陳德寧，吳康敏，吳家瑜，馬仁鋒，姜炎鵬

（1. 廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)文化旅游與地理學(xué)院，廣州 510320；2. 廣東省科學(xué)院廣州地理研究所廣東省遙感與地理信息系統(tǒng)應(yīng)用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/廣東省地理空間信息技術(shù)與應(yīng)用公共實(shí)驗(yàn)室，廣州 510070；3. 深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，廣東 深圳 518000；4. 寧波大學(xué)地理與空間信息技術(shù)系，浙江 寧波 315211；5. 華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院，上海 200241）

跨邊界（跨越國家或地區(qū)行政邊界）合作，指在邊界兩側(cè)、地理相鄰的部分地區(qū)間的合作，涉及制度、法律、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等多領(lǐng)域。在邊界地區(qū)相互作用影響下，當(dāng)?shù)氐目邕吔绾献骺赡軙?huì)擴(kuò)散到內(nèi)部非邊境地區(qū)，從某個(gè)合作領(lǐng)域擴(kuò)展到其他合作領(lǐng)域。20世紀(jì)中期以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的興起，國家之間邊界對(duì)貿(mào)易以及生產(chǎn)要素流動(dòng)的阻礙大大降低，出現(xiàn)了大量毗鄰國家邊境地區(qū)的跨邊界合作（李鐵立，2005），此現(xiàn)象引起學(xué)術(shù)界的持續(xù)關(guān)注，其中歐盟跨境合作與治理論題尤為突出。

在歐洲，由于眾多的國家集中在相對(duì)鄰近的地理單元上，為邊界地區(qū)合作提供了良好的自然地理?xiàng)l件。作為歐洲的跨邊界合作的典型案例——?dú)W盟涵蓋70多個(gè)跨邊界合作區(qū)域，涌現(xiàn)了形式多樣、成效顯著的跨邊界合作模式，成為各國開展跨邊界合作的典范。經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、政治地理學(xué)對(duì)歐洲跨邊界治理的關(guān)注由來已久，其邊界合作模式、跨境治理機(jī)制等議題已取得了大量的理論與實(shí)證研究成果（Scott,2015）。

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，作為跨制度的次國家城市群區(qū)域，其特殊的治理模式也引起了學(xué)界的高度關(guān)注。歐盟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理提供了豐富的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒，二者同樣涉及到跨邊界的治理與權(quán)力的尺度重組，因而，對(duì)歐盟跨邊界合作的剖析對(duì)于推動(dòng)粵港澳的協(xié)同具有重要意義。為此，本文結(jié)合經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、政治地理學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科視角，利用文獻(xiàn)計(jì)量分析方法，對(duì)歐盟跨邊界合作相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理與總結(jié)，提煉歐盟跨邊界合作主要科學(xué)議題，揭示其演化路徑和發(fā)展趨勢，以期對(duì)歐洲跨邊界治理與一體化這一特殊現(xiàn)象進(jìn)行深入詮釋，為粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理提供理論支持與實(shí)踐借鑒。

1 歐盟跨邊界合作主要領(lǐng)域的研究進(jìn)展

1.1 歐盟跨邊界合作研究知識(shí)圖譜

采用文獻(xiàn)分析軟件Citespace對(duì)歐盟跨邊界合作研究進(jìn)行可視化分析，以全面展示中西方文獻(xiàn)對(duì)該議題的關(guān)注。文獻(xiàn)樣本包含兩個(gè)方面：1）通過Web of Science（WOS）數(shù)據(jù)庫檢索外文文獻(xiàn)，以“cross-border cooperation”“Europe/European”為關(guān)鍵詞，共檢索到文獻(xiàn)492 篇；2） 在中國知網(wǎng)（CNKI）檢索中文文獻(xiàn)，以中國期刊全文數(shù)據(jù)庫、中國博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫和中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)源，“主題”為檢索項(xiàng)，將“跨境合作/跨邊界合作”與“歐洲/歐盟”檢索詞兩兩結(jié)合，共檢索到文獻(xiàn)37篇。國外對(duì)于歐盟跨邊界合作的文獻(xiàn)最早出現(xiàn)在歐盟正式成立的1993年，文獻(xiàn)時(shí)間跨度為1993－2020年。國內(nèi)在歐洲跨邊界合作方面的研究起步于2001年，數(shù)量相對(duì)較少，文獻(xiàn)增長趨勢與國外趨同。

