□ 朱迪
不久前,某市自然資源主管部門(mén)向該市城區(qū)人民法院申請(qǐng)予以強(qiáng)制執(zhí)行《土地出讓金征收決定書(shū)》被裁定駁回。對(duì)于裁定結(jié)果,該市自然資源主管部門(mén)辦案人員十分意外,因?yàn)檫@份《土地出讓金征收決定書(shū)》剛由該市高新區(qū)法院裁定合法有效予以維持,事情怎么在短時(shí)間內(nèi)就出現(xiàn)反轉(zhuǎn)?
事情的起因要從2019 年11月說(shuō)起,某影視培訓(xùn)學(xué)院以協(xié)議出讓方式取得位于該市高新區(qū)城市大道3 號(hào)的教育用地國(guó)有土地使用權(quán),出讓金為8800萬(wàn)元。然而,在繳納2800 萬(wàn)元后,影視培訓(xùn)學(xué)院遲遲未按合同約定繳納剩余的6000萬(wàn)元出讓金。在合同約定繳款期限到期一個(gè)月后,該市自然資源主管部門(mén)啟動(dòng)催繳程序,分別于2021年1月、3月向其發(fā)出催繳通知書(shū)。在經(jīng)多次催繳無(wú)效后,該市自然資源主管部門(mén)于2021年6月作出《土地出讓金征收決定書(shū)》,限影視培訓(xùn)學(xué)院在決定之日起30日內(nèi),繳清6000 萬(wàn)元出讓金以及延期繳款產(chǎn)生的違約金,同時(shí),告知如對(duì)決定不服可在30日內(nèi)向該市政府申請(qǐng)行政復(fù)議,也可在6 個(gè)月內(nèi)向城區(qū)人民法院提起行政訴訟。
影視培訓(xùn)學(xué)院收到該決定書(shū)后,于2021年12月向高新區(qū)人民法院提起行政訴訟,請(qǐng)求撤銷(xiāo)市自然資源主管部門(mén)作出的《土地出讓金征收決定書(shū)》,責(zé)令重新確定土地出讓金支付時(shí)間。高新區(qū)人民法院于2022 年5 月作出《行政判決書(shū)》,駁回影視培訓(xùn)學(xué)院的訴訟請(qǐng)求,并出具《法律文書(shū)生效證明書(shū)》,明確判決書(shū)于2022 年6 月發(fā)生法律效力。該市自然資源主管部門(mén)隨即向影視培訓(xùn)學(xué)院送達(dá)《行政征收決定履行催告書(shū)》,但影視培訓(xùn)學(xué)院仍未繳納欠繳的土地出讓金,該市自然資源主管部門(mén)向該市城區(qū)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)就出現(xiàn)了開(kāi)頭一幕。那么,《土地出讓金征收決定書(shū)》應(yīng)如何申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行呢?
核發(fā)《土地出讓金征收決定書(shū)》是自然資源主管部門(mén)進(jìn)入執(zhí)行程序的關(guān)鍵步驟,行政相對(duì)人為避免被強(qiáng)制執(zhí)行,可通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等方式進(jìn)行救濟(jì)。
影視培訓(xùn)學(xué)院認(rèn)為,該校為民辦學(xué)校,國(guó)家沒(méi)有資金投入,全靠社會(huì)力量辦學(xué),應(yīng)該得到國(guó)家政策的支持。學(xué)校在建設(shè)期間無(wú)法承擔(dān)高額的出讓金以及違約金,下達(dá)《土地出讓金征收決定書(shū)》的行為違反國(guó)家教育政策,應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo),并將供地方式調(diào)整為劃撥供地,減輕學(xué)校辦學(xué)負(fù)擔(dān)。該校已將有關(guān)訴求起訴至高新區(qū)人民法院。
該市自然資源主管部門(mén)認(rèn)為,影視培訓(xùn)學(xué)院是營(yíng)利性的辦學(xué)機(jī)構(gòu),不符合劃撥供地政策,學(xué)校在簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》后,未按約定足額繳納出讓金,違反《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》的相關(guān)規(guī)定,依法作出《土地出讓金征收決定書(shū)》合法有效,也得到人民法院支持。為避免國(guó)家出讓金遭受損失,人民法院應(yīng)準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。
高新區(qū)人民法院認(rèn)為,經(jīng)審查影視培訓(xùn)學(xué)院起訴事由沒(méi)有法律依據(jù),市自然資源主管部門(mén)有權(quán)依法對(duì)違約行為作出征收土地出讓金、征收土地閑置費(fèi)等行政行為,以實(shí)現(xiàn)土地行政管理目標(biāo)。市自然資源主管部門(mén)完整地履行了行政催告程序,不存在程序違法問(wèn)題,故依法裁定《土地出讓金征收決定書(shū)》合法有效予以維持,但是否予以強(qiáng)制執(zhí)行不是本次訴訟的審查事項(xiàng)。
市城區(qū)人民法院認(rèn)為,影視培訓(xùn)學(xué)院已將該市自然資源主管部門(mén)起訴至高新區(qū)人民法院,此案應(yīng)由高新區(qū)人民法院管轄。該市自然資源主管部門(mén)向其申請(qǐng)執(zhí)行缺乏法律依據(jù)。
首先,適用法律應(yīng)準(zhǔn)確。
適用法律錯(cuò)誤必然導(dǎo)致行政決定的錯(cuò)誤,進(jìn)而導(dǎo)致行政違法。確保土地出讓金征收決定合法有效的基礎(chǔ)。因此,要準(zhǔn)確適用法律法規(guī)。一是必須適用現(xiàn)行有效的法律法規(guī),即應(yīng)當(dāng)適用已經(jīng)生效而沒(méi)有失效的法律;二是適用的法律必須符合法律適用的范圍,對(duì)象、事項(xiàng)等不能超出法律法規(guī)的規(guī)定;三是適用的法律必須正確援引法律條文,在征收決定時(shí)必須引用具體的法律條文,并且所使用的條文應(yīng)與客觀事實(shí)相匹配。這些要點(diǎn)也是人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的合法性進(jìn)行審查的重點(diǎn)方向,只有所適用的法律能夠支持征收決定的合法性,才能讓人民法院判定土地出讓金征收決定所適用的法律正確。實(shí)踐中,土地出讓金征收決定所適用的法律法規(guī)主要有《土地管理法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等相關(guān)規(guī)定。需要提醒的是,自然資源主管部門(mén)需要熟悉這些法律法規(guī)的立法原意、適用范圍、適用原則等內(nèi)容,避免在適用相關(guān)法律法規(guī)時(shí)出現(xiàn)明顯錯(cuò)誤的情形。本案例中,由于該市自然資源主管部門(mén)作出的《土地出讓金征收決定書(shū)》準(zhǔn)確適用法律法規(guī),在影視培訓(xùn)學(xué)院提起的撤銷(xiāo)之訴中,得到高新區(qū)人民法院的支持。
