張堅(jiān) 吳蕾

（海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

一、基本概念界定

（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位

機(jī)關(guān)事業(yè)單位是機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱。具體包括：

（1）機(jī)關(guān)單位指國家機(jī)關(guān)，即國家為行使其職能而設(shè)立的各種機(jī)構(gòu)，是專司國家權(quán)力和國家管理職能的組織，包括中央和地方各級組織。作為國家政權(quán)機(jī)關(guān)，機(jī)關(guān)單位包括各級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍隊(duì)中的各級機(jī)關(guān)。

（2）事業(yè)單位指由國家行政機(jī)關(guān)舉辦，受國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政支出、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、主要提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)公共組織。事業(yè)單位接受政府領(lǐng)導(dǎo)，其表現(xiàn)形式為組織或機(jī)構(gòu)的法人實(shí)體。

（二）公職人員與編外人員

公職人員是指依法履行公共職務(wù)的國家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、中國共產(chǎn)黨和各個(gè)民主黨派的黨務(wù)機(jī)關(guān)、各人民團(tuán)體、國有企業(yè)、相關(guān)公職部門、機(jī)構(gòu)的工作人員。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公共服務(wù)事業(yè)的快速發(fā)展，相關(guān)公職部門、機(jī)構(gòu)承擔(dān)的管理和服務(wù)職能也越來越多。然而與日益增長的業(yè)務(wù)職能相對的是，國家對于公職人員多采用編制管理辦法，而相應(yīng)的編制卻沒有成比例地增加。這就導(dǎo)致各單位、部門為滿足其發(fā)展需要，開始大量聘用“編外人員”。

“編外人員”僅相對于“編內(nèi)人員”而言，是指在機(jī)關(guān)事業(yè)單位中，不能入編的人員被聘用。這些人員享受不到入編人員所應(yīng)有的待遇和福利，如同“打零工”，這樣的人員就叫“編外人員”。由于編外人員存在結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動(dòng)性大等特點(diǎn)，導(dǎo)致對于編外人員的管理難度亦成倍地增加，甚至嚴(yán)重影響到了本部門的工作效率。

規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員管理，既是貫徹落實(shí)勞動(dòng)法的要求，也是保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位和“編外人員”雙方合法權(quán)益的需要，對于提高行政效能、提升政府形象、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。

二、調(diào)研基本情況

（一）調(diào)研過程

1.準(zhǔn)備階段

⑴由某市A區(qū)人力資源和社會(huì)保障局協(xié)助組織召開調(diào)研專題會(huì)議，對調(diào)研工作作出全面部署，組織各部門單位配合，填寫編外人員用工花名冊及調(diào)研數(shù)據(jù)匯總表，確保A區(qū)所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位均能提供編外人員用工花名冊及調(diào)研數(shù)據(jù)匯總表。

⑵成立調(diào)研團(tuán)隊(duì)，根據(jù)本次所需調(diào)研單位的編外人員用工基本信息，提前設(shè)計(jì)好機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)研數(shù)據(jù)編外人員用工花名冊。

2.調(diào)研實(shí)施階段

⑴數(shù)據(jù)收集與整理

通過對A區(qū)各機(jī)關(guān)事業(yè)單位數(shù)據(jù)收集，全面了解現(xiàn)階段各單位編外人員用工預(yù)算、人員結(jié)構(gòu)及基本情況進(jìn)行數(shù)據(jù)的整理，錄入電子版信息匯總、分類。

⑵意見征詢抽樣走訪

通過對機(jī)關(guān)事業(yè)單位及被聘用編外人員進(jìn)行意見征詢采樣，充分了解目前事業(yè)單位現(xiàn)階段編外人員用工存在的問題、原因分析、對策及建議等。收集用工單位及編外被聘用人員的意見及時(shí)反饋。

⑶用人單位座談會(huì)

現(xiàn)階段編外人員用工需求量大或具有代表性的機(jī)關(guān)單位進(jìn)行座談會(huì)，了解單位編外人員用工的真實(shí)情況與困難。座談會(huì)邀請區(qū)人民法院、區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、區(qū)教育局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)城管局、區(qū)司法局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)征收局、B街道辦、區(qū)C鎮(zhèn)政府、區(qū)婦幼保健院、區(qū)治安聯(lián)防大隊(duì)共12家單位。

3.調(diào)研報(bào)告撰寫階段

基于數(shù)據(jù)和資料，生成調(diào)研報(bào)告提綱。提綱確認(rèn)后，結(jié)合A區(qū)各機(jī)關(guān)事業(yè)編外人員用工現(xiàn)狀及問題、聘用財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況等，提出A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員合理化用工和方針政策。