通過對(duì)樣本文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞分析得到關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)以展現(xiàn)該議題的研究熱點(diǎn)（圖1）。從關(guān)鍵詞共獻(xiàn)網(wǎng)絡(luò)可以看出，對(duì)于歐盟跨邊界合作，研究關(guān)注到了邊界、政策、管治等核心議題，近年來也開始關(guān)注空間規(guī)劃、再領(lǐng)域化等問題。高頻關(guān)鍵詞主要包括治理（governance）、邊界（border）、地緣政治（geopolitics）、區(qū) 域 發(fā) 展（regional development）等。近年來，地域（territorial）、旅游（tourism）、一體化（integration）等關(guān)鍵詞也頻頻出現(xiàn)，逐步從區(qū)域發(fā)展向區(qū)域一體化及其機(jī)制研究深化。與國外相比，中國學(xué)者對(duì)歐洲跨邊界合作研究更側(cè)重于“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“區(qū)域協(xié)調(diào)手段”“中國”等關(guān)鍵議題，國內(nèi)對(duì)歐盟的研究更側(cè)重于經(jīng)驗(yàn)、模式與理論總結(jié)。

圖1 國內(nèi)外文獻(xiàn)關(guān)鍵詞的聚類分析Fig.1 Cluster analysis of keywords in literature at home and abroad

1.2 邊界區(qū)與跨邊界合作

二戰(zhàn)以來，歐洲政治版圖發(fā)生了巨變，邊界地區(qū)從宣誓主權(quán)的前線向社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿轉(zhuǎn)變。在邊界地區(qū)的發(fā)展中，民族國家的影響日益下降，地區(qū)間的關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)合作越來越緊密。邊境地區(qū)不再是“邊緣地帶”，而逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)交流與協(xié)作的前沿。邊界地區(qū)的發(fā)展和跨境合作等主題成為歐洲區(qū)域研究的重要組成部分。

1.2.1 邊界區(qū)的理論內(nèi)涵 不同理論視角對(duì)邊界區(qū)內(nèi)涵的認(rèn)知存在差異。傳統(tǒng)區(qū)位論將邊界區(qū)視為封閉經(jīng)濟(jì)中的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，過分強(qiáng)調(diào)邊界屏蔽效應(yīng)，這種靜態(tài)的概念認(rèn)識(shí)忽略了邊界及邊界區(qū)在外界因素發(fā)生變化后其區(qū)位條件的動(dòng)態(tài)變化（李鐵立，2005）。20世紀(jì)90年代以來，在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推動(dòng)下，邊界屏蔽效應(yīng)開始轉(zhuǎn)向中介效應(yīng)。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)從市場潛力的角度研究了國際貿(mào)易對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間均衡的影響，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)一體化推動(dòng)了邊境地區(qū)從邊緣轉(zhuǎn)為中心，市場鄰近性、市場潛力與規(guī)模、要素流動(dòng)性的提高以及貿(mào)易成本下降推動(dòng)了一體化進(jìn)程中邊境地區(qū)的發(fā)展（張薦華等，2004）。

