王建學(xué)

(天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072)

一、問題的提出

“巴別塔”的傳說揭示了通用語言(1)從狹義上講，語言是用聲音對(duì)所要表達(dá)意思的編碼，而文字則是語言的某種書寫系統(tǒng)，二者雖然經(jīng)常相伴但并不總是對(duì)應(yīng)。本文在廣義上以語言來統(tǒng)稱語言文字，但在特定語境中另有所指除外。對(duì)于一個(gè)國家或民族的重要性。語言區(qū)隔構(gòu)成一道不可逾越的障礙，擾亂共同任務(wù)或目標(biāo)并使之不可能實(shí)現(xiàn)。更有甚者，通用語言的有無在終極意義上決定著一個(gè)國家和民族的存亡。在人類歷史上，由于缺少通用語言而國家分裂、人民四散的情形不斷上演，正如巴別塔的結(jié)局那樣。不同的是，我國早在秦朝就基本實(shí)現(xiàn)了“書同文”，(2)書同文的說法最早出現(xiàn)于《禮記·中庸》第二十八章，即：“今天下，車同軌，書同文，行同倫?！庇捎谡Z言文字的統(tǒng)一性，中華民族在悠久的歷史傳承中形成了統(tǒng)一的基因。所以，學(xué)者往往認(rèn)為，“書同文”和“語同音”不僅具有政治文化信息交流和治理的功能，而且還共同創(chuàng)造出“士”這一政治文化精英共同體，并在其當(dāng)中維系并發(fā)展著一種能夠打破農(nóng)耕社會(huì)天然形成的“地方認(rèn)同”之局限的“國家認(rèn)同”，從而，通過這一政治文化精英共同體在此種“國家認(rèn)同”之下的相互認(rèn)同，強(qiáng)化了中國各地之間的聯(lián)系和國家的統(tǒng)一。(3)參見蘇力：《大國憲制：歷史中國的制度構(gòu)成》，北京大學(xué)出版社2018年，第344-387頁。

近現(xiàn)代世界逐漸形成了以民族國家為主體的基本格局。通用語言成為民族國家建構(gòu)的基本要素，它既是國家統(tǒng)一的必要載體，也是國族認(rèn)同的主要紐帶。由于語言問題的重要性，各國憲法紛紛寫入語言條款。在聯(lián)合國193個(gè)成員國中，有183個(gè)(占94.8%)在憲法或基本法中規(guī)定了特定的語言條款，在142部成文憲法典中，有79部(占55.6%)規(guī)定了官方語言。(4)統(tǒng)計(jì)自孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法》(全四卷)，中國檢察出版社2012年版，第1-1288頁。我國自1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》就開始規(guī)定語言條款，這一做法得到1954年以來四部憲法的延續(xù)和繼承。其中，現(xiàn)行1982年憲法的語言條款最為豐富，它基于中華民族多元一體格局，一方面規(guī)定“國家推廣全國通用的普通話”(第19條第5款)，另一方面也宣告“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”(第4條第4款)。

隨著中華民族共同體建設(shè)的不斷推進(jìn)，通用語言問題的重要性日益凸顯。全國人大常委會(huì)副委員長王晨指出：“語言文字作為文化的重要載體，已成為國家文化軟實(shí)力的重要組成部分。在世界百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局背景下，進(jìn)一步貫徹實(shí)施國家通用語言文字法，推廣普及國家通用語言文字，是關(guān)系黨和國家工作全局的一件大事。”(5)王晨：《進(jìn)一步貫徹實(shí)施國家通用語言文字法 鑄牢中華民族共同體意識(shí)——寫在〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉頒布20周年之際》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月11日第6版。然而，在推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)如何處理通用語言與地方語言(6)本文的“地方語言”是指少數(shù)族裔或群體的特有語言，因非全國通用故僅在特定地方范圍使用，其中既不包括移民語言，也不包括從屬于通用語言的方言。的關(guān)系？全國人大常委會(huì)法工委在近兩年的備案審查工作報(bào)告中，從涉憲性與合憲性的高度連續(xù)披露了涉及語言問題的審查案例。顯而易見，此類問題的解決不僅涉及《國家通用語言文字法》《民族區(qū)域自治法》，更在根本上涉及《憲法》的語言條款。

隨著實(shí)踐發(fā)展，顯然有必要對(duì)憲法語言條款進(jìn)行系統(tǒng)解釋，特別是為備案審查提供有力的憲法釋義學(xué)支撐。然而，既有釋義學(xué)研究不僅非常薄弱，而且多基于德國實(shí)踐與學(xué)理限于基本權(quán)利的視角。(7)純粹法釋義學(xué)的成果僅有一篇論文，參見張慰：《憲法中語言問題的規(guī)范內(nèi)涵——兼論中國憲法第19條第5款的解釋方案》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期。最近一兩年，學(xué)界逐漸意識(shí)到語言在國家建構(gòu)中的重要性，從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、民族學(xué)等角度涌現(xiàn)一批力作，(8)參見尤陳?。骸斗ㄖ谓ㄔO(shè)的國家能力基礎(chǔ)：從國族認(rèn)同建構(gòu)能力切入》，載《學(xué)術(shù)月刊》2020年第10期；常安：《論國家通用語言文字在民族地區(qū)的推廣和普及——從權(quán)利保障到國家建設(shè)》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期；尤陳?。骸秶夷芰σ暯窍碌漠?dāng)代中國語言規(guī)劃與語言立法——從文字改革運(yùn)動(dòng)到〈國家通用語言文字法〉》，載《思想戰(zhàn)線》2021年第1期。但法釋義學(xué)研究僅指出語言對(duì)國家塑造的重要性，(9)參見陳斌：《論語言的國家塑造與憲法意義》，載《法律科學(xué)》2021年第5期。卻未能提供有說服力的解釋方案。因此，本文嘗試從國家建構(gòu)的角度重新闡釋現(xiàn)行憲法的語言條款。在內(nèi)容上，本文主要以法國憲法為參照系，在方法上更多借助體系解釋和社會(huì)解釋。希望此種思路、方法和素材能夠促進(jìn)現(xiàn)行憲法語言條款的研究，不當(dāng)之處敬請(qǐng)方家指正。

二、通用語言作為統(tǒng)一國家建構(gòu)的基礎(chǔ)

現(xiàn)代憲法對(duì)于語言問題大抵有兩種態(tài)度：一是偏重個(gè)人自由并保障語言權(quán)，比如德國；二是偏重國家建構(gòu)和推行通用語言，比如法國。以德國憲法的一般人格權(quán)、言論自由等條款尋求語言權(quán)保障固然具有啟示意義，但不容否認(rèn)的是，德國基本法并無明示的語言條款。相比之下，法國自大革命以來將通用語言作為國家建構(gòu)和創(chuàng)制共和的基本要素，而且其現(xiàn)行1958年憲法逐步確立了“官方語言+地方語言”的雙重結(jié)構(gòu)。這種基本差異決定了，法國樣本對(duì)我國憲法更具比較和借鑒的價(jià)值。因此，本部分從法國憲法出發(fā)分析通用語言對(duì)統(tǒng)一國家建構(gòu)的重要價(jià)值。

(一)大革命、國家建構(gòu)與通用語言

法語對(duì)法國國家建構(gòu)和民族形成發(fā)揮了重要作用。在舊制度前期，法國缺少統(tǒng)一的語言，各地方大都有自己的方言且多屬不同語系，在書寫和發(fā)音上不完全相同。語言的差異又與多元的群體認(rèn)同相互強(qiáng)化，講奧克語的普羅旺斯人、講布列塔尼語的布列塔尼人等幾十種不同語言的群體，普遍缺乏法國人的集體觀念。為促進(jìn)國家整合并推行中央政令，國王弗朗索瓦一世1539年9月28日頒布了旨在統(tǒng)一語言的首部法律即“維萊哥特雷法令”(l’Ordonnance de Villers-Cotterêts)，規(guī)定行政和司法文書必須以法語書寫。此后，獨(dú)尊法語、罷黜方言逐漸成為基本政策，且隨著舊制度的中央集權(quán)不斷加強(qiáng)。一種語言、一個(gè)民族、一個(gè)國家和一個(gè)國王，通用語言促進(jìn)了民族形成、國家建構(gòu)和王權(quán)鞏固。但語言具有歷史性，統(tǒng)一語言運(yùn)動(dòng)并未完全消除語言的多元化。即使在中央集權(quán)最盛的路易十四時(shí)期，“法語雖然是事實(shí)上的官方語言，但其使用范圍仍然局限于王宮貴族及文人圈內(nèi)，說法語的人數(shù)不足一百萬”。(10)李克勇：《法國保護(hù)法語的政策與立法》，載《法國研究》2006年第3期。

