邱東榮

摘要：在深化消防執(zhí)法改革背景下，簡要介紹了消防監(jiān)督管理工作面臨的形勢，從監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)督檢查、政策機(jī)制、執(zhí)法模式、能力水平等方面分析了消防監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀及問題，并就做好新時(shí)期消防安全監(jiān)督管理工作，從完善法規(guī)體系、健全組織建設(shè)、優(yōu)化執(zhí)法模式、提升監(jiān)管效能、強(qiáng)化隊(duì)伍管理等方面提出了針對(duì)性的建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新形勢；消防；監(jiān)督；管理

中圖分類號(hào)：D035.36? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：2096-1227（2022）12-0046-03

2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》后，標(biāo)志著消防監(jiān)督管理工作迎來了一場深刻的革命。隨著消防執(zhí)法改革步伐的不斷推進(jìn)，各項(xiàng)措施先后落地，在解決了許多沉疴積弊的同時(shí)，也產(chǎn)生了很多新情況、新問題。有必要對(duì)當(dāng)前消防監(jiān)督管理工作進(jìn)行一次全方位分析研判，并對(duì)新時(shí)代消防監(jiān)督管理的思路舉措做出積極探索。

1 當(dāng)前消防監(jiān)督管理工作面臨的形勢

1.1? 消防執(zhí)法改革，既是歷史機(jī)遇，也是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

消防執(zhí)法改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，對(duì)推動(dòng)消防執(zhí)法理念、制度、作風(fēng)全方位深層次變革，構(gòu)建科學(xué)合理、規(guī)范高效、公正公開的消防監(jiān)督管理體系，增強(qiáng)全社會(huì)火災(zāi)防控能力具有重要意義。但也同樣帶來一些新問題，如：“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式的推行，有效緩解了“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法弊病，但也帶來執(zhí)法力量不足與社會(huì)安全需求之間的矛盾。

1.2? 傳統(tǒng)監(jiān)管模式，既有先天優(yōu)勢，也有明顯缺陷

多年來，我們多采用“包片負(fù)責(zé)”監(jiān)管模式，這種模式優(yōu)點(diǎn)在于監(jiān)督人員對(duì)轄區(qū)和社會(huì)單位情況的熟悉，在于對(duì)隱患整改的認(rèn)真和負(fù)責(zé)，便于事后追責(zé)的可追溯性。但也不可避免存在弊端，一方面，監(jiān)督人員的能力和水平會(huì)很大程度上影響監(jiān)督的質(zhì)量和效率，剛性過度、柔性失衡的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；另一方面，長期的片區(qū)管理，易對(duì)隱患習(xí)以為常，加之受人情因素影響，可能影響執(zhí)法公正。

1.3? 慣性監(jiān)督思維，既需推陳出新，也需另辟蹊徑

一場大火過后，必然伴隨一次大規(guī)模的整治行動(dòng)，長期“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，導(dǎo)致防火任務(wù)愈加繁重。監(jiān)督人員大量精力被用來錄入數(shù)據(jù)、撰寫材料，往往是“把說的當(dāng)做的、把思路當(dāng)成績、把規(guī)劃當(dāng)現(xiàn)實(shí)”[1]。這種慣性思維還表現(xiàn)在追求執(zhí)法數(shù)據(jù)的“虛假繁榮”上，以“以數(shù)據(jù)體現(xiàn)成效、以處罰代替管理”現(xiàn)象突出，代價(jià)是社會(huì)單位消防安全管理的“千瘡百孔”，各類隱患難以起底根治。