歐盟一體化的實(shí)踐也不斷推動(dòng)著跨邊界合作理論的發(fā)展。隨著歐盟一體化的不斷擴(kuò)容，學(xué)者們從新功能主義、自由政府間主義、新區(qū)域主義等視角對(duì)邊界論題進(jìn)行了更深層次的理論剖析。其中，新功能主義引入了“外溢”與“超國家性”的概念，認(rèn)為歐盟一體化是從功能整合發(fā)展起來，通過外溢不斷實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，最終形成一個(gè)緊密的政治聯(lián)盟（Michelmann et al.,1994），它完善了對(duì)歐盟一體化的理論解釋（房樂憲，2001）。自由政府間主義強(qiáng)調(diào)歐盟一體化的發(fā)展是基于經(jīng)濟(jì)利益、相對(duì)權(quán)力、可靠承諾3個(gè)因素在國內(nèi)利益集團(tuán)與歐盟成員國之間博弈的結(jié)果（Moravcsik,2013），指出了成員國偏好和政府間的權(quán)力交易在一體化決策中的意義（王學(xué)玉，2001）。新區(qū)域主義主要由新區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論、多層級(jí)治理理論以及歐盟主權(quán)與合法性地位三方面內(nèi)容構(gòu)成，勾畫出歐盟治理體制的未來發(fā)展方向（唐昊，2002）。

1.2.2 邊界地區(qū)的演變 1989－1991年，歐洲政治地理版圖發(fā)生重大變遷。新舊國家的誕生、重生和消失導(dǎo)致一系列邊界變化，隨著1993 年歐盟的成立，歐洲跨邊界地區(qū)整合和發(fā)展進(jìn)入一個(gè)全新時(shí)期。無論是在重新劃定邊界還是開放邊界上，邊界的突然轉(zhuǎn)變對(duì)邊界區(qū)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響：其一，合作成效較為明顯，Matu?ková（2018）與Dok‐oupil（2018）等對(duì)部分邊境地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民在邊界改變后對(duì)生活質(zhì)量的滿意程度顯著提高；其二，邊界間流動(dòng)性加強(qiáng)，Lundén（2018）研究發(fā)現(xiàn)，申根地區(qū)邊境管制放寬之后，由于邊界雙邊地區(qū)的住房和就業(yè)機(jī)會(huì)的差異，邊界地區(qū)的交流變得更為頻繁和緊密，跨邊界通勤成為一種常見現(xiàn)象，這歸因于邊界雙邊地區(qū)的住房和就業(yè)機(jī)會(huì)的差異；其三，邊界間矛盾依然存在，Bufon（1993）以戈里齊亞為例，從景觀維度分析邊界發(fā)生變化前后地理空間和社會(huì)環(huán)境的發(fā)展態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)邊界地區(qū)隱藏著社會(huì)文化聯(lián)系的穩(wěn)定性與政治分割的不穩(wěn)定性之間的矛盾。

1.2.3 邊界合作區(qū)的發(fā)展與成效 不同的歷史背景，不同的政策導(dǎo)向，影響跨邊界合作的深度和效果。Perkmann（2007a）將政策企業(yè)主義框架（pol‐icy entrepreneurship）應(yīng)用于EUREGIO（德國－荷蘭）、Viadrina（波蘭－德國）和Tyrol Euroregion（奧地利－意大利）3個(gè)案例，發(fā)現(xiàn)不同的行政環(huán)境和制度環(huán)境下邊界合作區(qū)合作存在內(nèi)在差異（表1），由市政當(dāng)局推動(dòng)，有明確、長遠(yuǎn)合作規(guī)劃的跨邊界模式往往可以取得更好的協(xié)作效果。Knippschild等（2012）比較了大型跨邊界合作區(qū)與選定的非邊界都市區(qū)，認(rèn)為跨邊界合作區(qū)的優(yōu)勢明顯大于劣勢，并具有一定的發(fā)展?jié)摿??？邕吔绾献鲄^(qū)取得成效后，還會(huì)促進(jìn)其他邊界區(qū)域或臨近地區(qū)建立跨邊界合作，推動(dòng)跨邊界區(qū)域逐步擴(kuò)大。

表1 歐盟邊界合作典型區(qū)域基本特征比較Table 1 Comparison of basic characteristics of typical border cooperation regions in EU

