□ 朱迪

案 情

不久前，某市自然資源主管部門向該市城區(qū)人民法院申請(qǐng)予以強(qiáng)制執(zhí)行《土地出讓金征收決定書》被裁定駁回。對(duì)于裁定結(jié)果，該市自然資源主管部門辦案人員十分意外，因?yàn)檫@份《土地出讓金征收決定書》剛由該市高新區(qū)法院裁定合法有效予以維持，事情怎么在短時(shí)間內(nèi)就出現(xiàn)反轉(zhuǎn)？

事情的起因要從2019 年11月說(shuō)起，某影視培訓(xùn)學(xué)院以協(xié)議出讓方式取得位于該市高新區(qū)城市大道3 號(hào)的教育用地國(guó)有土地使用權(quán)，出讓金為8800萬(wàn)元。然而，在繳納2800 萬(wàn)元后，影視培訓(xùn)學(xué)院遲遲未按合同約定繳納剩余的6000萬(wàn)元出讓金。在合同約定繳款期限到期一個(gè)月后，該市自然資源主管部門啟動(dòng)催繳程序，分別于2021年1月、3月向其發(fā)出催繳通知書。在經(jīng)多次催繳無(wú)效后，該市自然資源主管部門于2021年6月作出《土地出讓金征收決定書》，限影視培訓(xùn)學(xué)院在決定之日起30日內(nèi)，繳清6000 萬(wàn)元出讓金以及延期繳款產(chǎn)生的違約金，同時(shí)，告知如對(duì)決定不服可在30日內(nèi)向該市政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可在6 個(gè)月內(nèi)向城區(qū)人民法院提起行政訴訟。

影視培訓(xùn)學(xué)院收到該決定書后，于2021年12月向高新區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷市自然資源主管部門作出的《土地出讓金征收決定書》，責(zé)令重新確定土地出讓金支付時(shí)間。高新區(qū)人民法院于2022 年5 月作出《行政判決書》，駁回影視培訓(xùn)學(xué)院的訴訟請(qǐng)求，并出具《法律文書生效證明書》，明確判決書于2022 年6 月發(fā)生法律效力。該市自然資源主管部門隨即向影視培訓(xùn)學(xué)院送達(dá)《行政征收決定履行催告書》，但影視培訓(xùn)學(xué)院仍未繳納欠繳的土地出讓金，該市自然資源主管部門向該市城區(qū)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)就出現(xiàn)了開(kāi)頭一幕。那么，《土地出讓金征收決定書》應(yīng)如何申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行呢？

分 歧

核發(fā)《土地出讓金征收決定書》是自然資源主管部門進(jìn)入執(zhí)行程序的關(guān)鍵步驟，行政相對(duì)人為避免被強(qiáng)制執(zhí)行，可通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等方式進(jìn)行救濟(jì)。

影視培訓(xùn)學(xué)院認(rèn)為，該校為民辦學(xué)校，國(guó)家沒(méi)有資金投入，全靠社會(huì)力量辦學(xué)，應(yīng)該得到國(guó)家政策的支持。學(xué)校在建設(shè)期間無(wú)法承擔(dān)高額的出讓金以及違約金，下達(dá)《土地出讓金征收決定書》的行為違反國(guó)家教育政策，應(yīng)當(dāng)撤銷，并將供地方式調(diào)整為劃撥供地，減輕學(xué)校辦學(xué)負(fù)擔(dān)。該校已將有關(guān)訴求起訴至高新區(qū)人民法院。

該市自然資源主管部門認(rèn)為，影視培訓(xùn)學(xué)院是營(yíng)利性的辦學(xué)機(jī)構(gòu)，不符合劃撥供地政策，學(xué)校在簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》后，未按約定足額繳納出讓金，違反《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》的相關(guān)規(guī)定，依法作出《土地出讓金征收決定書》合法有效，也得到人民法院支持。為避免國(guó)家出讓金遭受損失，人民法院應(yīng)準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。

高新區(qū)人民法院認(rèn)為，經(jīng)審查影視培訓(xùn)學(xué)院起訴事由沒(méi)有法律依據(jù)，市自然資源主管部門有權(quán)依法對(duì)違約行為作出征收土地出讓金、征收土地閑置費(fèi)等行政行為，以實(shí)現(xiàn)土地行政管理目標(biāo)。市自然資源主管部門完整地履行了行政催告程序，不存在程序違法問(wèn)題，故依法裁定《土地出讓金征收決定書》合法有效予以維持，但是否予以強(qiáng)制執(zhí)行不是本次訴訟的審查事項(xiàng)。

市城區(qū)人民法院認(rèn)為，影視培訓(xùn)學(xué)院已將該市自然資源主管部門起訴至高新區(qū)人民法院，此案應(yīng)由高新區(qū)人民法院管轄。該市自然資源主管部門向其申請(qǐng)執(zhí)行缺乏法律依據(jù)。