1.4? 嚴(yán)格追責(zé)形勢，既要積極應(yīng)對(duì)，也要充分利用

現(xiàn)目前，消防監(jiān)督執(zhí)法情況已經(jīng)成為重點(diǎn)追究項(xiàng)目。特別是，改制后的監(jiān)督人員作為行政編制，必然納入地方公務(wù)員執(zhí)紀(jì)問責(zé)范圍。但各類專項(xiàng)整治、兜底性表述帶來檢查目標(biāo)的不確定性，以及過高的執(zhí)法預(yù)期與現(xiàn)實(shí)整治結(jié)果的不匹配性，都有可能成為追究失職、瀆職的法律依據(jù)。但從另一個(gè)角度來看，嚴(yán)峻的追責(zé)形勢，也是倒逼各級(jí)黨政、部門和單位落實(shí)責(zé)任的重要手段。

2 當(dāng)前消防監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀及問題

2.1? 消防監(jiān)管體系亟待健全

《中華人民共和國消防法》以及《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》在一定程度上明確了政府、行業(yè)部門和社會(huì)單位的法定責(zé)任，但由于監(jiān)管邊界及責(zé)任清單的不確定性，分層級(jí)、分條線監(jiān)管未真正落實(shí)[2]。從黨委政府層面看，消防安全委員會(huì)缺少消防工作考核、督導(dǎo)、通報(bào)等強(qiáng)效措施，作用發(fā)揮不明顯。部分地區(qū)將政府消防責(zé)任全部壓給消防救援機(jī)構(gòu)，消防“單打獨(dú)斗”成為常態(tài)。從行業(yè)部門層面看，由于行業(yè)系統(tǒng)消防工作標(biāo)準(zhǔn)缺失，多數(shù)行業(yè)部門對(duì)消防工作“無所適從”，多依賴消防救援機(jī)構(gòu)“推動(dòng)落實(shí)”，短期運(yùn)動(dòng)式排查檢查多，長效的良性治理少。從社會(huì)單位層面看，單位主體責(zé)任意識(shí)淡薄，消防安全責(zé)任人、管理人消防安全素質(zhì)普遍不高，日常消防管理不規(guī)范，動(dòng)態(tài)火災(zāi)隱患反復(fù)出現(xiàn)。

2.2? 監(jiān)督檢查責(zé)任邊界亟待進(jìn)一步明晰

“雙隨機(jī)”執(zhí)法模式的推行，使得消防綜合與行業(yè)條線、鎮(zhèn)街屬地監(jiān)管的責(zé)任更加模糊。一是綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管責(zé)任不清?，F(xiàn)階段，多數(shù)行業(yè)部門對(duì)其主管的違法違規(guī)行為，例如違章搭建、改變使用功能等，處理意見僅僅停留在事前階段，由于實(shí)際消防問題長期存在，只能在消防救援機(jī)構(gòu)“雙隨機(jī)”發(fā)現(xiàn)后，采取“兜底”處理。二是綜合監(jiān)管與屬地監(jiān)管責(zé)任不清。目前，“雙隨機(jī)”僅僅在消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)施，單位名錄庫包含了轄區(qū)所有單位、場所甚至是建筑，多數(shù)實(shí)際為鎮(zhèn)街（社區(qū)）監(jiān)管范圍，直接導(dǎo)致了監(jiān)管責(zé)任交叉。三是片區(qū)管理與隨機(jī)檢查責(zé)任不清。消防救援機(jī)構(gòu)多執(zhí)行片區(qū)管理和“雙隨機(jī)”抽查相結(jié)合模式，責(zé)任邊界不清，管片人員無法查處火災(zāi)隱患，隨機(jī)人員對(duì)沿途隱患不聞不問，火災(zāi)后兩者都有可能受到追究。