歐盟的一體化融合也推動(dòng)了歐洲相對(duì)落后的邊緣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，歐盟國家與非歐盟國家也開展了廣泛的區(qū)域合作，這些邊境合作區(qū)在加快歐盟一體化以及參與國的區(qū)域開發(fā)等方面起到了積極的推動(dòng)作用（馮革群，2001）?？邕吔绾献鲄^(qū)的合作也并不僅是在基礎(chǔ)設(shè)施方面，還更多地集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，大量項(xiàng)目側(cè)重于經(jīng)濟(jì)合作和旅游業(yè)的發(fā)展，勞動(dòng)力市場合作以及環(huán)境問題的解決（Je?ábek et al.,2018）。

1.3 跨邊界合作模式

1.3.1 制度安排與跨邊界治理合作 邊界的存在為新的治理模式探索提供了機(jī)會(huì)（Sohn et al.,2009）?？邕吔缰卫砗w了決策過程構(gòu)建和合作協(xié)議實(shí)施（Dühr et al.,2010;Medeiros,2014），匯集了邊界雙方多尺度的權(quán)力部門（Hooghe et al., 2003）。為滿足跨境關(guān)系的需求，跨邊界治理在不同尺度（地方、區(qū)域、國家）形成了不同類型的跨邊界治理模式（Decoville et al., 2016; Durand et al., 2018）。Perkmann（2007b）提出了一個(gè)跨邊界地區(qū)合作制度建設(shè)的邏輯結(jié)構(gòu)，認(rèn)為跨境合作涉及新治理尺度的構(gòu)建，涵蓋政治動(dòng)員、制度建設(shè)和戰(zhàn)略統(tǒng)一三方面內(nèi)容，為跨邊界地區(qū)的制度建設(shè)研究提供了一個(gè)分析框架。跨邊界合作的出現(xiàn)也會(huì)對(duì)邊界地區(qū)的再領(lǐng)土化以及領(lǐng)土空間重構(gòu)產(chǎn)生影響（Johnson,2009）。Popescu（2008）將歐盟跨邊界合作的出現(xiàn)視為新的組織結(jié)構(gòu)，以羅馬尼亞－烏克蘭－摩爾多瓦邊界地區(qū)為例展示了邊界合作如何影響國家及當(dāng)?shù)卣目邕吔缰贫冉ㄔO(shè)和治理方式，從而影響歐洲邊界再領(lǐng)土化。

以合作項(xiàng)目為依托推進(jìn)一體化融合是跨境治理策略中最常用的一種方式，歐盟的項(xiàng)目合作以IN‐TERREG計(jì)劃的影響最為深遠(yuǎn)。INTERREG計(jì)劃自1990年引入，旨在推動(dòng)歐盟的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)融合，消弭邊界的阻礙。INTERREG計(jì)劃在此后協(xié)調(diào)了大量的跨邊界地區(qū)合作項(xiàng)目（Medeiros, 2011）。Perk‐mann（1999）認(rèn)為隨著INTERREG 的引入，歐盟跨邊界合作越來越多地嵌入到更多領(lǐng)域與更高級(jí)別的公共政策網(wǎng)絡(luò)中，跨邊界合作不僅納入本地參與者，而且開始更系統(tǒng)地納入了地方機(jī)構(gòu)、INTER‐REG相關(guān)機(jī)構(gòu)和政府委員會(huì)3個(gè)相對(duì)獨(dú)立的制度主體。目前，INTERREG計(jì)劃已建立起一套各機(jī)構(gòu)職權(quán)分明、相互協(xié)調(diào)、相互制衡的運(yùn)行機(jī)制，成功地改善了歐盟邊界地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、促進(jìn)了各邊界地區(qū)之間的交往（熊靈等，2017）。

