馬鈺琦

(內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學院 社會學研究所，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

1 當前內(nèi)蒙古人口現(xiàn)狀及基本趨勢

1.1 內(nèi)蒙古新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略成效顯著，整體城鎮(zhèn)化率較高，但東、中、西部之間城鎮(zhèn)化率差異較大

近年來，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率水平不斷上升，2020年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率水平為67.48%，高于全國平均水平3.58個百分點，城鎮(zhèn)化水平比2010年第六次全國人口普查(以下簡稱“六人普”)時提高11.95個百分點，比2000年第五次全國人口普查(以下簡稱“五人普”)時提高24.8個百分點?！笆濉逼陂g，內(nèi)蒙古戶籍制度改革進展順利、成效顯著。內(nèi)蒙古從戶籍制度改革頂層設(shè)計入手，加快實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。2015年—2019年先后出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進一步調(diào)整戶口遷移政策加快戶籍制度改革的實施意見》《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于全面放開城鎮(zhèn)落戶限制深化戶籍制度改革的實施意見》，這3個文件從區(qū)域放開、人群放開到全面放開漸次深化，逐步拆除了阻礙農(nóng)牧民落戶城鎮(zhèn)的政策壁壘。2016年實行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記戶口制度，消除了城鄉(xiāng)居民“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶籍身份差別，當年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)人口增加1.77%。隨著鼓勵推動農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移政策的不斷出臺，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得明顯成效，2016年—2020年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)人口增加4.74%，流向城鎮(zhèn)的人口比重不斷提高。2020年全區(qū)城鎮(zhèn)人口為1 622.75萬人，十年間自治區(qū)城鎮(zhèn)常住人口增加了250.73萬人。

城鎮(zhèn)化水平同樣反映著一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，資源重新配置、組合情況。內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率提高較快反映了內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快。在全國5個自治區(qū)中，內(nèi)蒙古自治區(qū)2020年生產(chǎn)總值列第二位，達到17 359.8億元。在5個自治區(qū)中，內(nèi)蒙古自治區(qū)在第七次全國人口普查(以下簡稱“七人普”)中城鎮(zhèn)化率水平最高，達到67.48%。其余4個自治區(qū)城鎮(zhèn)化水平分別為寧夏回族自治區(qū)64.96%、新疆維吾爾自治區(qū)56.53%、廣西壯族自治區(qū)54.20%、西藏自治區(qū)35.73%。

值得注意的是，雖然內(nèi)蒙古整體上城鎮(zhèn)化率較高，但東、中、西部之間城鎮(zhèn)化率水平差異明顯，區(qū)域發(fā)展不夠協(xié)調(diào)。相比“六人普”時期，2020年城鎮(zhèn)化率最高的中部地區(qū)與最低的東部地區(qū)差距擴大了3.0個百分點。中部地區(qū)城市如呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市等城鎮(zhèn)化率分別達到79.15%、86.16%和77.45%，但東部地區(qū)盟市如赤峰市、通遼市和興安盟，城鎮(zhèn)化率僅為53.11%、50.03%和53.23%。西部地區(qū)盟市如阿拉善盟、烏海市城鎮(zhèn)化率已達到82.02%和95.37%的較高水平，未來增速將會放緩，對社會治理水平也會提出新要求。在呼和浩特市等大城市發(fā)揮引領(lǐng)作用的同時，大中小城市的發(fā)展還不夠協(xié)調(diào)，城市建設(shè)的地域差別還比較大。

1.2 區(qū)域人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，人口規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展之間不相匹配

呼包鄂烏地區(qū)依托資源、區(qū)位優(yōu)勢率先發(fā)展，成為全區(qū)經(jīng)濟增長的領(lǐng)頭羊，雖然中部地區(qū)四盟市2020年常住人口為1 001.54萬人，占全區(qū)人口的41.65%，但該年生產(chǎn)總值占盟市合計的比重為57.5%，達到9 948.6億元。相比而言，東部地區(qū)五盟市(呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟)常住人口為1 167.60萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?8.55%，而五盟市2020年生產(chǎn)總值僅占盟市合計比重的32.4%，為5 600.2億元，區(qū)域人口規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。從區(qū)域內(nèi)部城市發(fā)展情況來看，根據(jù)2014年11月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》劃分，內(nèi)蒙古常住人口超過300萬人低于500萬人的I型大城市有兩個，分別為東部地區(qū)的赤峰市和中部地區(qū)的呼和浩特市，兩市人口分別為403.60萬人和344.61萬人。但赤峰市2020年生產(chǎn)總值為1 763.60億元，呼和浩特市為2 800.68億元，赤峰市人口雖然在人口總數(shù)上比呼和浩特市高出近60萬人，但生產(chǎn)總值上卻相差1 037億元，僅為呼和浩特市的63%。究其原因，主要差異在于兩市在第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上差距較大，相較于呼和浩特市兩產(chǎn)業(yè)2020年生產(chǎn)總值分別為815.73和1 858.49億元，赤峰市僅為549.96億元和867.20億元。這也導致赤峰市雖然人口眾多，但過于倚重經(jīng)濟效益相對較低的第一產(chǎn)業(yè)，人均生產(chǎn)總值不高，2020年呼和浩特市人均生產(chǎn)總值比赤峰市高出3 8061元。