1789年大革命不僅是政體革命，也是社會(huì)革命，更是語言革命。它不僅推翻了君主制和舊制度，而且嘗試以人權(quán)、民主、共和等新的憲法理念塑造全新的國家和社會(huì)。但革命者很快發(fā)現(xiàn)，語言四分五裂的情況嚴(yán)重阻礙了其政治雄心。因此，徹底改變既有語言狀況就成為迫切的政治任務(wù)。革命者一連出臺(tái)十幾部有關(guān)語言的法律，廣泛涉足政治、行政、教育、文化、宗教等各個(gè)領(lǐng)域。使用法語不僅是革命者的象征，更成為熱愛共和國的表現(xiàn)。如救國委員會(huì)成員巴雷爾(Bertrand Barère)所說：“如果公民們不知道國語的存在，是對(duì)祖國的背叛”，講法語成為一種愛國行為，也是實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一、走向共和的需要，“在統(tǒng)一而不可分割的共和國里，應(yīng)當(dāng)使用統(tǒng)一的、代表自由的語言”。(11)Ferdinant Brunot, Histoire de la Langue Fran?aise des Origines à 1900, T. 9, Paris: Librairie Armand Colin, 1939, p.176.這是歷史上第一次將通用語言和民族國家聯(lián)系到一起。

大革命推翻了舊制度的很多方面，但唯獨(dú)延續(xù)了其中央集權(quán)傳統(tǒng)。(12)參見[法]托克維爾：《舊制度與大革命》，馮棠譯，商務(wù)印書館1992年版，第102頁。在語言問題上，大革命不僅延續(xù)了獨(dú)尊法語的政策，而且將其推到極致，只有統(tǒng)一語言，才能真正實(shí)現(xiàn)共和革命之下的國家建構(gòu)任務(wù)。因此，法語與地方語言的沖突變得異常激烈，達(dá)到了前者消滅后者的程度。盡管1789年《人權(quán)宣言》宣告了自由、財(cái)產(chǎn)、安全和反抗壓迫等一系列天賦人權(quán)，但語言顯然不在其列。如學(xué)者所言，“首先使用‘祖國’(partrie)一詞的革命分子8月26日以法語發(fā)表《人權(quán)宣言》(Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen de 1789)，法語由革命的語言躍升成為自由的語言，跨越國家、民族、地域甚至?xí)r代的藩籬。”(13)陳健宏：《語言與國族的文化辯證：法語的案例》，華藝數(shù)位出版社2010年版，第210頁。在實(shí)現(xiàn)國家建構(gòu)的過程中，通用語言成為憲法愛國主義的象征，并且與主權(quán)、民族和國家的單一性等通行的憲法理念緊密結(jié)合在一起。

這種觀念不斷強(qiáng)化了法語作為通用語言的地位。特別是進(jìn)入第三共和以后，憲法和政治秩序趨于穩(wěn)定，中央政府采取有力措施推行法語、消滅地方語言，打擊和處罰后者的使用。因此，法語真正確立了其作為官方語言一統(tǒng)天下的地位，在各種公共場合以書面和口頭方式得到使用。如學(xué)者所說，“大革命開啟了法國民族語言政策的新紀(jì)元，第三共和國則得益于良好的社會(huì)政治環(huán)境而完成了統(tǒng)一民族語言的宏大工程，同時(shí)也成功地將全體國民融入共和制下的法蘭西民族共同體之中。法語從‘先生的語言’到法蘭西全體公民的語言的漫長歷程充分體現(xiàn)了民族語言問題的政治內(nèi)涵?！?14)曾曉陽：《從“先生”的語言到公民的語言——試析近代法國統(tǒng)一民族語言的政治因素》，載《史學(xué)集刊》2013年第6期。盡管在第三共和時(shí)期，學(xué)術(shù)界開始關(guān)注保護(hù)地方語言的必要性，國家排擠和打壓地方語言的政策也受到詬病，但法語已經(jīng)在事實(shí)上成為通用語言，并完成其國家建構(gòu)的歷史使命。

(二)官方語言與地方語言先后入憲

在長期有力的推行之下，法語不僅在法國國內(nèi)成為事實(shí)上的通用語言，而且成為法語國家的共同紐帶和具有重要影響的國際性語言，因此，法國現(xiàn)行1958年憲法在制定時(shí)并未規(guī)定法語的地位。但隨著形勢(shì)的發(fā)展，法語的“內(nèi)憂外患”逐漸顯現(xiàn)。在國際上，法語的影響力不斷下降，受到英語日益強(qiáng)勢(shì)的競爭；在國內(nèi)，法語并未覆蓋全體國民也是一個(gè)不爭的事實(shí)，并且在新聞媒體、廣告商標(biāo)等日常使用中受到英語的蠶食，一系列英語詞匯借助外來語的形式侵入法語。與此同時(shí)，對(duì)地方語言的長期打壓也產(chǎn)生了反作用，保護(hù)地方語言的呼聲日益強(qiáng)烈，并且與歐洲和世界上保護(hù)地方和少數(shù)民族語言權(quán)的運(yùn)動(dòng)相互呼應(yīng)。為捍衛(wèi)法語純潔性和維護(hù)法語的地位，法國議會(huì)在1975年制定《法語使用法》。因由巴斯(Pierre Bas)和洛里奧爾(Marc Lauriol)二人共同提案制定，所以又稱為“巴斯-洛里奧爾法”(Loi Bas-Lauriol)。這是現(xiàn)行第五共和首次針對(duì)法語使用進(jìn)行立法，明確將公益廣告和商業(yè)廣告等使用法語作為強(qiáng)制要求，(15)參見La loi n°75-1349 du 31 décembre 1975 relative à l'emploi de la langue fran?aise.并規(guī)定了若干保護(hù)法語的措施。

該法的適用范圍盡管已經(jīng)相當(dāng)廣泛，但仍然存在一定死角。因此，負(fù)責(zé)法語國家事務(wù)的部長塔斯卡夫人(Catherine Tasca)在1992年經(jīng)廣泛征求各方意見試圖制定新的《法語使用法》，但種花得柳反而促成了法語入憲。一方面，盡管法語是事實(shí)上的官方語言，但畢竟缺少憲法明文，因此，需要將法語寫入憲法來確立和穩(wěn)固《法語使用法》的規(guī)范基礎(chǔ)。另一方面，恰逢法國為了配合1992年2月7日所簽署的建立歐洲聯(lián)盟的《馬斯特里赫特條約》而啟動(dòng)了修憲程序，但加入歐盟也造成了一種矛盾：法國需要不斷走向國際化，但同時(shí)卻必須承受國際化對(duì)民族國家及其語言的沖擊。因此，在批準(zhǔn)歐盟條約的過程中亟需確立法語的憲法地位，從而發(fā)揮其維系民族和國家認(rèn)同的基本功能。最終，1992年修憲在專章規(guī)定歐盟的同時(shí)也在憲法第2條增加了一款作為第1款，內(nèi)容為：“共和國的語言是法語?！?16)Article 1er de la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992.

憲法第2條原本規(guī)定了國徽、國歌、國家信條和原則等國家標(biāo)志和象征，它在整體上是第1條關(guān)于國家不可分割性與公民平等性的延伸。修憲者不惜改變第2條原有各款的序號(hào)，將語言條款置于該條的首款，用意顯然在于強(qiáng)調(diào)語言對(duì)單一國家的重要性。這是歷史上首次確認(rèn)法語作為官方語言的憲法地位，為捍衛(wèi)法語作為通用語言的諸多做法奠定了憲法基礎(chǔ)。在1992年修憲的基礎(chǔ)上，法國議會(huì)于1994年頒布了新的《法語使用法》以取代1975年立法，從而更有力地具體落實(shí)憲法第2條第1款。該法由時(shí)任文化部部長杜蓬(Jacques Toubon)提案，因此又稱為“杜蓬法”(La Loi Toubon)，其中確立了三個(gè)主要目的：豐富法語的內(nèi)容；規(guī)定強(qiáng)制使用法語的領(lǐng)域和情形；捍衛(wèi)法語作為共和國語言的地位。(17)La loi n° 94-665 du 4 aot 1994 relative à l'emploi de la langue fran?aise.