1.3.2 跨邊界非正式制度安排 由于跨邊界合作涉及復(fù)雜的尺度關(guān)系，不同尺度間利益相關(guān)者的溝通與協(xié)調(diào)往往存在更高的交易成本（Stoffelen et al.,2017），非正式安排的存在可以降低這些交易成本。非正式的制度安排在推動(dòng)邊界地區(qū)形成跨邊界網(wǎng)絡(luò)組織，增強(qiáng)邊界地區(qū)的信息流通等方面的重要性不容低估。如一些基于邊界雙方共同利益而建立的非正式組織或項(xiàng)目可以更好地促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，增強(qiáng)教育、科學(xué)、文化和旅游等領(lǐng)域的合作（李鐵立，2005；Leibenath,2007）。Ander‐son 等（1999）在對(duì)意大利與斯洛文尼亞的邊界地區(qū)研究中發(fā)現(xiàn)，在多語言多文化環(huán)境下，民間的非正式組織對(duì)邊界地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，一方面推動(dòng)了企業(yè)的跨邊界合作，另一方面促進(jìn)了雙邊政府的正式制度安排，使政府間包容性更強(qiáng)，更容易建立共同合作規(guī)則。同時(shí)，邊界雙方之間的非正式接觸往往可以加強(qiáng)民間的創(chuàng)新和知識(shí)交流（Weidenfeld,2013）。

1.4 跨邊界合作領(lǐng)域

歐盟的一體化融合也推動(dòng)了全方位多領(lǐng)域的合作，現(xiàn)有研究主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)境治理、跨境旅游、健康衛(wèi)生等多方面（Wiering et al.,2010;De‐coville et al.,2013）。經(jīng)濟(jì)合作是歐盟一體化融合的重點(diǎn)，歐盟各國形式多樣、富有成效的跨邊界經(jīng)濟(jì)合作極大地推動(dòng)了人口、商品、資本等生產(chǎn)要素的跨邊界流動(dòng)（楊榮海，2013）。Duindam 等（2012）以帕克斯塔德林堡（荷蘭）和亞琛（德國）地區(qū)為例，探索如何利用跨邊界土地和開發(fā)利用模式推動(dòng)跨邊界經(jīng)濟(jì)和空間發(fā)展。Héraud（2011）研究了萊茵河上游河谷跨境區(qū)域促進(jìn)創(chuàng)新的相關(guān)政策，認(rèn)為多元文化空間的創(chuàng)造潛力推動(dòng)了新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展。Decoville等（2013）比較了歐盟的10個(gè)跨邊界都市圈的跨邊界通勤人員流量、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值差異和居民身份認(rèn)同3個(gè)指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)邊界雙邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距越大，其跨邊界通勤的互動(dòng)水平越高，進(jìn)而推動(dòng)跨邊界地區(qū)間融合。

跨邊界環(huán)境治理是另一個(gè)重要的研究議題。由于不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治條件與利益導(dǎo)向機(jī)制，相鄰國家間的環(huán)境協(xié)同治理存在較大的難度。在空氣治理方面，?ernikovsky等（2016）估算捷克共和國與波蘭之間的空氣污染越境轉(zhuǎn)運(yùn)情況，以此為捷克—波蘭環(huán)境治理談判和改善空氣質(zhì)量提供精準(zhǔn)對(duì)策。在水資源管理以及治理方面，由于污染不會(huì)只停留在某個(gè)國家邊界，因此跨邊界水資源的治理需要有關(guān)國家及地方政府在跨境層面共同協(xié)商解決。部分學(xué)者如Wiering等（2010）與Renner等（2018）關(guān)注跨國水資源管理中各政府行動(dòng)主體的具體做法。Darakas（2002）討論了在INTERREG 計(jì)劃的框架下2個(gè)非官方跨國機(jī)構(gòu)如何通過跨境合作執(zhí)行內(nèi)斯托斯河的污染監(jiān)測協(xié)調(diào)計(jì)劃。

跨境旅游的研究議題近年來受到廣泛關(guān)注，其發(fā)展得益于歐盟成員國之間高度的協(xié)調(diào)保障機(jī)制以及專項(xiàng)合作計(jì)劃（INTERREG）的資助（楊效忠等，2012；田 里 等，2018）。Studzieniecki 等（2016）使用了跨境旅游模型分析波蘭與俄羅斯之間的跨境旅游系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)跨邊界合作和跨邊界交通能顯著推動(dòng)跨境旅游的發(fā)展。