（二）調(diào)研概述

本次調(diào)研針對2016年某市A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工情況進(jìn)行，A區(qū)共參與調(diào)研136個(gè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，其中事業(yè)單位76個(gè)，政府行政機(jī)關(guān)60個(gè)（按照2015年截止的事業(yè)單位分類改革劃分），同時(shí)存在空編數(shù)與編外人員的單位有43家。

調(diào)研單位中無聘任編外人員（或者沒有填寫編外人員的）21個(gè)單位，在聘有編外人員的115個(gè)調(diào)研單位中，102個(gè)單位的編外人員大于1的。

調(diào)研單位的核定編制總數(shù)4441人，編外人員數(shù)2384人，編外人員率53.68%（編外人員與核定編制總數(shù)之比）。部分單位，尤其是政府機(jī)關(guān)的編外人員率超標(biāo)嚴(yán)重，如B鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到219%，C鎮(zhèn)政府編外人員率達(dá)到205%，D鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到134%，F(xiàn)鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到117%。

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，A區(qū)每年為上述編外人員平均每人每月工資及福利支出3800元，每年支付的工資及福利資金總規(guī)模達(dá)8000萬元人民幣。

三、調(diào)研具體內(nèi)容

（一）編外人員的數(shù)量結(jié)構(gòu)

調(diào)研中編外人員總數(shù)2384人，其中自聘人員1769人，政府購買崗位（合同工）389人，政府購買服務(wù)（勞務(wù)派遣人員）217人。

從分布情況上看，編外人員的用工主要集中在城市管理局、治安聯(lián)防大隊(duì)、衛(wèi)生系統(tǒng)及教育等系統(tǒng)。其中A區(qū)城市管理行政執(zhí)法局編外用人276人，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的11.58%；A區(qū)治安聯(lián)防大隊(duì)編外用人216人，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的9.06%；衛(wèi)生系統(tǒng)13家單位編外用人共計(jì)258人，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的10.82%；教育系統(tǒng)30家單位編外用人共計(jì)790人，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的33.14%。

（二）編外人員的年齡結(jié)構(gòu)

從年齡結(jié)構(gòu)上看，編外人員中年齡在35歲及以下有1582人，占總?cè)藬?shù)的66.36%；36至50歲（含50歲）657人，占總?cè)藬?shù)的27.56%；51歲及以上145人，占總?cè)藬?shù)的6.08%，詳見表1。

表1 編外人員年齡結(jié)構(gòu)

（三）編外人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)

從學(xué)歷結(jié)構(gòu)上看，編外人員中具有高中及以下學(xué)歷的共1283人，占總?cè)藬?shù)的53.81%；具有大專學(xué)歷共677人，占總數(shù)的28.4%；具有大學(xué)本科學(xué)歷的421人，占總?cè)藬?shù)的17.66%；具有碩士研究生及以上學(xué)歷的3人，占總數(shù)的0.13%，詳見表2。

表2 編外人員學(xué)歷結(jié)構(gòu)

（四）編外人員的工資、福利結(jié)構(gòu)

由于工資收入數(shù)據(jù)相對敏感，本次調(diào)研中有429名編外工作人員未填寫工資收入數(shù)據(jù)，其余人員雖填寫了工資收入數(shù)據(jù)，但有的以金額表示，有的以工資級別表示，表示方式不統(tǒng)一，難以橫向比較衡量。但根據(jù)該省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2016年該省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資為6323元/月，本次調(diào)研填寫工資金額人員中未有月工資高于上述金額者。

福利調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，未填寫及填寫無福利的人數(shù)為1441人，占總?cè)藬?shù)的60.44%。

（五）編外人員崗位結(jié)構(gòu)

本次調(diào)研中將編外人員從事崗位分為“工勤人員”（以下簡稱“工勤”）、“專業(yè)技能人員”（以下簡稱“專技”）、“行政辦事人員”（以下簡稱“行政”）、“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員”（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)”）四類。其中“工勤”人員618人，占總數(shù)25.92%；“專技”人員609人，占總數(shù)25.55%；“行政輔助”人員600人，占總數(shù)25.17%；“領(lǐng)導(dǎo)”人員5人，占總數(shù)0.21%；另有552人未填寫崗位情況，無法進(jìn)行崗位統(tǒng)計(jì)歸類。

（六）關(guān)于編外人員服務(wù)時(shí)間

從編外人員進(jìn)入本單位服務(wù)時(shí)間角度來看，2384名編外人員中，有2181人近三年內(nèi)進(jìn)入現(xiàn)單位工作，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的91.48%；另有175人未注明進(jìn)入現(xiàn)單位時(shí)間。