在法語寫入憲法之后，地方語言的地位和保護(hù)問題也開始受到關(guān)注。自從第三共和以來，保護(hù)地方語言的呼聲始終沒有間斷。特別是歐洲委員會(huì)部長理事會(huì)在1992年通過了《歐洲區(qū)域或少數(shù)民族語言憲章》，在國際層面促進(jìn)對(duì)地方語言和少數(shù)民族語言的保護(hù)，其中肯定在私人和公共生活中使用地方或少數(shù)民族語言(the right to use a regional or minority language in private and public life)是固有權(quán)利。該《憲章》在通過當(dāng)年向歐洲委員會(huì)成員國開放簽字，并于1998年3月1日正式生效。法國政府盡管于1999年簽署了《憲章》但一直未予批準(zhǔn)，其法律原因是《憲章》對(duì)語言權(quán)的保護(hù)與法國憲法第2條有所沖突，其政治原因則是法國在長期歷史中形成了法語強(qiáng)勢(shì)的傳統(tǒng)。(18)最有代表性的是原總統(tǒng)薩爾科奇，不僅明確表示反對(duì)批準(zhǔn)《憲章》，而且在內(nèi)閣中建立廣受爭議的“移民、整合、國家認(rèn)同和共同發(fā)展部”。盡管如此，法國亦不能完全無視地方語言保護(hù)的需求，不能脫離歐洲整體的政治法律環(huán)境。因此，最終在2008年憲法改革中，象征性地在憲法第七章“地方自治團(tuán)體”的末尾新增了第75-1條，其中規(guī)定：“地方語言屬于法蘭西遺產(chǎn)?！?19)Article 40 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.地方語言由此首次寫入憲法，憲法中正式形成了法語作為官方語言(單數(shù))和地方語言(復(fù)數(shù))作為遺產(chǎn)的雙重結(jié)構(gòu)。(20)Laurent Malo, Les Langues Régionales dans la Constitution Fran?aise : à Nouvelles Donnes, Nouvelle Réponse? in Revue Fran?aise de Droit Constitutionnel 2011/1 (n° 85), p.70.

(三)中華民族多元一體的語言構(gòu)成

從某種意義上說，語言在近現(xiàn)代中國憲制進(jìn)程中的預(yù)設(shè)功能，與法國大革命以后通過語言實(shí)現(xiàn)國家建構(gòu)頗具相似性。自清末立憲以降，無論資產(chǎn)階級(jí)革命、新民主主義革命抑或社會(huì)主義革命階段，語言問題在革命與立憲中始終占據(jù)重要地位。早在清末時(shí)期，楊度和章太炎就開啟了關(guān)于政體選擇與語言功能的討論，愈演愈烈直至新文化運(yùn)動(dòng)“提倡新文學(xué)、反對(duì)文言文”的社會(huì)革命。(21)歷史分析可見王東杰：《聲入心通：國語運(yùn)動(dòng)與現(xiàn)代中國》，北京師范大學(xué)出版社2019年版，第469-483頁。特別是社會(huì)主義革命，不僅需要通過社會(huì)革命塑造社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，更需要通過語言革新再造統(tǒng)一且全新的人民。盡管語言早已在悠久的歷史傳承中實(shí)現(xiàn)了書寫一致，但傳統(tǒng)漢字難讀、難寫、難認(rèn)不利于社會(huì)主義的普及和傳播，再加上方言俚語的影響，革命者不得不將革新語言作為一項(xiàng)重要使命。如毛澤東在《新民主主義論》中所著重指出：“文字必須在一定條件下加以改革，言語必須接近民眾。”(22)毛澤東：《毛澤東選集(第2卷)》，人民出版社1991年版，第708頁。如何規(guī)定語言問題是考驗(yàn)新中國制憲者的一大難題。

我國憲法回應(yīng)語言問題的基礎(chǔ)是中華民族多元一體格局，比法國的民族單一性還增加了多元的維度。在現(xiàn)行憲法的表述中，中華民族多元一體格局具有多重體現(xiàn)：在歷史上，中國各族人民共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化，近代以來又為國家獨(dú)立、民族解放和民主自由而共同奮斗；在任務(wù)目標(biāo)上，中國各族人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下共同致力于實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興；在國家結(jié)構(gòu)上，我國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。多元聚為一體，一體容納多元，多元和一體都是不可或缺的。黨的民族政策歷來強(qiáng)調(diào)民族平等和團(tuán)結(jié)，因此，地方語言具有較高的憲法地位，從未像在法國那樣受到排擠或打壓。但這絕不意味著通用語言的可有可無。從歷史發(fā)展來看，從1949年《共同綱領(lǐng)》到1978年憲法，都僅規(guī)定各民族使用和發(fā)展自己語言文字的自由，現(xiàn)行憲法則在此基礎(chǔ)上增加了“國家推廣全國通用的普通話”，這種雙重語言結(jié)構(gòu)很好回應(yīng)了中華民族的多元一體格局。整個(gè)國家和民族需要一個(gè)共同和通用的語言系統(tǒng)，同時(shí)各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由。

從內(nèi)容上看，通用語言規(guī)定于《憲法》第19條的教育條款中，內(nèi)容上極為簡略，因此可解釋的空間較大，語言自由則規(guī)定于第4條的民族關(guān)系條款中，并且在第三章國家機(jī)構(gòu)專門以少數(shù)民族為主體予以兩次具體展開。(23)《憲法》第六節(jié)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)的第121條：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字?！钡诎斯?jié)人民法院和人民檢察院的第139條：“各民族公民都有用本民族語言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利。人民法院和人民檢察院對(duì)于不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字的訴訟參與人，應(yīng)當(dāng)為他們翻譯。在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言進(jìn)行審理；起訴書、判決書、布告和其他文書應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種文字?！蹦壳?，學(xué)界通常基于“國家推廣全國通用的普通話”的“推廣”措辭將第19條視為只能以鼓勵(lì)性(而非強(qiáng)制性)手段予以促進(jìn)的國家任務(wù)，“國家對(duì)語言的支配權(quán)應(yīng)該采取的是最節(jié)制的態(tài)度”，(24)張慰：《憲法中語言問題的規(guī)范內(nèi)涵——兼論中國憲法第19條第5款的解釋方案》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期?；蛘哒J(rèn)為該款的含義是“政府對(duì)于公民使用普通話持著鼓勵(lì)性態(tài)度”。(25)翁金箱：《當(dāng)前中國語言權(quán)立法狀況之分析——以近年來的語言事件為契機(jī)》，載《政法論壇》2011年第2期。對(duì)于第4條的語言自由，學(xué)界則往往從基本人權(quán)角度強(qiáng)調(diào)其重要性，認(rèn)為該條規(guī)定了“少數(shù)民族的語言文字發(fā)展和使用自由和風(fēng)俗習(xí)慣自由，是語言權(quán)利的憲法規(guī)范基礎(chǔ)”，(26)李德嘉：《民族語言教育權(quán)的提出與保護(hù)》，載《貴州民族研究》2019年第5期。也有學(xué)者沿著這一思路認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)非通用語言文字立法，從而保障少數(shù)人群體的語言權(quán)利，(27)參見楊解君、蔣都都：《我國非通用語言文字立法的憲治考量》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期。更有學(xué)者將我國憲法第4條與國際人權(quán)法進(jìn)行對(duì)接，并認(rèn)為“研究少數(shù)人語言權(quán)利在具體領(lǐng)域的保護(hù)實(shí)踐也能夠指導(dǎo)中國對(duì)少數(shù)民族語言文化的保護(hù)”。(28)陳志平：《國際法視野下少數(shù)人語言權(quán)利保護(hù)研究》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。