2.3? 消防監(jiān)督執(zhí)法亟待改善

新《中華人民共和國消防法》在執(zhí)法模式、尺度把握等方面未具體修訂，相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章仍未出臺(tái)，監(jiān)督執(zhí)法面臨不少難題。一是執(zhí)法有理無據(jù)?，F(xiàn)行法律法規(guī)明確消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍為“單位和一定規(guī)模個(gè)體工商戶”，而實(shí)際常常超范圍開展消防監(jiān)督檢查，特別是在核查舉報(bào)投訴時(shí)，對(duì)象多不在該范圍，存在越權(quán)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。加之沿用公安執(zhí)法程序和規(guī)范文件，在一定程度上影響了執(zhí)法公信力。二是抽查簡單粗暴。將全部防火人員納入“雙隨機(jī)”人員庫，無差異化分配任務(wù)，崗位任務(wù)較重人員難以保障監(jiān)督質(zhì)量。直接將工商注冊數(shù)據(jù)納入單位庫，存在大量“僵尸”單位，加之?dāng)?shù)據(jù)交換不及時(shí)，監(jiān)督可能存在盲區(qū)。三是監(jiān)管效能低下。粗放隨機(jī)抽取檢查對(duì)象和人員，會(huì)大量出現(xiàn)人員交叉、跨區(qū)域檢查等情況，勢必增長檢查路線、延長檢查時(shí)間，增加管理成本。同時(shí)，無法保證檢查人員高效配置，有時(shí)甚至雙人執(zhí)法要求也難以保障。

2.4? 消防監(jiān)督管理工作模式亟待調(diào)整

公安派出所消防監(jiān)督管理工作開展質(zhì)效較差，鎮(zhèn)街（社區(qū)）防火檢查流于形式，委托執(zhí)法基本被“置諸高閣”。一是思想失位。消防救援機(jī)構(gòu)習(xí)慣于“全能檢查”和“保姆式服務(wù)”，“一對(duì)一”“包攬式”監(jiān)督檢查成為固定思維，甚至直接參與單位內(nèi)部消防管理工作，承擔(dān)了大量社會(huì)單位主體責(zé)任。二是事前失控。隨著消防審驗(yàn)職能移交、告知承諾制試行和“雙隨機(jī)”制度的推行，在一定程度上形成了消防部門源頭管控的弱化，加大了事中事后監(jiān)管的難度和壓力。三是事中失效。消防安全重點(diǎn)單位和公安派出所列管單位界定標(biāo)準(zhǔn)，理論上明確了消防及派出所監(jiān)管范圍。但由于過程中缺少主動(dòng)申報(bào)制度，管理中缺少統(tǒng)一系統(tǒng)，且未形成有效的移交和抄告模式，存在應(yīng)列未列、應(yīng)列不列等問題。

2.5? 執(zhí)法履職能力亟待強(qiáng)化

部分單位和人員對(duì)深化消防執(zhí)法改革的重大意義認(rèn)識(shí)不到位，執(zhí)法理念、作風(fēng)、能力均亟待改進(jìn)。一是履職擔(dān)當(dāng)意識(shí)弱化淡化。一些監(jiān)督人員日常監(jiān)督流于形式，存在檢查走過場、不細(xì)致等“不想查”的問題，也存在對(duì)整改難度大、短期難以徹底清除隱患“不敢查”的現(xiàn)象。特別是實(shí)施“雙隨機(jī)”后，“不敢查、不愿查”的現(xiàn)象愈發(fā)明顯。二是主責(zé)主業(yè)未能主抓。受改革影響，防火崗位人才總量偏少、專業(yè)素質(zhì)偏低、結(jié)構(gòu)矛盾突出，加之受學(xué)習(xí)、訓(xùn)練、考核、安保等事務(wù)性工作所擾，只能全員“防火”，實(shí)則疲于應(yīng)付。三是監(jiān)督執(zhí)法思維固化僵化。一些監(jiān)督人員工作僅停留在應(yīng)付完成上級(jí)要求的層面，缺少主動(dòng)探索、主動(dòng)出擊精神。在消防檢查中，特別是辦理開業(yè)檢查時(shí)，多數(shù)仍按照驗(yàn)收流程來檢查，突出的是硬件要求，而忽略了對(duì)人的管理[3]。