（七）編外人員的日常工作時(shí)長

從編外人員的每日工作時(shí)長看，調(diào)研中共有72人日工作時(shí)長超過8小時(shí)，主要為安保、巡防以及衛(wèi)生系統(tǒng)等工作人員，且據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上述崗位的日工作時(shí)長與工資不存在正相關(guān)。

（八）編外人員的籍貫結(jié)構(gòu)

從編外人員的籍貫方面來看，在調(diào)研統(tǒng)計(jì)的2384人中，有43人未填寫籍貫，非本省籍貫的有49人，其中1人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)崗位，23人從事專業(yè)技術(shù)崗位，從事專技崗位的人中有12人為教師。

（九）聘任編外人員的資金來源

136個(gè)被調(diào)研單位中，編外人員經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政預(yù)算81個(gè)單位（含部分列入）。經(jīng)費(fèi)由單位自籌解決的49個(gè)（不含部分經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算單位），有6個(gè)單位未列明其資金來源。

（十）聘用方式結(jié)構(gòu)方面

本次調(diào)研中編外人員總數(shù)2384人，其中單位自聘人員1578人，占總數(shù)的66.23%；政府購買崗位（合同工）389人，占總數(shù)的16.31%；政府購買服務(wù)（勞務(wù)派遣人員）217人，占總數(shù)的9.10%，其他形式200人，占總數(shù)的8.36%。

四、編外人員聘任存在的主要問題

（一）管理不規(guī)范

1.聘用不規(guī)范

通過調(diào)研目前某市A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員存在聘用不規(guī)范的問題。主要表現(xiàn)在存在大比例單位自聘與其他形式聘任人員。尤其其他形式200人，占總數(shù)的8.36%，由于聘任名目繁多，無法統(tǒng)一歸類。

由此可見，某市A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員聘用方式混亂，有單位聘用、購買崗位、購買服務(wù)（勞務(wù)派遣）及其他等多種形式。其中單位聘用人員以及其他形式聘任人員，用人主體和人員身份不明確。進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，多為用人單位自行確定，多數(shù)未公開招考，或者招考不透明，易造成權(quán)力濫用及社會(huì)不公，存在嚴(yán)重的爭議隱患。聘用資金來源不確定，造成福利待遇差距大，亦形成社會(huì)不公。

2.使用不規(guī)范

從調(diào)研的數(shù)據(jù)分析可以看出，A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編外人員使用不規(guī)范主要表現(xiàn)在：

（1）編外崗位數(shù)量設(shè)置不規(guī)范

據(jù)調(diào)研得知，A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位整體編外人員率過高，達(dá)到53.68%。有部分單位，尤其是政府機(jī)關(guān)，編外人員率超標(biāo)嚴(yán)重，如B鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到219%，C鎮(zhèn)政府編外人員率達(dá)到205%，D鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到134%，F(xiàn)鎮(zhèn)人民政府編外人員率達(dá)到117%。

（2）崗位職責(zé)及工作內(nèi)容不規(guī)范，存在同崗不同規(guī)等現(xiàn)象

例如同樣作為“辦事員”崗位，有的承擔(dān)著護(hù)林員的職責(zé)，有的承擔(dān)著機(jī)房工人的職責(zé)。

（3）崗位薪酬不規(guī)范

存在勞動(dòng)強(qiáng)度與收入不成等比例等薪酬設(shè)計(jì)不合理的現(xiàn)象。如調(diào)研中共有72人日工作時(shí)長超過8小時(shí)，主要為安保、巡防以及衛(wèi)生系統(tǒng)等工作人員，且據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上述崗位的日工作時(shí)長與工資不存在正相關(guān)。

（4）勞動(dòng)合同簽訂及福利保障不規(guī)范

本次調(diào)研采取抽樣方式電話拜訪了52家調(diào)研對象單位，其中有效拜訪數(shù)33家（18家無法聯(lián)系，1家表示無編外人員）。就是否與編外人員簽訂勞動(dòng)合同、勞動(dòng)合同的簽約期限以及是否為編外人員購買社保與公積金等問題電話調(diào)查。

關(guān)于是否簽訂勞動(dòng)合同問題，33家有效調(diào)研單位中，30家明確回答簽訂了勞動(dòng)合同，勞動(dòng)合同簽訂率達(dá)91%。3家單位明確回答未與編外人員簽訂勞動(dòng)合同。關(guān)于未簽訂勞動(dòng)合同的理由中，有兩家單位表示未簽合同原因?yàn)樵贤狡?，因工作繁忙，還未來得及簽訂新合同。1家單位表示村一級單位編外人員未簽合同。