從總體上看，學(xué)界對(duì)憲法語言條款的研究具有兩方面特點(diǎn)。在形式上主要集中在第4條，而對(duì)第19條的關(guān)注較少，在內(nèi)容上普遍偏重語言權(quán)并低估通用語條款，動(dòng)輒指摘國家推廣通用語的行為違憲，如認(rèn)為“對(duì)普通話作強(qiáng)制要求”的做法“有違憲法精神，侵犯了公民的語言權(quán)及其他一些相關(guān)權(quán)利”。(29)翁金箱：《當(dāng)前中國語言權(quán)立法狀況之分析——以近年來的語言事件為契機(jī)》，載《政法論壇》2011年第2期。這種思路重個(gè)人、輕集體，片面理解多元和一體的關(guān)系，實(shí)非客觀的憲法解釋，而且蘊(yùn)含國家解構(gòu)的政治危險(xiǎn)。特別是從法國經(jīng)驗(yàn)來看，如果架空通用語言，放棄維系國族認(rèn)同的紐帶，如何建構(gòu)統(tǒng)一的政治國家并實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的歷史使命？

三、對(duì)我國憲法語言條款的另一種解釋

借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，必須充分認(rèn)識(shí)到通用語言對(duì)于統(tǒng)一國家建構(gòu)的基礎(chǔ)性地位。在我國憲法中，必須基于中華民族多元一體格局對(duì)語言條款進(jìn)行系統(tǒng)、客觀的解釋，深刻理解憲法語言條款的雙重結(jié)構(gòu)。因此，本文對(duì)憲法語言條款的解釋不同于重語言自由、輕國家建構(gòu)的方案，而是試圖實(shí)現(xiàn)多元與一體的平衡，其具體內(nèi)容展開如下。

(一)《憲法》第19條通用語言條款的再闡釋

在憲法語言條款的雙重結(jié)構(gòu)中，第19條第5款構(gòu)成必不可少的基本面，因此，有必要從國家建構(gòu)的角度準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)通用語言的必要性和重要性。

首先，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到通用語言對(duì)于國族認(rèn)同的重大意義，特別是強(qiáng)調(diào)推廣普通話的必要性源于國家的統(tǒng)一和人民的團(tuán)結(jié)?！皩?duì)于國族認(rèn)同建構(gòu)而言，我國現(xiàn)行《憲法》中的‘普通話’規(guī)定在某種程度上具有一種甚至再怎么強(qiáng)調(diào)都不為過的重大意義?！?30)尤陳?。骸斗ㄖ谓ㄔO(shè)的國家能力基礎(chǔ)：從國族認(rèn)同建構(gòu)能力切入》，載《學(xué)術(shù)月刊》2020年第10期。特別值得注意的是，憲法基于一體性來進(jìn)行主權(quán)的政治塑造并設(shè)定人民的法律構(gòu)成，體現(xiàn)在，國家的一切權(quán)力屬于人民，而作為人民的構(gòu)成要素，公民在法律面前一律平等，并且不分民族都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。在以公民平等為基礎(chǔ)而形成的人民主權(quán)構(gòu)造中，是不考慮民族區(qū)分的。因此，必須假定人民作為主權(quán)者的整體性需要通用語言來實(shí)現(xiàn)國家的政治構(gòu)成。

其次，必須基于修憲的時(shí)代背景和近現(xiàn)代以來的文字改革史，將第19條第5款視為通用語條款。如學(xué)者所說，“事實(shí)上，基于比較法視野，從語言權(quán)利角度解析《憲法》語言條款，固然是重要的研究進(jìn)路。然而，結(jié)合語言文字改革史、憲法條文擬定時(shí)的討論，以及條文的文本位置可知，我國《憲法》通用語條款的確立，更側(cè)重于確立國家任務(wù)并推動(dòng)國家建設(shè)。”(31)陳斌：《論語言的國家塑造與憲法意義》，載《法律科學(xué)》2021年第5期。現(xiàn)行《憲法》的修改過程對(duì)通用語言表達(dá)了迫切和強(qiáng)烈的期待，“在憲法修改委員會(huì)討論語言問題時(shí)，委員們強(qiáng)烈提出，中國各個(gè)地方的方言俚語混雜，彼此語言不通的現(xiàn)象再也不能繼續(xù)下去了?！?32)肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第84頁。因此，從歷史發(fā)展與階段對(duì)比來講，全國通用語言的重要性需要加強(qiáng)，并且應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠掷m(xù)加強(qiáng)，這是符合新中國憲法語言條款變遷的整體趨勢(shì)的。

再次，從體系結(jié)構(gòu)來看，必須將“全國通用”作為“國家推廣全國通用的普通話”的重心，具體而言：(1)國家推廣普通話作為口頭通用語(而不是推行)，(33)1982年4月46日第五屆全國人大常委會(huì)公布的《中華人民共和國憲法修改草案》原本使用“國家推行全國通用的普通話”的措辭，后來將“推行”改為“推廣”。是由于口語中的方言在事實(shí)上不可能完全統(tǒng)一，更重要的是，國家應(yīng)“重視方言資源的保護(hù)”，不能“過于重視語言的規(guī)范化而忽視了其多樣性”；(34)劉飛宇、石?。骸墩Z言權(quán)的限制與保護(hù)——從地方方言譯制片被禁說起》，載《法學(xué)論壇》2005年第6期。(2)比推廣普通話更重要的是推行作為書面通用語的規(guī)范漢字，但由于修憲當(dāng)時(shí)漢字簡化方案仍在爭議過程中，因此修憲者為避免爭議而在正式條文中回避了該問題，然而基于通用語言的重要性，應(yīng)將推行書面通用語言作為憲法的隱含意圖；(3)通用語條款出現(xiàn)在教育條款中，而非國家標(biāo)志章，這種位置安排既能與第4條第4款的規(guī)定兼容，又為頒布《國家通用語言文字法》奠定了堅(jiān)定的憲法基礎(chǔ)和靈活的空間。因此在總體上看，前述條款結(jié)構(gòu)和位置安排“體現(xiàn)了一種巧妙的立法智慧”。(35)尤陳?。骸秶夷芰σ暯窍碌漠?dāng)代中國語言規(guī)劃與語言立法——從文字改革運(yùn)動(dòng)到〈國家通用語言文字法〉》，載《思想戰(zhàn)線》2021年第1期。

最后，前述解釋方案最符合社會(huì)發(fā)展的整體趨勢(shì)。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各民族不斷水乳交融，必須尊重語言不斷通用化的自然規(guī)律，實(shí)現(xiàn)通用語言的規(guī)范建構(gòu)?；谡Z言文字具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化屬性的事實(shí)，“在一個(gè)多語言、多方言的共同體中，會(huì)有一種語言文字脫穎而出，成為這個(gè)共同體中成員之間日常交流、經(jīng)濟(jì)交往、政令傳輸?shù)耐ㄓ谜Z言，這是語言發(fā)展歷史進(jìn)程中的自然規(guī)律，也是現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)交流和國家治理的客觀需求”。(36)常安：《論國家通用語言文字在民族地區(qū)的推廣和普及——從權(quán)利保障到國家建設(shè)》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。自從現(xiàn)行憲法施行以來，全國范圍內(nèi)的人員流動(dòng)日益頻繁，沒有通用語言的狀況是令人難以想象的。否定通用語言，就必然假定民族自治地方與普通地方既不產(chǎn)生人員流動(dòng)也不相互交往，這是對(duì)民族區(qū)域自治制度的僵化理解，不符合我國憲法的基本精神。

(二)通用語言與地方語言關(guān)系辨析

普通話和規(guī)范漢字是憲法上的通用語言，特別是后者作為書面通用語的地位更為基礎(chǔ)。一切國家機(jī)關(guān)都應(yīng)以普通話和規(guī)范漢字為公務(wù)用語用字，學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)也必須以普通話和規(guī)范漢字為基本的教育教學(xué)用語用字。這些內(nèi)容在《國家通用語言文字法》中均有規(guī)定。那么，通用語言與地方語言是何關(guān)系呢？這就必須在整體上解釋《憲法》第19條與第4條的關(guān)系。各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，這意味著通用語言并非如法國憲法那樣在國家公務(wù)和公共服務(wù)中具有獨(dú)占地位。在民族自治地方的特定地域內(nèi)，地方語言可以處于與通用語言并列的地位，甚至在特定時(shí)間或場合以地方語言為主。但多元和一體必須保持總體平衡，因此，地方語言不能在國家公務(wù)或公共服務(wù)領(lǐng)域完全取代通用語言，不得損害通用語言特別是規(guī)范漢字作為書面通用語的地位。在此前提下，對(duì)于各民族使用和發(fā)展自己的語言文字的活動(dòng)，國家必須予以尊重和保護(hù)。