隨著城市居民的消費結(jié)構(gòu)不斷升級，工業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平影響著區(qū)域人口的流向和發(fā)展，因此會導致人口流動規(guī)模擴大。從2010年“六人普”至2020年“七人普”十年間，東部地區(qū)人口占全區(qū)常住人口比重從51.29%下降至48.55%；中部地區(qū)常住人口所占比重則從38.86%提高至41.65%。2020年，內(nèi)蒙古流動人口最多的盟市是呼和浩特市，有流動人口165.18萬人，而呼和浩特市也是2020年12個盟市中第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值最高的城市。東部地區(qū)需要圍繞新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，探索產(chǎn)業(yè)型新型城鎮(zhèn)的發(fā)展路徑，面臨著繼續(xù)加快推進工業(yè)、服務(wù)業(yè)和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的新任務(wù)。

西部地區(qū)內(nèi)部三盟市(阿拉善盟、烏海市和巴彥淖爾市)之間人口規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展之間存在較大差異。人口分布相對分散，缺乏有較強輻射能力的中心城市。不同盟市人口密度差異顯著，既有內(nèi)蒙古12個盟市中人口密度最高的烏海市，每平方公里為327人，也有人口密度最低的是阿拉善盟，每平方公里只有1人。從城鎮(zhèn)化水平來看，2020年阿拉善盟、烏海市城鎮(zhèn)化率分別為82.02%和95.37%，已達到較高水平。同時，阿拉善盟和烏海市人口在十年間持續(xù)增長，增長幅度分別為13.41%和4.45%。但同為西部地區(qū)的巴彥淖爾市城鎮(zhèn)化率僅為59.98%，低于自治區(qū)平均水平，人口數(shù)量也在十年間下降了7.86%。阿拉善盟和烏海市雖然在人口數(shù)量上是內(nèi)蒙古12個盟市中最少的兩個，但依托豐富的原煤、焦炭、電石、磷、鐵等礦產(chǎn)資源，兩盟市經(jīng)濟發(fā)展速度較快，2020年人均生產(chǎn)總值分列自治區(qū)第二位和第四位。而巴彥淖爾市由于缺乏相應(yīng)的資源優(yōu)勢，工業(yè)發(fā)展相對薄弱，相比第二產(chǎn)業(yè)在阿拉善盟和烏海市的生產(chǎn)總值中占到57.0%和64.5%，巴彥淖爾市僅為29.4%。