在跨邊界衛(wèi)生健康合作方面，Brand等（2008）系統(tǒng)梳理了歐盟資助項(xiàng)目（EUREGIO）對(duì)跨境衛(wèi)生項(xiàng)目的資助及該合作領(lǐng)域的發(fā)展。Wennekes 等（2008）探討了以德國荷蘭邊境地區(qū)為例的乳腺癌跨邊界護(hù)理治療。在歐盟許多地區(qū)，衛(wèi)生領(lǐng)域的跨邊界合作仍然相對(duì)不足，顯示出巨大的合作潛力。此外，新冠肺炎疫情在對(duì)歐盟跨境地區(qū)產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖擊的同時(shí)，也突出了改善跨邊界合作中衛(wèi)生醫(yī)療資源的協(xié)調(diào)共享的必要性（Medeiros et al.,2021）。

1.5 歐盟跨邊界合作發(fā)展的障礙

作為領(lǐng)土分界線，邊界延長了經(jīng)濟(jì)行為主體互動(dòng)的時(shí)空間距離，帶來了更高的交易成本（甄穎，2008）。自然地理?xiàng)l件的分隔、語言與文化系統(tǒng)、政治制度、管理體制、法制結(jié)構(gòu)、技術(shù)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等的差異都會(huì)帶來極大阻礙，因而跨邊界合作往往存在較大的困難（王雅梅，2006）。盡管歐盟一體化歷經(jīng)幾十年，其跨邊界合作仍然存在不少問題。

邊界雙邊差異給跨邊界合作帶來了極大阻礙?？邕吔绾献鞯耐七M(jìn)與跨邊界區(qū)域的形成是一個(gè)復(fù)雜的多機(jī)制過程，存在復(fù)雜的影響因素。雙邊國家的語言、文化差異，關(guān)鍵利益主體的合作意愿、跨文化間的偏見等，這些都是跨邊界融合需要克服的重點(diǎn)難題（Jurczek et al.,2002;Stoffelen,2017）。歐盟一體化涉及到了不同尺度機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，這種高昂的協(xié)調(diào)成本也進(jìn)一步擴(kuò)大了差異化體制的負(fù)面影響（Noferini et al.,2020）。

在眾多研究中，跨境可達(dá)性仍被視為歐洲跨邊界合作的主要障礙。學(xué)者提出跨境交通滲透指數(shù)，以此計(jì)算跨邊界交通對(duì)于整個(gè)歐盟地區(qū)的影響。有研究認(rèn)為即使在最成熟和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐盟邊境地區(qū)，因?yàn)殡p方的復(fù)雜法律和行政框架，跨境交通仍未能得到充分發(fā)展（Medeiros, 2019）。此 外，非歐盟成員國和邊境程序的存在也加劇了區(qū)域和國際陸路運(yùn)輸?shù)臅r(shí)間和成本（Mil‐tiadou et al.,2017）。

此外，邊境安全及難民問題也逐步成為歐盟邊境管控的難點(diǎn)。邊界地區(qū)作為政治管控中的弱環(huán)，極易遭受政治不穩(wěn)定因素的影響（Svensson et al.,2018）。當(dāng)前，難民危機(jī)也對(duì)整個(gè)歐盟穩(wěn)定性產(chǎn)生極大影響，對(duì)歐洲各國的一體化融合帶來極大的威脅（劉一，2016）。