其次,程序完善很重要。
土地出讓金征收決定作為行政強(qiáng)制措施,除了適用法律準(zhǔn)確這個(gè)基礎(chǔ)之外,更為重要的是要有完善實(shí)施程序,其中,最為關(guān)鍵的是催告環(huán)節(jié),即在作出正式的執(zhí)行決定前要先告誡行政相對(duì)人,要求其在指定期限內(nèi)自行履行義務(wù),且告誡要以書(shū)面形式作出并送達(dá)行政相對(duì)人。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三十五條的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前,應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出,并載明履行義務(wù)的期限;履行義務(wù)的方式;涉及金錢(qián)給付的,應(yīng)當(dāng)有明確的金額和給付方式;當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)等事項(xiàng)。實(shí)踐中相關(guān)部門(mén)在作出土地出讓金征收決定前,通常會(huì)通過(guò)電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)等多種方式進(jìn)行催告,為確保實(shí)施程序的完整,均會(huì)以書(shū)面催繳通知的方式對(duì)欠繳土地出讓金的行政相對(duì)人進(jìn)行催告。本案例中,該市自然資源主管部門(mén)分別于2021年1月以及2021 年3月進(jìn)行了書(shū)面催告,完整地履行了《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的前置程序,為此高新區(qū)人民法院裁定維持了土地出讓金征收決定。
最后,申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)應(yīng)先確定管轄法院。
自然資源管理部門(mén)作出土地出讓金征收決定后,行政相對(duì)人在決定的期限內(nèi)既不申請(qǐng)復(fù)議,又不提起行政訴訟,也未履行處罰義務(wù),案件就此也就轉(zhuǎn)入了強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)。因自然資源主管部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),只能依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十三條以及《行政訴訟法》第九十七條的規(guī)定,向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,由人民法院對(duì)自然資源主管部門(mén)作出的土地出讓金征收決定的合法性進(jìn)行審查后,決定是否予以強(qiáng)制執(zhí)行。
值得注意的是,若行政相對(duì)人在決定的期限內(nèi)提起行政訴訟,情況就會(huì)有所變化。首先,在訴訟期間自然資源主管部門(mén)不能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行;其次,在訴訟之后申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行所對(duì)應(yīng)的法院也有所變化,依據(jù)《行政訴訟法》第九十五條的規(guī)定,公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的,行政機(jī)關(guān)或者第三人可以向第一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,或者由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第一百五十四條的規(guī)定,發(fā)生法律效力的行政判決書(shū)、行政裁定書(shū)、行政賠償判決書(shū)和行政調(diào)解書(shū),由第一審人民法院執(zhí)行。自然資源主管部門(mén)只能向作出生效裁判的原一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
本案例中,該市自然資源主管部門(mén)雖然在與影視培訓(xùn)學(xué)院進(jìn)行的行政訴訟中勝訴,但因未充分了解人民法院管轄范圍的相關(guān)規(guī)定,習(xí)慣性地向所在地城區(qū)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,結(jié)果被裁定駁回執(zhí)行申請(qǐng)。
自《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確了《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》屬行政協(xié)議之后,各地自然資源主管部門(mén)對(duì)土地出讓金的追繳方式逐漸調(diào)整為以行政催告、征收決定、法院強(qiáng)制執(zhí)行等形式開(kāi)展。為切實(shí)履行土地出讓金的征繳職責(zé),確保土地出讓收入足額入庫(kù),防止國(guó)有資產(chǎn)流失,自然資源主管部門(mén)在通過(guò)土地出讓金征收決定追繳拖欠的土地出讓金時(shí),應(yīng)在核清欠繳事實(shí)的基礎(chǔ)上,準(zhǔn)確地把握征收決定所適用法律,依法履行下達(dá)征收決定前催告程序,依據(jù)執(zhí)行管轄范圍規(guī)定選擇執(zhí)行法院,才能確保追繳工作順利實(shí)施。按照《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府性非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》的要求,自2022 年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作,土地出讓收入的征收部門(mén)調(diào)整為稅務(wù)部門(mén),但部分地方在職責(zé)交接中大多約定,劃轉(zhuǎn)之前形成的歷史欠繳土地出讓金仍由自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)追繳。
總之,無(wú)論是自然資源主管部門(mén),還是稅務(wù)部門(mén),在履行征繳土地出讓金職責(zé)時(shí)都應(yīng)關(guān)注與之相關(guān)的法律法規(guī),以保障征管劃轉(zhuǎn)工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。