相應(yīng)地，《憲法》第121條的規(guī)范目的是“為保證民族自治地方的少數(shù)民族的公民能行使參政權(quán)、知政權(quán)和有利于維護(hù)自己的權(quán)利”，(37)蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第434頁。結(jié)合修憲當(dāng)時(shí)關(guān)于通用語必要性的認(rèn)識(shí)，特別是基于通用語普及范圍不斷擴(kuò)大的社會(huì)歷史事實(shí)，所謂“使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字”，應(yīng)當(dāng)理解為“1+N”的模式，即自治機(jī)關(guān)必須使用通用語，在此前提下，自治條例可以規(guī)定同時(shí)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或幾種地方語言。(38)事實(shí)上，《民族區(qū)域自治法》從國家機(jī)關(guān)工作人員的角度為雙語模式提供了基礎(chǔ)，其第49條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)教育和鼓勵(lì)各民族的干部互相學(xué)習(xí)語言文字。漢族干部要學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的語言文字，少數(shù)民族干部在學(xué)習(xí)、使用本民族語言文字的同時(shí)，也要學(xué)習(xí)全國通用的普通話和規(guī)范漢字。”該規(guī)定的立法目的是“以利于各民族的團(tuán)結(jié)和各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行”，參見阿沛·阿旺晉美：《關(guān)于〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法(草案)〉的說明——1984年5月22日在第六屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載《國務(wù)院公報(bào)》1984年第13期。第139條規(guī)定的公民“用本民族語言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利”在本質(zhì)上是對(duì)訴權(quán)的保障，并不是對(duì)語言權(quán)的宣告。雖然少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，法院和檢察院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言進(jìn)行審理并制作司法文書，但其日常的工作仍應(yīng)以普通話和規(guī)范漢字為基本公務(wù)用語用字。

因此，在本文的憲法解釋方案中，通用語言在國家公務(wù)或公共服務(wù)領(lǐng)域是必不可少的，這一規(guī)則在地域上必然是完整的，在全國范圍內(nèi)(包括民族自治地方)均不得例外。在此基礎(chǔ)上，民族自治地區(qū)可以再選擇本地方語言作為平行通用語，但如果只有后者缺少前者，則會(huì)存在違憲之虞。事實(shí)上，包括西藏、新疆、內(nèi)蒙古等在內(nèi)的主要民族地方都是實(shí)行本文所主張的雙語結(jié)構(gòu)，即：“普通話和規(guī)范漢字是包括民族地區(qū)在內(nèi)的國家通用語言文字，少數(shù)民族語言文字也是民族地區(qū)的通用語言文字，因此在民族地區(qū)實(shí)際是實(shí)行民—漢雙語制的語言地位規(guī)劃，二者具有同等的法律地位?！?39)黃行：《國家通用語言與少數(shù)民族語言法律法規(guī)的比較述評(píng)》，載《語言文字應(yīng)用》2010年第3期。

總之，國家有義務(wù)在全國范圍內(nèi)包括民族地區(qū)推廣普通話，推行規(guī)范漢字。與法國憲法不同，我國《憲法》第1條的國家定性是“社會(huì)主義”，體現(xiàn)在民族關(guān)系上，國家必須大力促進(jìn)全國各地特別是幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。如學(xué)者所說，“在民族地區(qū)推廣普及國家通用語言文字，并不會(huì)對(duì)少數(shù)民族語言文字的使用和少數(shù)民族文化權(quán)利保護(hù)造成損害；我國保護(hù)少數(shù)民族語言文字使用和少數(shù)民族文化權(quán)利的立場是一以貫之的，成績?cè)谑澜绶秶鷥?nèi)都具有無可比擬的制度優(yōu)勢(shì)；推廣普及國家通用語言文字，恰恰是對(duì)少數(shù)民族公民受教育權(quán)、就業(yè)工作權(quán)、文化權(quán)利等基本權(quán)利真正保護(hù)的長遠(yuǎn)之舉?！?40)常安：《論國家通用語言文字在民族地區(qū)的推廣和普及——從權(quán)利保障到國家建設(shè)》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。推廣普及通用語言是保證少數(shù)民族公民基本權(quán)利的必要手段，也是使各少數(shù)民族共享國家發(fā)展成果的基本途徑。

(三)雙語關(guān)系的變遷：以教育為例

通用語言之所以規(guī)定在《憲法》第19條的教育條款中，除了體例安排更為靈活以外，歸根到底是因?yàn)椤罢Z言問題主要是一個(gè)推廣、教育的問題”。(41)肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第85頁。因此，也需要特別以教育領(lǐng)域?yàn)槔齺矸治鐾ㄓ谜Z言與地方語言的關(guān)系。所有公民包括少數(shù)民族公民當(dāng)然都有學(xué)習(xí)國家通用語言文字的權(quán)利，同時(shí)，各民族公民有學(xué)習(xí)和使用自己的語言文字的自由。但是，特定地方尤其是民族自治地方，能否以地方語言的教育取代通用語言的教育？若要回答這一問題，就必須從憲法上明確通用語言教育和地方語言教育的基本關(guān)系。

憲法本身只規(guī)定了通用語言的教育，而沒有規(guī)定地方語言的教育問題。1984年《民族區(qū)域自治法》復(fù)述了《憲法》第4、121、139條關(guān)于地方語言的內(nèi)容。但值得注意的是，其第37條第3款如此規(guī)定地方語言教育問題：“招收少數(shù)民族學(xué)生為主的學(xué)校(班級(jí))和其他教育機(jī)構(gòu)，有條件的應(yīng)當(dāng)采用少數(shù)民族文字的課本，并用少數(shù)民族語言講課；根據(jù)情況從小學(xué)低年級(jí)或者高年級(jí)起開設(shè)漢語文課程，推廣全國通用的普通話和規(guī)范漢字?！痹撘?guī)定在民族自治地方的地域范圍內(nèi)將地方語言教育置于比通用語言更優(yōu)先的地位，但其草案說明也承認(rèn)通用語言教育的必要性：“招收少數(shù)民族學(xué)生為主的小學(xué)，有條件的應(yīng)當(dāng)采用少數(shù)民族文字的課本，并用少數(shù)民族語言講課。應(yīng)當(dāng)指出，在少數(shù)民族學(xué)校中，不但應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)本民族的語文，在中學(xué)或者高小以上學(xué)校應(yīng)當(dāng)同時(shí)學(xué)習(xí)普通話和漢文，這對(duì)于促進(jìn)文化交流和提高少數(shù)民族的文化科學(xué)水平，是很有必要的?！?42)阿沛·阿旺晉美：《關(guān)于〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法(草案)〉的說明——1984年5月22日在第六屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載《國務(wù)院公報(bào)》1984年第13期。

因此，《民族區(qū)域自治法》盡管在草案說明中強(qiáng)調(diào)了通用語言教育的必要性，但其條文卻將地方語言教育置于比通用語言教育更重要和更基礎(chǔ)的地位。事實(shí)上，民族自治地方的這種語言教育結(jié)構(gòu)，也得到《教育法》的確認(rèn)。1995年《教育法》第12條規(guī)定：“漢語言文字為學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的基本教學(xué)語言文字。少數(shù)民族學(xué)生為主的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，可以使用本民族或者當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言文字進(jìn)行教學(xué)。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行教學(xué)，應(yīng)當(dāng)推廣使用全國通用的普通話和規(guī)范字?！?000年《國家通用語言文字法》第10條規(guī)定“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)以普通話和規(guī)范漢字為基本的教育教學(xué)用語用字。法律另有規(guī)定的除外?！笨梢?，盡管通用語言是語文教育的默認(rèn)要求，但《民族區(qū)域自治法》和《教育法》的前述規(guī)定又屬于“法律另有規(guī)定”的例外情形。