1.3 呼包鄂烏人口變化差異大，城市群內(nèi)部呈現(xiàn)人口發(fā)展不均衡的特點

作為自治區(qū)吸納人口的主力城市群，十年間呼包鄂烏四城市人口增長率也存在較大差異性。呼和浩特市、鄂爾多斯市增長幅度較大，包頭市增長幅度下滑明顯，烏蘭察布出現(xiàn)人口負增長，區(qū)域人口呈現(xiàn)出虹吸效應(yīng)。其中，呼和浩特市作為自治區(qū)首府城市，2000年—2010年間增長42.9萬人，增長幅度17.59%，人口已呈現(xiàn)快速增長趨勢。2010年—2020年間增長幅度繼續(xù)擴大，達到20.21%，增加近58萬人，為全區(qū)人口增長幅度最大的盟市，體現(xiàn)出呼和浩特市作為首府對人口的聚集和吸引能力。鄂爾多斯市受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及投資下滑等因素的影響，人口增速有所放緩?！捌呷似铡睍r期人口增長率相較于“六人普”時高達39.07%的爆發(fā)式人口增長率，已回落至10.97%。但從全區(qū)情況來看，鄂爾多斯市人口仍保持較快速增長，2020年城鎮(zhèn)居民可支配收入位居自治區(qū)第二位，達到50 306元。包頭市作為自治區(qū)重要的經(jīng)濟中心和內(nèi)蒙古最大的工業(yè)城市，人口增量明顯偏低。包頭市2000年—2010年人口增長35.3萬人，增長率與呼和浩特市同時期基本相當，為15.36%。但最近十年，包頭市增長人口數(shù)僅為呼和浩特市增長人口的近1/10，人口增長率下降至2.23%，十年間僅增長5.9萬人。人口增長緩慢的原因主要由于包頭市勞動年齡人口出現(xiàn)下滑，15歲～59歲人口的比重相比2010年下降了7.24個百分點，而60歲及以上人口的比重上升了7.42個百分點。勞動年齡人口的減少與就業(yè)情況也有一定關(guān)聯(lián)，2019年年末第二產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人員為41.65萬人，比2010年年末42.34萬人減少0.69萬人。作為我國重要的綜合性工業(yè)城市，包頭市在第二產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)機會仍有待增多，以吸引更多的勞動年齡人口。烏蘭察布市人口在近十年間顯著減少，人口從“六人普”時下降7.85%，加劇至“七人普”時下降了20.40%。人口總量從2000年的232.6萬人下降至2020年的170.6萬人，二十年間減少近62萬人。在居民收入上也與呼包鄂三市存在差距，相比呼包鄂三市2020年人均可支配收入可達到50 000元左右，烏蘭察布市僅為33 534元。城市群內(nèi)部的差距反映出中心城市對周邊城市的影響不僅是“輻射效應(yīng)”，更會帶來“虹吸效應(yīng)”。這一方面由于中心城市聚集了較好的就業(yè)、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等資源，對人口吸引力大。另一方面公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的城市將吸引到大批戶籍人口，促進常住人口增加，但是沒有公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的周邊城市，人口可能會加快流失。

1.4 老齡化程度加深，部分盟市老齡化形勢嚴峻

2010年以來內(nèi)蒙古老年人口規(guī)模不斷加大，60歲及以上人口有475.72萬人，其中，65歲及以上人口313.89萬人。內(nèi)蒙古60歲及以上人口的比重高于全國平均水平1.08個百分點，內(nèi)蒙古是19.78%，全國是18.70%。65歲及以上人口的比重略低于全國平均水平，內(nèi)蒙古是13.05%，全國是13.50%。

內(nèi)蒙古12個盟市中，60歲及以上人口比重高于全國平均水平的有6個盟市，分別為烏蘭察布市、包頭市、赤峰市、呼倫貝爾市、巴彥淖爾市和通遼市。其中老齡化最為嚴重的為烏蘭察布市，其60歲及以上人口比重達到29.95%，高出全國平均水平11.25個百分點，高出自治區(qū)平均水平10.17個百分點。大城市中老齡化問題也需重視，包頭市和赤峰市的60歲及以上人口比重分別達到20.19%和21.05%。呼和浩特市作為全區(qū)近十年新增人口最多的城市，60歲以上人口比重也達到了18.03%，略低于全國平均水平0.67個百分點。

內(nèi)蒙古12個盟市65歲及以上人口比重均超過7%，其中有2個盟市的65歲及以上人口比重超過14%。65歲及以上人口比重高于全國平均水平的有4個盟市，分別為烏蘭察布市、巴彥淖爾市、包頭市、呼倫貝爾市。其中烏蘭察布市65歲以上老齡人口在內(nèi)蒙古12個盟市中比重最高，達到20.81%，高于全國水平和自治區(qū)水平近7個百分點，已經(jīng)提前接近重度老齡化社會(65歲及以上人口比例大于21%)；巴彥淖爾市65歲以上老齡人口比重達到14.39%，已提前進入中度老齡化社會(65歲及以上人口比例大于14%)，老齡化形勢較為嚴峻。內(nèi)蒙古12個盟市中老齡化程度相對較輕的盟市為阿拉善盟和鄂爾多斯市，60歲及以上人口的比重分別為15.04%和14.37%。

除老齡人口在全區(qū)總?cè)丝谥械囊?guī)模在擴大外，老齡化進程也在明顯加快。過去十年，內(nèi)蒙古60歲及以上人口比重上升了8.30個百分點，高于全國平均水平2.86個百分點，全國平均上升5.44個百分點；其中65歲及以上人口比重上升了5.49個百分點。在全區(qū)12個盟市中，有11個盟市60歲及以上老齡人口增速高于全國平均水平，僅阿拉善盟上升4.59個百分點略低于全國平均值。其中，烏蘭察布市、赤峰市、巴彥淖爾市、呼倫貝爾市60歲及以上人口比重上升較快，分別上升了14、9.74、9.31和8.40個百分點。這說明人口老齡化將成為內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會發(fā)展的重要趨勢，也是今后較長一段時期面臨的基本區(qū)情，老齡化帶來的養(yǎng)老負擔不斷加重等問題需要關(guān)注。