3 新形勢下加強(qiáng)消防監(jiān)督管理工作的建議和對(duì)策

3.1? 完善監(jiān)管立法，在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)上下功夫

一是修訂完善有關(guān)重要的消防法律法規(guī)。一方面廢除或修改一批與改革大勢、現(xiàn)實(shí)工作不相適應(yīng)的條款，建立與當(dāng)前法規(guī)政策配套銜接的規(guī)章制度。另一方面，要對(duì)標(biāo)新時(shí)代形勢和任務(wù)，完善綜合監(jiān)管、條線監(jiān)督、分級(jí)列管、三方輔助等法定依據(jù)。二是完善消防責(zé)任體系。從消防設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、現(xiàn)場、產(chǎn)品等重點(diǎn)環(huán)節(jié)明確責(zé)任，厘清源頭管控與事中、事后監(jiān)管之間的職責(zé)邊界。建立健全消防執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任清單，明確盡職免責(zé)事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)履職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)。三是完善消防考評(píng)體系。建立健全消防工作政府考評(píng)體系，依托安委會(huì)、消安委以及督查部門定期開展消防工作督導(dǎo)考核，納入政府目標(biāo)考核、社會(huì)管理綜合治理、文明城市創(chuàng)建、安全生產(chǎn)目標(biāo)管理等相關(guān)工作，等次與年度目標(biāo)獎(jiǎng)掛鉤，進(jìn)一步激發(fā)各級(jí)消防工作人員積極性。

3.2? 完備監(jiān)管組織，在落實(shí)消防責(zé)任上下功夫

一是健全政府議事機(jī)構(gòu)。以文件形式明確消安委架構(gòu)、人員配備，健全政府負(fù)責(zé)人牽頭的協(xié)調(diào)機(jī)制。推動(dòng)消安辦實(shí)體化辦公，確立工作例會(huì)、分析研判、信息共享、排查檢查、聯(lián)合執(zhí)法、宣傳培訓(xùn)及督導(dǎo)考核等工作制度，履行統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)指揮、督導(dǎo)檢查、宣傳培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作職責(zé)。二是履行部門監(jiān)管職責(zé)。強(qiáng)化行業(yè)部門條線監(jiān)管職能，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”“誰審批、誰負(fù)責(zé)”原則，對(duì)行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)消防安全管理工作全面負(fù)責(zé)。建立消防工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和責(zé)任分解機(jī)制，推行行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化管理。三是強(qiáng)化單位主體責(zé)任。全面推行“三自主兩公開一承諾”制度，借鑒車輛年審和扣分制，督促單位提升履職能力。從立法層面賦予責(zé)任人、管理人更重的責(zé)任，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“重硬輕軟”思維，完成從“查隱患”向“查責(zé)任”、從“管事”向“管人”轉(zhuǎn)變。

3.3? 優(yōu)化監(jiān)管模式，在實(shí)施系統(tǒng)治理上下功夫

一是厘清監(jiān)管范圍。明確消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)重點(diǎn)單位、行業(yè)部門對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的單位、派出所對(duì)列管單位、鎮(zhèn)街（含社區(qū)）對(duì)其余單位和場所進(jìn)行消防安全監(jiān)管。統(tǒng)一建立消防監(jiān)管系統(tǒng)或程序，實(shí)施分級(jí)、分條線“隨機(jī)”檢查和舉報(bào)核查。二是探索信用監(jiān)管。將信用監(jiān)管和聯(lián)合懲戒納入統(tǒng)一的法治軌道，采取立法的形式明確應(yīng)列入消防信用監(jiān)管的具體失信行為，結(jié)果列入社會(huì)信用記錄，記入誠信檔案。三是建立完善“黑名單”制度，制定消防違法失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制，全面發(fā)揮信用監(jiān)管的強(qiáng)大威懾力[4]。四是全面倒查責(zé)任。盡快出臺(tái)火災(zāi)事故調(diào)查處理行政法規(guī)，通過政府授權(quán)委托消防救援機(jī)構(gòu)具體實(shí)施模式，全面界清調(diào)查處理的定位和權(quán)限。實(shí)施火災(zāi)事故“一案三查”，從單位主體責(zé)任、行業(yè)監(jiān)管責(zé)任上嚴(yán)查深層次原因，倒逼責(zé)任落實(shí)。