關(guān)于勞動(dòng)合同的簽約期限問題，33家被調(diào)研單位中，18家單位明確表示一年一簽，占調(diào)研總數(shù)的54.55%，5家單位表示三年一簽，2家單位表示兩年一簽，2個(gè)單位表示五年一簽，簽約期限最長的為5年一簽。

關(guān)于是否為編外人員購買保險(xiǎn)及公積金等問題，同時(shí)為編外人員購買社保和公積金的單位有19家，表示僅購買社保的9家，部分購買5家。編外人員參保率（部分購買不計(jì)入）達(dá)84.85%。

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看來，大部分用人單位都與編外人員簽訂了勞動(dòng)（勞務(wù)）合同并且購買了社會(huì)保險(xiǎn)，但公積金部分購買比率不高，這與《勞動(dòng)法》規(guī)定相悖。

A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位合同簽訂與福利保障不規(guī)范主要體現(xiàn)在：

第一，勞動(dòng)合同的隨意性較大

大多數(shù)單位使用編外員工時(shí)雖然都簽訂了用工合同，但合同簽訂不規(guī)范，如合同期限長短不一，福利保障標(biāo)準(zhǔn)不一，權(quán)利義務(wù)不明確等，編外用工隨意性仍然很大。

第二，城鄉(xiāng)二元化差別較為突出

編外人員的合同簽約率和參保率，鄉(xiāng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)均大大低于平均水平。僅就調(diào)研情況而言，反映鄉(xiāng)村編外人員未參?；蛭慈繀⒈１壤^高。

（二）法律風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)

部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位并未與編外人員簽訂勞動(dòng)合同，或簽訂了勞動(dòng)合同但合同內(nèi)容、條款等參差不齊。尤其在新版《勞動(dòng)法》頒布實(shí)施后，對勞動(dòng)者的合法權(quán)益給予了更為全面的保護(hù)，對用人單位的約束力度進(jìn)一步加大，使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位面臨著勞動(dòng)力成本攀升、勞動(dòng)糾紛風(fēng)險(xiǎn)加劇的嚴(yán)峻形勢。

（三）提升政府管理成本，影響政府形象

過量編外用工成為政府機(jī)構(gòu)人員膨脹的暗道。編外人員人數(shù)的不斷增加，不但嚴(yán)重破壞了政府對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編制管理，削弱了政府通過編制對行政進(jìn)行管理和調(diào)控的效果，并且客觀上提升了政府的行政成本。

按照我國最新《勞動(dòng)合同法》的相關(guān)條款和規(guī)定，“連續(xù)兩次訂立固定勞動(dòng)合同或連續(xù)工作滿十年的員工，用人單位需與其簽訂無固定期限勞動(dòng)合同?！?/p>

無固定期限勞動(dòng)合同是用人單位與勞動(dòng)者簽訂的一種無確定終止時(shí)間的勞動(dòng)合同，一旦簽訂這種形式的勞動(dòng)合同，除非勞動(dòng)者親自提出或用人單位的惡意行為，用人單位很難解除與勞動(dòng)者的雇傭關(guān)系。

調(diào)研中大多數(shù)聘用單位采取了與編外人員每年簽訂一次勞動(dòng)合同的方式，但90%以上編外用工人員已連續(xù)多年被聘用，乃至十年以上被聘用的人數(shù)也有186人，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的7.8%，按照《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，這些人員就應(yīng)該與用人單位訂立無固定期限勞動(dòng)合同。

這種做法就使得一些因簽訂了無固定期限勞動(dòng)合同而長期被聘用的編外人員變相成為了在編人員。若繼續(xù)按照法律規(guī)定實(shí)行這種用人方式，會(huì)使得固定長期吃“財(cái)政飯”的人員規(guī)模更加龐大，給財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)，加大了政府的行政成本。

五、調(diào)研結(jié)論

編外人員已成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人才隊(duì)伍的重要組成部分，也為機(jī)關(guān)事業(yè)單位的發(fā)展及社會(huì)的進(jìn)步作出了重要貢獻(xiàn)。某市A區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員存在數(shù)量龐大、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動(dòng)性大、綜合素質(zhì)不高、管理不規(guī)范等特點(diǎn)。進(jìn)一步完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員聘任的體系與制度，能夠?yàn)樯鐣?huì)提供更優(yōu)質(zhì)、更有效率的服務(wù)，就顯得尤為迫切。