分 析

首先，適用法律應(yīng)準(zhǔn)確。

適用法律錯(cuò)誤必然導(dǎo)致行政決定的錯(cuò)誤，進(jìn)而導(dǎo)致行政違法。確保土地出讓金征收決定合法有效的基礎(chǔ)。因此，要準(zhǔn)確適用法律法規(guī)。一是必須適用現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，即應(yīng)當(dāng)適用已經(jīng)生效而沒(méi)有失效的法律；二是適用的法律必須符合法律適用的范圍，對(duì)象、事項(xiàng)等不能超出法律法規(guī)的規(guī)定；三是適用的法律必須正確援引法律條文，在征收決定時(shí)必須引用具體的法律條文，并且所使用的條文應(yīng)與客觀事實(shí)相匹配。這些要點(diǎn)也是人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的合法性進(jìn)行審查的重點(diǎn)方向，只有所適用的法律能夠支持征收決定的合法性，才能讓人民法院判定土地出讓金征收決定所適用的法律正確。實(shí)踐中，土地出讓金征收決定所適用的法律法規(guī)主要有《土地管理法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等相關(guān)規(guī)定。需要提醒的是，自然資源主管部門需要熟悉這些法律法規(guī)的立法原意、適用范圍、適用原則等內(nèi)容，避免在適用相關(guān)法律法規(guī)時(shí)出現(xiàn)明顯錯(cuò)誤的情形。本案例中，由于該市自然資源主管部門作出的《土地出讓金征收決定書》準(zhǔn)確適用法律法規(guī)，在影視培訓(xùn)學(xué)院提起的撤銷之訴中，得到高新區(qū)人民法院的支持。

其次，程序完善很重要。

土地出讓金征收決定作為行政強(qiáng)制措施，除了適用法律準(zhǔn)確這個(gè)基礎(chǔ)之外，更為重要的是要有完善實(shí)施程序，其中，最為關(guān)鍵的是催告環(huán)節(jié)，即在作出正式的執(zhí)行決定前要先告誡行政相對(duì)人，要求其在指定期限內(nèi)自行履行義務(wù)，且告誡要以書面形式作出并送達(dá)行政相對(duì)人。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三十五條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明履行義務(wù)的期限；履行義務(wù)的方式；涉及金錢給付的，應(yīng)當(dāng)有明確的金額和給付方式；當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)等事項(xiàng)。實(shí)踐中相關(guān)部門在作出土地出讓金征收決定前，通常會(huì)通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)等多種方式進(jìn)行催告，為確保實(shí)施程序的完整，均會(huì)以書面催繳通知的方式對(duì)欠繳土地出讓金的行政相對(duì)人進(jìn)行催告。本案例中，該市自然資源主管部門分別于2021年1月以及2021 年3月進(jìn)行了書面催告，完整地履行了《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的前置程序，為此高新區(qū)人民法院裁定維持了土地出讓金征收決定。

最后，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)應(yīng)先確定管轄法院。

自然資源管理部門作出土地出讓金征收決定后，行政相對(duì)人在決定的期限內(nèi)既不申請(qǐng)復(fù)議，又不提起行政訴訟，也未履行處罰義務(wù)，案件就此也就轉(zhuǎn)入了強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)。因自然資源主管部門沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十三條以及《行政訴訟法》第九十七條的規(guī)定，向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，由人民法院對(duì)自然資源主管部門作出的土地出讓金征收決定的合法性進(jìn)行審查后，決定是否予以強(qiáng)制執(zhí)行。

值得注意的是，若行政相對(duì)人在決定的期限內(nèi)提起行政訴訟，情況就會(huì)有所變化。首先，在訴訟期間自然資源主管部門不能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；其次，在訴訟之后申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行所對(duì)應(yīng)的法院也有所變化，依據(jù)《行政訴訟法》第九十五條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，行政機(jī)關(guān)或者第三人可以向第一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，或者由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第一百五十四條的規(guī)定，發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政調(diào)解書，由第一審人民法院執(zhí)行。自然資源主管部門只能向作出生效裁判的原一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

本案例中，該市自然資源主管部門雖然在與影視培訓(xùn)學(xué)院進(jìn)行的行政訴訟中勝訴，但因未充分了解人民法院管轄范圍的相關(guān)規(guī)定，習(xí)慣性地向所在地城區(qū)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，結(jié)果被裁定駁回執(zhí)行申請(qǐng)。

自《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確了《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》屬行政協(xié)議之后，各地自然資源主管部門對(duì)土地出讓金的追繳方式逐漸調(diào)整為以行政催告、征收決定、法院強(qiáng)制執(zhí)行等形式開(kāi)展。為切實(shí)履行土地出讓金的征繳職責(zé)，確保土地出讓收入足額入庫(kù)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，自然資源主管部門在通過(guò)土地出讓金征收決定追繳拖欠的土地出讓金時(shí)，應(yīng)在核清欠繳事實(shí)的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確地把握征收決定所適用法律，依法履行下達(dá)征收決定前催告程序，依據(jù)執(zhí)行管轄范圍規(guī)定選擇執(zhí)行法院，才能確保追繳工作順利實(shí)施。按照《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府性非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問(wèn)題的通知》的要求，自2022 年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作，土地出讓收入的征收部門調(diào)整為稅務(wù)部門，但部分地方在職責(zé)交接中大多約定，劃轉(zhuǎn)之前形成的歷史欠繳土地出讓金仍由自然資源主管部門負(fù)責(zé)追繳。

總之，無(wú)論是自然資源主管部門，還是稅務(wù)部門，在履行征繳土地出讓金職責(zé)時(shí)都應(yīng)關(guān)注與之相關(guān)的法律法規(guī)，以保障征管劃轉(zhuǎn)工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。