2 歐盟跨邊界合作對(duì)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理啟示

在新的全球化形勢與構(gòu)建“國際國內(nèi)雙循環(huán)”新發(fā)展戰(zhàn)略格局的推動(dòng)下，城市群尺度作為新的資本積累單元的趨勢不斷被強(qiáng)化?；浉郯拇鬄硡^(qū)在地域上涵蓋珠三角9 市與2 個(gè)特別行政區(qū)，是典型的次國家尺度、跨行政制度的特殊城市群（張虹鷗等，2018；2021），涉及到“一國兩制”和“三關(guān)稅區(qū)”，推動(dòng)跨境協(xié)調(diào)發(fā)展是粵港澳大灣區(qū)的核心議程之一。歐盟的跨邊界合作經(jīng)驗(yàn)對(duì)粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展十分重要。具體而言，通過借鑒歐盟跨邊界合作價(jià)值認(rèn)同、制度建設(shè)、以合作項(xiàng)目為依托和特殊空間實(shí)踐等成功做法，可得到以下重要啟示：價(jià)值認(rèn)同是粵港澳大灣區(qū)跨制度合作的基礎(chǔ)，包容有序的制度安排有利于降低合作邊界屏蔽效應(yīng)，多尺度合作空間與多維度治理體系結(jié)合將能有效地改善邊界地區(qū)協(xié)作狀況，最終實(shí)現(xiàn)香港、澳門融入國家發(fā)展大局，助力粵港澳大灣區(qū)成長為世界一流灣區(qū)（圖2）。

圖2 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理框架Fig.2 Framework for collaborative governance of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

1）價(jià)值認(rèn)同是粵港澳跨邊界合作的基礎(chǔ)

在歐盟的跨邊界治理實(shí)踐中，價(jià)值認(rèn)同是各成員國在思想意識(shí)上的同一性表現(xiàn)。這種認(rèn)同是在歐洲一體化和區(qū)域治理能力的發(fā)展過程中，逐步積累并不斷提升的，主要體現(xiàn)在觀念認(rèn)同、身份認(rèn)同和對(duì)歐盟的歸屬感等方面。這種對(duì)“超地域性”的集體認(rèn)同感創(chuàng)造了一個(gè)利害與共的共同體（歐時(shí)新，2018）。

珠三角與港澳歷來同屬一國，有著同根同祖的歷史淵源和緊密的社會(huì)文化交融，在人員往來、文化交流和經(jīng)貿(mào)關(guān)系等方面保持密切聯(lián)系，因此三地市民具有深刻的文化認(rèn)同感以及身份認(rèn)同感。如何強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)身份認(rèn)同以及文化凝聚，是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展建設(shè)的重要基礎(chǔ)。推動(dòng)對(duì)港澳與珠三角三地價(jià)值觀與文化認(rèn)同的現(xiàn)狀、演化與影響機(jī)制研究，對(duì)于強(qiáng)化對(duì)“一國兩制”的制度認(rèn)同，構(gòu)建“命運(yùn)共同體”話語體系，保證粵港澳大灣區(qū)各成員間的合作和互動(dòng)的順利開展，提升區(qū)域協(xié)同治理效率至關(guān)重要。

2）包容有序的制度安排是協(xié)同治理的核心

在跨邊界合作實(shí)踐中，歐盟已形成一套系統(tǒng)的跨邊界地區(qū)合作制度結(jié)構(gòu)（Perkmann,2007b），通過地方、國家、歐盟委員等多尺度政府的配合、各級(jí)利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)以及非正式組織參與，共同推動(dòng)跨邊界經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)現(xiàn)行的制度安排有利于區(qū)域穩(wěn)定性，但易導(dǎo)致跨境交易成本較高。為降低三地合作的邊界屏蔽效應(yīng)，中央和粵港澳三地政府可以創(chuàng)設(shè)跨境治理的“第三種制度”。事實(shí)上，近年來港珠澳大橋規(guī)劃、建設(shè)、營運(yùn)與管理模式，就是接近“第三種制度”創(chuàng)新的思路（楊愛平等，2019）。沿著上述創(chuàng)新思路可拓展更多制度彈性空間，以適應(yīng)協(xié)同治理發(fā)展需求，一方面在制度導(dǎo)向方面，拓展“一國兩制”的包容性，通過制度創(chuàng)新，不斷突破消極的制度約束邊界，持續(xù)地拓展互聯(lián)互通、互利互惠、合作共贏的發(fā)展空間；另一方面在制度功能方面，提升要素流動(dòng)的便利性，進(jìn)一步推廣電子化通關(guān)，降低通關(guān)成本。此外，在跨邊界合作平臺(tái)、技術(shù)研發(fā)、環(huán)境治理和衛(wèi)生健康等方面開展跨邊界跨制度合作試驗(yàn)。

