè)施。解決村莊生產(chǎn)生活的設(shè)施需求，并明確各類型村莊基礎(chǔ)設(shè)施的差異化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和配置內(nèi)容，設(shè)施配置水平與村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)水平相適宜，充分考慮特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的需求。

3.3.4 項(xiàng)目分期實(shí)施，規(guī)劃有效落實(shí)

為了提升渭南市全域村莊規(guī)劃的統(tǒng)籌性和實(shí)施性，在管理方面提出建立市域鄉(xiāng)村空間布局建設(shè)一張圖的管理平臺(tái)，涵蓋全域空間要素，統(tǒng)一村莊規(guī)劃和建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及明確政策保障機(jī)制，推進(jìn)規(guī)劃編制成果發(fā)揮其公共政策屬性。在實(shí)施方面，規(guī)劃中提出近期、中期、遠(yuǎn)期鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)內(nèi)容，并結(jié)合渭南市鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃，編制涉及產(chǎn)業(yè)培育、生態(tài)治理、環(huán)境整治和民生改善等方面共107項(xiàng)的重大建設(shè)項(xiàng)目庫，以及近期三年行動(dòng)計(jì)劃，從全域?qū)用娼y(tǒng)籌各部門任務(wù)分工、項(xiàng)目資金來源、責(zé)任主體和建設(shè)時(shí)序，明確多部門協(xié)作、村民參與和規(guī)劃師下鄉(xiāng)的工作機(jī)制，形成落實(shí)規(guī)劃意圖和指導(dǎo)建設(shè)實(shí)施的重要支撐點(diǎn)。

4 結(jié)語

中國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系具有二元化的特征。就鄉(xiāng)村規(guī)劃而言，大多是微觀層面村莊總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃的體系和層次尚未成形，難以與總統(tǒng)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)形成銜接、互補(bǔ)關(guān)系，以解決當(dāng)前日趨嚴(yán)重的鄉(xiāng)村問題。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，城鄉(xiāng)關(guān)系正在從二元分治到融合發(fā)展，應(yīng)當(dāng)重新審視鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制方法，將鄉(xiāng)村規(guī)劃從點(diǎn)規(guī)劃向區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，將城鎮(zhèn)地域系統(tǒng)和鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)作為一個(gè)整體，建立全域空間覆蓋、全要素統(tǒng)籌的規(guī)劃體系。

市域村莊規(guī)劃在宏觀層面對當(dāng)前鄉(xiāng)村規(guī)劃體系形成一定補(bǔ)充，規(guī)劃將發(fā)揮以下作用：一是建立全市域村莊布局和建設(shè)的一張圖；二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間的資源要素相互融合、聯(lián)動(dòng)發(fā)展；三是分類型、有計(jì)劃地對鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)實(shí)施形成控制和引導(dǎo)。面對區(qū)域?qū)用娴拇迩f規(guī)劃，立足空間規(guī)劃體系改革的內(nèi)在邏輯，從相關(guān)規(guī)劃銜接、全域要素統(tǒng)籌、村莊分類引導(dǎo)、規(guī)劃有效傳導(dǎo)4個(gè)方面，討論規(guī)劃的編制思路和方法，促進(jìn)城鄉(xiāng)地域的融合發(fā)展。

當(dāng)前，市域村莊規(guī)劃雖作為非法定規(guī)劃的形式，但廣大鄉(xiāng)村地區(qū)作為全域國土空間的核心構(gòu)成部分，承擔(dān)了耕地保護(hù)、低效建設(shè)用地減量化、生態(tài)保護(hù)、三產(chǎn)融合等重要任務(wù)，是國土空間總體規(guī)劃確定永久基本農(nóng)田、耕地保護(hù)等核心指標(biāo)，以及劃定農(nóng)業(yè)空間格局和國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)的重要依據(jù)，建議將市域村莊規(guī)劃作為法定規(guī)劃體系中市縣國土空間總體規(guī)劃的前期專題研究，為總體規(guī)劃中優(yōu)化城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的空間布局和指標(biāo)管控提供支撐。

本文依托渭南市實(shí)踐案例對編制內(nèi)容和技術(shù)方法進(jìn)行了探索，但僅側(cè)重于解決當(dāng)?shù)匕l(fā)展困境與市級(jí)管理訴求，在規(guī)劃內(nèi)容上仍存在局限和不足，今后仍需進(jìn)一步深入研究和探索。