然而，近幾年的情形有所變化。2005年國務(wù)院《實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第22條第2款規(guī)定“國家鼓勵(lì)民族自治地方逐步推行少數(shù)民族語文和漢語文授課的‘雙語教學(xué)’”。在2015年《教育法》的修正過程中，則明確形成了雙語教育的思路，即：“規(guī)定少數(shù)民族學(xué)生為主的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，從實(shí)際出發(fā)實(shí)施雙語教育?！?43)袁貴仁：《關(guān)于〈教育法律一攬子修正案(草案)〉的說明——2015年8月24日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議上》，載《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2016年第1期。據(jù)此，修正草案原本打算將第12條修改為：“國家通用語言文字為學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的基本教育教學(xué)語言文字，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)推廣使用國家通用語言文字。國家尊重和保障少數(shù)民族使用本民族語言文字接受教育的權(quán)利。少數(shù)民族學(xué)生為主的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，從實(shí)際出發(fā)，使用本民族或者當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言文字和國家通用語言文字實(shí)施雙語教育。國家采取措施，為少數(shù)民族學(xué)生為主的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)實(shí)施雙語教育提供條件和支持?！?/p>

在法律委員會(huì)審議過程中，“有些常委委員、代表提出，民族區(qū)域自治法對(duì)少數(shù)民族使用本民族語言文字接受教育已有具體規(guī)定，可不再作籠統(tǒng)規(guī)定；這次修改應(yīng)主要強(qiáng)調(diào)推進(jìn)實(shí)施雙語教育，特別是國家通用語言文字教育。有些常委會(huì)組成人員還建議在雙語教育的規(guī)定中，將國家通用語言文字的表述移到少數(shù)民族語言文字之前?！?44)李連寧：《全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈教育法律一攬子修正案(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告——2015年12月21日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議上》，載《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2016年第1期。因此，第12條最終改為：“國家通用語言文字為學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的基本教育教學(xué)語言文字，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用國家通用語言文字進(jìn)行教育教學(xué)。民族自治地方以少數(shù)民族學(xué)生為主的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，從實(shí)際出發(fā)，使用國家通用語言文字和本民族或者當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言文字實(shí)施雙語教育。國家采取措施，為少數(shù)民族學(xué)生為主的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)實(shí)施雙語教育提供條件和支持?！?/p>

從法律不斷制定、修改和變遷的過程可以看出，在民族自治地方的教育制度中，原本地方語言的地位要高于通用語言，這種情況更多源于早期通用語言的普及工作存在較多現(xiàn)實(shí)困難。但隨著通用語言普及工作的開展，以及國家教育資源的日益豐富，包括少數(shù)民族公民在內(nèi)的所有公民學(xué)習(xí)通用語言的權(quán)利需求日益增加，因此，通用語言教育在少數(shù)民族地方的劣勢(shì)地位已經(jīng)得到補(bǔ)強(qiáng)，通用語言和地方語言的教育供給已經(jīng)能夠滿足憲法關(guān)于語言自由和國家建構(gòu)的雙重需求。由此形成目前的雙語教育模式，充分體現(xiàn)了我國憲法的社會(huì)主義原則、民族平等和團(tuán)結(jié)等要求。從規(guī)范角度講，雙語教育模式也印證了前文的“1+N”解釋方案。

四、兩種語言在憲法審查中的關(guān)系基準(zhǔn)

在中法兩國憲法中，都存在通用語言和地方語言組成的雙重結(jié)構(gòu)。盡管通用語言在國家建構(gòu)中扮演著必不可少的重要角色，但兩國憲法在處理通用語言與地方語言關(guān)系上卻采取不盡相同的具體做法。我國憲法基于中華民族的多元一體格局，更好地兼顧了通用語言和地方語言，實(shí)現(xiàn)了憲法中的民族平等與民族團(tuán)結(jié)的平衡。通用語言與地方語言的和諧共存要求在憲法審查中把握好審查基準(zhǔn)。憲法中的語言條款并不是固定和僵化的存在，它需要借助憲法審查得到進(jìn)一步的解釋，并指導(dǎo)和規(guī)范具體的語言制度與實(shí)踐。因此，在闡明憲法語言條款規(guī)范含義與結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，下文進(jìn)一步關(guān)注和比較中法兩國的相關(guān)憲法審查實(shí)踐。

(一)法國：官方語言的獨(dú)占性標(biāo)準(zhǔn)

法語作為通用語言與地方語言作為文化遺產(chǎn)具有何種關(guān)系？這在根本上取決于如何解釋憲法中的雙重語言條款結(jié)構(gòu)，必須關(guān)注憲法委員會(huì)的憲法審查實(shí)踐。憲法委員會(huì)多次就通用語言與地方語言的關(guān)系進(jìn)行憲法解釋，并作出相應(yīng)憲法判決。這些判決大體分為三個(gè)時(shí)期，即法語作為事實(shí)上的通用語言時(shí)期(1992年修憲以前)、法語作為憲定的官方語言時(shí)期(1992年修憲至2008年修憲)和雙重語言條款結(jié)構(gòu)時(shí)期(2008年修憲以來)。

在第一個(gè)時(shí)期，憲法委員會(huì)審查了議會(huì)于1991年5月9日通過的《科西嘉地位法》，其中授權(quán)科西嘉地方議會(huì)制定“科西嘉語言和文化教育發(fā)展計(jì)劃”，并允許科西嘉的學(xué)校進(jìn)行科西嘉地方語言和文化的教學(xué)。部分議員質(zhì)疑該內(nèi)容違反憲法的平等原則，由于此時(shí)憲法中并無語言條款，因此憲法委員會(huì)的審查特別具有早期的代表性。憲法委員會(huì)援引憲法第1條，(45)該條規(guī)定：“法蘭西為一不可分割的、世俗的、民主的和社會(huì)的共和國。她確保所有公民不分出身、種族或宗教，在法律面前一律平等?！碧貏e強(qiáng)調(diào)主權(quán)的不可分割性(indivisibilité)、國家的單一性(unité)、人民的一體性(unicité)和公民的平等性，由于該法只是允許地方語言的教學(xué)但并不具有強(qiáng)制性質(zhì)(caractère obligatoire)，因此并不違反前述憲法原則。(46)Considérant 37, Décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 du Conseil Constitutionnel.盡管該案并不直接涉及法語，但憲法委員會(huì)實(shí)際上將憲法第1條和第2條關(guān)聯(lián)在一起，并為后來論證法語地位提供了國家建構(gòu)的基礎(chǔ)。