2 促進內(nèi)蒙古人口均衡發(fā)展的對策及建議

2.1 提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和可持續(xù)性

隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進，部分城市建成區(qū)面積的擴展，城鎮(zhèn)人口不斷增加，一些城市的城鎮(zhèn)化外延擴充已經(jīng)基本完成。進一步推進城鎮(zhèn)化應(yīng)讓進入城市的人口享有高品質(zhì)城市生活。①將城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙a(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和完善。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，隨著流向城鎮(zhèn)化率較高地區(qū)的人口持續(xù)增加，呼和浩特市、赤峰市、包頭市等大城市要制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，必須注重培養(yǎng)自己的國內(nèi)外知名企業(yè)，發(fā)展企業(yè)自己的核心技術(shù)能力。②城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)從以新城區(qū)建設(shè)為主的增量擴張向以城市更新為主的存量提質(zhì)轉(zhuǎn)變。通過老舊小區(qū)改造，擴大保障性住房供給等措施讓越來越多的人在城鎮(zhèn)“定心定根”。③城市化的目標和導向不再單純的考慮城市化帶來的經(jīng)濟、社會效益，而是要重新考慮城市化過程的資源消耗。推動人口與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，提升城市社會治理水平，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 推動人口與城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

“七人普”數(shù)據(jù)顯示，自治區(qū)人口正向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域、城市群進一步集聚。區(qū)域經(jīng)濟中心城市呼和浩特市、鄂爾多斯市、赤峰市、包頭市，對其他城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人口的引力效應(yīng)，導致人口大規(guī)模向這些區(qū)域流動。今后一個時期，應(yīng)以城市群為載體，率先建立健全城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展機制和成本共擔、利益共享機制。統(tǒng)籌推進城市群基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)布局、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共享、生態(tài)共建環(huán)境共治，逐步推進城市群的一體化與協(xié)同發(fā)展。應(yīng)以呼包鄂烏城市群、錫赤通城鎮(zhèn)帶、呼倫貝爾—興安盟城鎮(zhèn)片區(qū)、烏海周邊城鎮(zhèn)片區(qū)等中心為基礎(chǔ)，進一步優(yōu)化城市群產(chǎn)業(yè)空間布局。以通遼、赤峰為中心帶動內(nèi)蒙古東部地區(qū)發(fā)展，提升通遼、赤峰對接京津冀的戰(zhàn)略樞紐地位，通過推動蒙東地區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚和一體化發(fā)展，培育東部城鎮(zhèn)密集地區(qū)的綜合競爭力和輻射帶動能力。

2.3 完善人口聚集城市配套設(shè)施及公共服務(wù)

2020年，呼包鄂地區(qū)吸納跨自治區(qū)流動人口占比最高；自治區(qū)內(nèi)吸納其他盟市流動人口最多的城市為呼和浩特市。城市群人口密度越來越高，一方面與內(nèi)蒙古人口的遷徙流動相關(guān)，另一方面則有賴于城市區(qū)劃的調(diào)整。城市區(qū)域的擴張，城郊地帶并入城市，使城鎮(zhèn)人口的基數(shù)在增長，但相關(guān)的城市就業(yè)機會、公共服務(wù)水平和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在一定程度上難以匹配快速增長的人口。推動就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、公共服務(wù)政策優(yōu)化以及提升人居環(huán)境，應(yīng)成為未來內(nèi)蒙古人口聚集城市發(fā)力的重點。要通過房價洼地，打造產(chǎn)業(yè)高地、人才高地，切實使城市新增人口實現(xiàn)從流入到留住。通過改進相關(guān)社會政策，尤其是社會保障和流動人口的公共服務(wù)政策，率先在主要人口聚集城市實現(xiàn)各城市公共服務(wù)資源配置的均等化，逐步建立公共服務(wù)普惠共享機制。

2.4 發(fā)展多元化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

人口老齡化將對中國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響，對經(jīng)濟增長、社會治理、社會保障和社會服務(wù)等多方面帶來嚴峻的挑戰(zhàn)，尤其是會直接導致社會保障支出和養(yǎng)老服務(wù)需求快速增長，需要特別加以關(guān)注。要深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，加快內(nèi)蒙古養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革的主要任務(wù)是促增長、去空置、降成本和補短板。內(nèi)蒙古的養(yǎng)老服務(wù)在供給質(zhì)量和供給效率上還存在一定不足，一些老齡化程度較高的盟市如烏蘭察布市、巴彥淖爾市、包頭市、赤峰市等更要優(yōu)化存量、引導增量，切實提高養(yǎng)老服務(wù)，擴大有效供給，更好地滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求；通過充分調(diào)動社會各方積極性，實現(xiàn)供給主體多元化。