3.4? 提高監(jiān)管效能，在深挖社會(huì)力量上下功夫

一是全面借力社會(huì)資源?？赏ㄟ^政府購買公共服務(wù)的方式，引進(jìn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、注冊消防工程師等力量參與消防監(jiān)督管理。如：推行專家檢查模式，聘請(qǐng)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具專業(yè)報(bào)告，或聘用專業(yè)人才擔(dān)任技術(shù)顧問。同時(shí)，強(qiáng)化消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)事中、事后監(jiān)管。二是推廣應(yīng)用智能監(jiān)管。將消防安全管理納入“智慧城市”建設(shè)內(nèi)容，分層級(jí)搭建消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，同步完善各類感知系統(tǒng)建設(shè)。同時(shí)，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，對(duì)消防安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估預(yù)測。三是深化“防消聯(lián)勤”工作機(jī)制。消防站、微型站等滅火力量結(jié)合日常演練、六熟悉，同步開展防火巡查檢查，做到邊熟悉、邊巡查、邊宣傳。監(jiān)督人員強(qiáng)化對(duì)滅火力量業(yè)務(wù)培訓(xùn)和幫扶指導(dǎo)，積極參與熟悉演練，帶動(dòng)加強(qiáng)建筑消防設(shè)施測試，確保在火災(zāi)撲救中充分發(fā)揮作用。

3.5? 優(yōu)化監(jiān)管隊(duì)伍，在提升能力素質(zhì)上下功夫

一是細(xì)化人員職責(zé)分工。合理設(shè)置基層消防機(jī)構(gòu)科室，細(xì)化科室職能定位，定人、定崗、定職責(zé)。成立執(zhí)法大隊(duì)（辦案中心），履行監(jiān)督執(zhí)法、法制審核、舉報(bào)投訴等職責(zé)；成立火災(zāi)調(diào)查分中心，完成事故調(diào)查、損失統(tǒng)計(jì)、分析研判等工作；成立全媒體中心，開展宣傳、教育、培訓(xùn)等工作[5]。二是強(qiáng)化隊(duì)伍能力建設(shè)。建立監(jiān)督人員定期考評(píng)制度，健全隊(duì)伍進(jìn)退和人才選用機(jī)制，每年統(tǒng)籌開展消防監(jiān)督崗位學(xué)習(xí)培訓(xùn)。常態(tài)化開展監(jiān)督執(zhí)法崗位練兵，實(shí)施分級(jí)分類施訓(xùn)，提高人員專業(yè)能力與實(shí)際從事崗位匹配度，積極培樹監(jiān)督專家和執(zhí)法能手。三是嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲手段。堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛并重，在晉職晉銜、立功受獎(jiǎng)、休假療養(yǎng)等方面落實(shí)優(yōu)待措施。健全常態(tài)化考評(píng)體系，定期開展執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)工作，倒逼執(zhí)法質(zhì)量提升。深化消防執(zhí)法腐敗集中整治，緊盯重點(diǎn)領(lǐng)域、重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從嚴(yán)管理隊(duì)伍。

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Reflections on fire supervision

and management under the new situation

Qiu Dongrong

（Chongqing Yuzhong District Fire and Rescue Brigade，Chongqing 400015）

Abstract：In the context of deepening fire law enforcement reform， this paper briefly introduced the situation fire supervision and management facing， analyzed the current situation and problems of fire supervision and management from the aspects of regulatory responsibility， supervision and inspection， policy mechanism， law enforcement model， capacity level， etc.， and made a good job of fire safety supervision and management in the new era， from improving the regulatory system， sound organizational construction， optimizing the law enforcement model， enhancing regulatory effectiveness， strengthening The team management and other aspects put forward targeted suggestions and countermeasures.

Keywords：new situation; fire safety; supervision; management