第二個(gè)時(shí)期的憲法審查實(shí)踐較為豐富，主要涉及以下三個(gè)案件。首先，是對(duì)1994年《法語使用法》的審查。在該法通過后，部分議員認(rèn)為其強(qiáng)制使用法語侵害了表達(dá)自由。憲法委員會(huì)部分認(rèn)可了違憲指摘，認(rèn)同不得強(qiáng)制個(gè)人在私人生活領(lǐng)域使用官方語言。(47)Décision n° 94-345 DC du 29 juillet 1994 du Conseil Constitutionnel.因此，該判決對(duì)官方語言的強(qiáng)制使用進(jìn)行了一定限制，承認(rèn)個(gè)人在與國家無關(guān)的個(gè)別領(lǐng)域自由選擇語言的權(quán)利。其次，是對(duì)1996年《法屬波利尼西亞自治組織法》的審查。憲法委員會(huì)在判決中對(duì)憲法第2條第1款進(jìn)行了較為完整的解釋，認(rèn)為法語作為官方語言必須且僅可強(qiáng)制性適用于公法人和履行公共服務(wù)職責(zé)的私法人，即公共服務(wù)的使用者與行政機(jī)關(guān)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)之間。議會(huì)在該法中允許法屬波利尼西亞的普通學(xué)校課程中開展大溪地語言和文化的教學(xué)，憲法委員會(huì)認(rèn)為其并不違反憲法，但重申了1991年判決中所作出的限制，即必須遵守平等原則，大溪地語言的教學(xué)不得對(duì)學(xué)生都具有強(qiáng)制性。(48)Décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996 du Conseil Constitutionnel.最后，是1999年對(duì)《歐洲區(qū)域或少數(shù)民族語言憲章》的審查。如前文所述，法國國內(nèi)一直存在批準(zhǔn)《憲章》的呼聲，但按照法國憲法第54條的規(guī)定，國際條約在批準(zhǔn)前必須由憲法委員會(huì)進(jìn)行審查，如果判定其中含有與憲法相沖突的條款，則非經(jīng)修改憲法后不得加以批準(zhǔn)。憲法委員會(huì)認(rèn)為，《憲章》旨在承認(rèn)私人生活和公共生活中使用地方語言的權(quán)利，而根據(jù)法國憲法第2條第1款，在公共生活特別是在國家機(jī)關(guān)和公共服務(wù)等領(lǐng)域必須只能使用法語，如果允許使用地方語言則會(huì)構(gòu)成違憲。(49)Décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999 du Conseil Constitutionnel.基于該判決，法國必須在修改憲法第1條、第2條第1款以后才能批準(zhǔn)《憲章》?？傮w來看，憲法委員會(huì)基于法國憲法傳統(tǒng)維護(hù)法語在官方和公共場合的獨(dú)占地位，并且視通用語言為國家單一性、公民平等性和人民一體性的必然要求。國內(nèi)學(xué)者批評(píng)這種立場是憲法委員會(huì)作為精于文本分析處理的技術(shù)官僚“對(duì)于共和國基本原則的僵硬理解和闡釋”，(50)莊晨燕：《〈歐洲區(qū)域或少數(shù)民族語言憲章〉與法國多樣性治理：對(duì)西方選舉政治的反思》，載《世界民族》2018年第5期。這種批評(píng)實(shí)際上忽視了法國在長期歷史中所形成的憲法傳統(tǒng)。

在第三個(gè)時(shí)期，憲法委員會(huì)主要在官方語言的基礎(chǔ)上分析地方語言作為遺產(chǎn)的保護(hù)問題。議會(huì)在2021年4月通過了《地方語言遺產(chǎn)保護(hù)和發(fā)展促進(jìn)法》，在確認(rèn)地方語言是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，基于保護(hù)和推廣地方語言和促進(jìn)文化多樣性的目的，在文化遺產(chǎn)、教育教學(xué)和公共服務(wù)三個(gè)領(lǐng)域規(guī)定了一系列措施來保護(hù)地方語言并促進(jìn)其發(fā)展。憲法委員會(huì)在審查中集中闡釋了雙重語言條款的關(guān)系。首先，憲法委員會(huì)認(rèn)可該法賦予義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)習(xí)地方語言的權(quán)利，學(xué)生可以在居住地的公立學(xué)校學(xué)習(xí)地方語言，如果該學(xué)校無法提供此種教學(xué)，學(xué)生可以申請(qǐng)就近在能夠提供地方語言教學(xué)的私立學(xué)校學(xué)習(xí)，同時(shí)由相關(guān)地方政府承擔(dān)其學(xué)習(xí)費(fèi)用。其次，受指摘法律規(guī)定了三種語言教學(xué)形式，法語和地方語言雙語教學(xué)、地方語言課程教學(xué)和地方語言的沉浸式教學(xué)(enseignement immersif)，憲法委員會(huì)認(rèn)為沉浸式教學(xué)違反憲法第2條第1款。原因在于，地方語言作為遺產(chǎn)的保護(hù)和推廣，必須尊重第2條第1款法語作為官方語言的前提，但地方語言的沉浸式教學(xué)已經(jīng)超出教授該門語言的教學(xué)方式，而是力圖使地方語言作為主要教學(xué)語言和教學(xué)機(jī)構(gòu)內(nèi)的交流語言來使用，因此違反了憲法第2條的要求。最后，該法試圖在《民法典》中增加一項(xiàng)內(nèi)容，即“地方語言的語言標(biāo)識(shí)符號(hào)可以在身份文件中使用”，憲法委員會(huì)認(rèn)為該規(guī)定違反憲法第2條，因?yàn)樗箓€(gè)人能夠在公共服務(wù)中使用除法語以外的其他語言。(51)Décision n° 2021-818 DC du 21 mai 2021 du Conseil Constitutionnel.

總體而言，憲法委員會(huì)在三個(gè)時(shí)期的立場是一貫的，即維護(hù)法語作為官方語言的地位，這是因?yàn)榉ㄕZ始終被視為維系國族認(rèn)同的基礎(chǔ)。官方語言不僅是國家等公法人的唯一工作語言，而且也用于承擔(dān)公共服務(wù)的私法人，因此個(gè)人在與行政機(jī)關(guān)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系中不能使用除法語外的其他語言，更不能被限制只能使用地方語言。因此，地方語言作為文化遺產(chǎn)不能在公共領(lǐng)域?qū)俜秸Z言構(gòu)成限制或競爭，在此前提下，它才受到國家的保護(hù)。

(二)中國：通用語言的不可取代性

我國現(xiàn)行《憲法》的語言條款形成于1982年，遠(yuǎn)比法國憲法更早，但憲法語言條款作為審查依據(jù)的功能自晚近以來才開始得到展現(xiàn)。如前文所述，僅自2020年以來，全國人大常委會(huì)法工委才披露了語言問題的備案審查案例。那么，前文對(duì)我國憲法語言條款的解釋方案在備案審查中是否得到體現(xiàn)呢？盡管目前的案例素材并不多，但2020年和2021年兩次披露的案例均涉及通用語言和地方語言的關(guān)系。

2020年報(bào)告中的審查認(rèn)定結(jié)果是：“有的地方性法規(guī)規(guī)定，各級(jí)各類民族學(xué)校應(yīng)當(dāng)使用本民族語言文字或者本民族通用的語言文字進(jìn)行教學(xué)；有的規(guī)定，經(jīng)本地教育行政部門同意，有條件的民族學(xué)校部分課程可以用漢語言文字授課。我們審查認(rèn)為，上述規(guī)定與憲法第十九條第五款關(guān)于國家推廣全國通用的普通話的規(guī)定和國家通用語言文字法、教育法等有關(guān)法律的規(guī)定不一致，已要求制定機(jī)關(guān)作出修改。”(52)沈春耀：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上》，載《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第2號(hào)，第353頁。前述披露的案例實(shí)際上涉及不止一件地方性法規(guī)，但法工委合并審查并作出同一認(rèn)定，從中可以推導(dǎo)出以下實(shí)體規(guī)則：如果地方性法規(guī)規(guī)定必須使用地方語言進(jìn)行教學(xué)(而沒有規(guī)定必須使用通用語言)，或者規(guī)定可以使用漢語進(jìn)行授課(而不是必須使用)，都是違反《憲法》第19條第5款的，也違反了《國家通用語言文字法》《教育法》等法律。以此規(guī)則為基礎(chǔ)，可以進(jìn)一步歸納出合憲與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即通用語言是否被置于低于地方語言的地位，從而造成前者被后者取代。

2021年報(bào)告寫道：“國務(wù)院有關(guān)主管部門對(duì)有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)提出合憲性審查建議，認(rèn)為條例中的有關(guān)規(guī)定存在合憲性問題，不利于促進(jìn)民族交往交流交融。我們審查認(rèn)為，憲法和有關(guān)法律已對(duì)推廣普及國家通用語言文字作出明確規(guī)定，包括民族地區(qū)在內(nèi)的全國各地區(qū)應(yīng)當(dāng)全面推行國家通用語言文字教育教學(xué)，有關(guān)法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)予糾正。經(jīng)溝通，制定機(jī)關(guān)已廢止有關(guān)法規(guī)?！?53)沈春耀：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上》，載《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第1號(hào)，第246頁。其中并未提出新的規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，但有兩點(diǎn)值得注意。一是補(bǔ)充了2020年認(rèn)定的理由，即當(dāng)通用語言的通用地位被地方語言所取代時(shí)，則“不利于促進(jìn)民族交往交流交融”，這顯然是從國家建構(gòu)和民族融合的角度看到通用語言的必要性。二是2021年報(bào)告出現(xiàn)了審查程序上的變化，與2020年的主動(dòng)審查不同，2021年的審查源于國務(wù)院有關(guān)主管部門提出的合憲性審查建議。國務(wù)院有關(guān)主管部門并沒有通過國務(wù)院提出審查要求，這顯然有意淡化國家介入的強(qiáng)度。但審查建議又不是由公民提出，從國家機(jī)關(guān)的提請(qǐng)主體形式本身可以看到其中蘊(yùn)含的國家整體立場，即從維護(hù)通用語言和促進(jìn)國家建構(gòu)出發(fā)，而不是從保障語言權(quán)的角度出發(fā)。

兩次報(bào)告披露的審查案例均同時(shí)涉及合法性與合憲性。相關(guān)地方性法規(guī)有違《國家通用語言文字法》和《教育法》，此種認(rèn)定并無疑義。但從審查技術(shù)上講，“合法性審查解決不了，才有必要提交到合憲性審查的層面”，(54)王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國法學(xué)》2019年第1期。法工委為何看重合憲性問題呢？這是因?yàn)橥ㄓ谜Z言必要性的價(jià)值基礎(chǔ)不是在法律而是在憲法中，特別是前文所述的中華民族多元一體格局及其在國族歷史、任務(wù)目標(biāo)和國家結(jié)構(gòu)上的體現(xiàn)。如張翔教授在評(píng)論2021年審查案例時(shí)所說，“憲法序言中明確‘中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家’，而尋求國家認(rèn)同，促進(jìn)各民族經(jīng)濟(jì)文化交流，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，都離不開語言文字的作用，因此有必要在全國范圍內(nèi)推廣全國通用的普通話。”(55)宋承翰、劉嫚：《全國人大常委會(huì)法工委備案審查年度“成績單”》，載《南方都市報(bào)》2021年12月23日第10-11版。在此意義上，法工委同時(shí)認(rèn)定相關(guān)地方性法規(guī)的違法性和違憲性是正確的。(56)關(guān)于地方性法規(guī)不抵觸憲法原則的系統(tǒng)分析，參見門中敬：《不抵觸憲法原則的適用范圍：規(guī)范差異與制度邏輯》，載《法學(xué)論壇》2022年第1期。不過，如果從合憲性的角度出發(fā)，則應(yīng)將精力集中在法律本身的沖突問題。比如，前文所專門論及的《民族區(qū)域自治法》第37條第3款，其中將地方語言教育置于通用語言之上，從憲法角度來講有欠妥當(dāng)，盡管可以適用新法(《教育法》)優(yōu)于舊法的原則，但仍有必要適時(shí)對(duì)該規(guī)定進(jìn)行修改，以保持法律之間的一致性。

(三)語言憲法：中法的比較與借鑒

隨著語言問題憲法審查案例的不斷增加，憲法語言條款的解釋體系逐漸形成，無論在中國還是法國，作為部門憲法的“語言憲法”都已經(jīng)粗具規(guī)模。語言問題在憲法中兼具個(gè)人與國家雙重維度。從個(gè)人角度而言，語言權(quán)或語言自由是不容否定的，包括中法兩國憲法在內(nèi)的現(xiàn)代民主憲法都會(huì)保障私人生活中的語言選擇和使用，我國憲法更進(jìn)一步承認(rèn)各民族使用自己語言文字的自由。但從國家角度而言，則必須在公共領(lǐng)域維護(hù)通用語言的存在必要性，以國家為主的公共組織必須提供公共服務(wù)并且必須以通用語言提供公共服務(wù)。從中法兩國的語言問題憲法審查來看，二者盡管都維持通用語言的地位，但在強(qiáng)度上則存在重要差別。

法國的憲法審查實(shí)踐遵循了法國長期以來的憲法傳統(tǒng)，維護(hù)官方語言在公共領(lǐng)域的獨(dú)占性地位，并將其與主權(quán)的不可分割性、國家的單一性、人民的一體性和公民的平等性等緊密結(jié)合，國家只以法語來提供公共服務(wù)，因此，公民并無要求國家以地方語言提供公共服務(wù)的權(quán)利。但地方語言仍將作為文化遺產(chǎn)得到保護(hù)，地方語言可以在私人生活中得到使用，但它不得挑戰(zhàn)官方語言在公共領(lǐng)域的獨(dú)占性地位。這種立場完全無法與《歐洲區(qū)域或少數(shù)民族語言憲章》相容，因?yàn)楹笳邔⒄Z言自由從私人生活拓展到公共生活中，認(rèn)為無論在公共生活還是私人生活中，使用地方語言都是固有權(quán)利。

我國憲法也重視通用語言在國家建構(gòu)中的地位，但基于多元與一體的相互平衡，較好實(shí)現(xiàn)了通用語言與地方語言、國家建構(gòu)與語言自由的協(xié)調(diào)。地方語言在公共領(lǐng)域可以取得與通用語言平行的地位，但這種平行地位只能限于民族自治地方的特定地域范圍，因此在空間上具有局部性。在民族自治地方，國家同時(shí)以通用語言和地方語言提供公共服務(wù)，因此，公民特別是少數(shù)民族公民的語言自由得到了充分尊重。雖然地方語言可以取得與通用語言平行的地位，但在審查實(shí)踐中，絕不允許其取代通用語言，這是國家建構(gòu)的必然要求。通用語言的不可取代標(biāo)準(zhǔn)可以說是國家建構(gòu)對(duì)語言的底線要求，假如此一底線遭到突破，那么通用語言所承載的國家建構(gòu)功能必定落空，長此以往將危害國家的統(tǒng)一和安全。

最后，我國的備案審查實(shí)踐剛剛觸及語言問題，憲法語言條款的諸多內(nèi)容尚未得到展開。比如，地方語言如何得到有效保障？國家應(yīng)當(dāng)對(duì)語言自由承擔(dān)何種義務(wù)？未來的備案審查實(shí)踐中，此種問題有可能得到進(jìn)一步展開。目前實(shí)踐中的突出問題是，隨著通用語言的普及，大量的地方語言正在逐漸消失，這種狀況對(duì)于保持文化多元化極為不利。如學(xué)者所說，“推動(dòng)民族語言教育和語言發(fā)展成為文化多樣性發(fā)展和保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的重要內(nèi)容。我國《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》中也明確規(guī)定了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的載體是傳統(tǒng)口頭語言和文字。從這一規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)制度保護(hù)少數(shù)民族語言的特定形式?！?57)孟慶武：《新形勢(shì)下少數(shù)民族語言教育的法律保障研究》，載《貴州民族研究》2019年第6期。語言保護(hù)的根本在于教育，“在建構(gòu)國家意識(shí)和公民身份的過程中，公民教育是重要的手段。”(58)陸一爽：《論民國公民教育的起源與變遷》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2021年第3期。在此方面，筆者認(rèn)為可以吸收和借鑒法國憲法將地方語言作為文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)的制度和實(shí)踐。

結(jié)語

我國新時(shí)代的民族工作必須以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，推動(dòng)各民族堅(jiān)定對(duì)偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會(huì)主義的高度認(rèn)同，不斷推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)。在此過程中，語言是基礎(chǔ)性問題。習(xí)近平總書記在2021年中央民族工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要推廣普及國家通用語言文字，科學(xué)保護(hù)各民族語言文字，尊重和保障少數(shù)民族語言文字學(xué)習(xí)和使用?！?59)《以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線 推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年8月29日第1版。中華民族多元一體格局決定了憲法語言條款的雙重結(jié)構(gòu)。由于我國憲法語言條款的憲法解釋和備案審查工作剛剛起步，因此，有必要充分比較和借鑒域外其他國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。所謂“兼聽則明，偏聽則暗”，中文與法文同為聯(lián)合國的工作語言，都是具有國際性地位的語言，我國的比較研究不宜偏向特定國別實(shí)踐與學(xué)理，完全限于基本權(quán)利的視角，而忽視通用語言對(duì)國家建構(gòu)的重要性。正如中華民族的多元一體格局一樣，通用語言與地方語言的關(guān)系也必須保持平衡。我國憲法語言條款具有非常豐富的內(nèi)涵，需要在推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的過程中不斷進(jìn)行闡釋，形成具有中國特色的語言憲法體系。