3）特殊合作空間實(shí)踐是協(xié)同治理的抓手

歐洲已建立起一套較為完善的多尺度、跨邊界空間合作模式，為跨邊界經(jīng)濟(jì)合作提供了成熟有效的行動(dòng)方案和合理的制度支持，成功地改善了歐洲邊界地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況。近年來，盡管粵港澳三地在空間合作的形式和內(nèi)容上已經(jīng)有所進(jìn)展，但在一些核心利益面前，依舊缺乏有效的空間合作模式。

政府間的合作是粵港澳大灣區(qū)開展更高層次跨邊界合作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對(duì)灣區(qū)面臨的“制度障礙”“行政壁壘”和“空間破碎化”等問題，有必要對(duì)現(xiàn)有的空間合作體系進(jìn)行重構(gòu)和建設(shè)，創(chuàng)建多層次高效的跨界合作模式。從微觀到宏觀建設(shè)3個(gè)層級(jí)的空間合作試驗(yàn)區(qū)：一是跨境合作區(qū)共建，在邊境地區(qū)共同出資出地建設(shè)經(jīng)濟(jì)合作園區(qū)，如落馬洲河套開發(fā)區(qū)、珠澳跨境工業(yè)區(qū)等，成立股份制公司進(jìn)行有效管理；二是深圳前海、廣州南沙和珠海橫琴與港澳的深度合作，以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為依托、以利益為紐帶進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈捆綁共贏發(fā)展；三是廣深港澳科技走廊，以科技創(chuàng)新為目標(biāo)，以共建聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室、科技創(chuàng)新區(qū)和科技港為抓手，三地?cái)y手建設(shè)具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心（葉玉瑤等，2020）。

4）多維度協(xié)同治理體系是跨邊界合作的支撐

歐洲通過歐盟委員會(huì)運(yùn)作的歐盟領(lǐng)土合作（ETC）對(duì)跨邊界地區(qū)的再領(lǐng)土化以及領(lǐng)土空間重構(gòu)產(chǎn)生深刻影響。經(jīng)濟(jì)、旅游、健康、環(huán)境等領(lǐng)域的合作促進(jìn)了不同國家和區(qū)域間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和融合以及提高跨區(qū)域健康、環(huán)境治理能力。結(jié)構(gòu)基金和聚合基金以及INTERREG計(jì)劃對(duì)跨邊界合作項(xiàng)目的資助，推動(dòng)了跨界行動(dòng)計(jì)劃的長效性。這種多維度疊加組合運(yùn)作方式，不僅引導(dǎo)合作方向的可持續(xù)性，還保持了計(jì)劃和項(xiàng)目的穩(wěn)定性（王昆，2016）。在粵港澳跨邊界合作中，三地應(yīng)該聯(lián)合進(jìn)行邊界空間規(guī)劃，明確生產(chǎn)、生活和生態(tài)合作目標(biāo)和行動(dòng)方案，兼顧各方利益，對(duì)每一階段的交通、科技、金融、旅游和健康等核心領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)支持和持續(xù)推進(jìn)；著手跨境合作產(chǎn)業(yè)協(xié)同落地清單的制定實(shí)施，加快合作平臺(tái)和合作項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和深度，培育利益共享的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈；以共建優(yōu)質(zhì)生活圈為目標(biāo)，進(jìn)行跨邊界空氣、水和土壤的聯(lián)防聯(lián)控，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生；積極推進(jìn)三地信息協(xié)同（方創(chuàng)琳，2017），創(chuàng)建跨境信息服務(wù)平臺(tái)，組織企業(yè)、行會(huì)、政府和情報(bào)機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)布在消費(fèi)、生產(chǎn)、服務(wù)、城市建設(shè)與運(yùn)營等領(lǐng)域的應(yīng)用場景，協(xié)助各方協(xié)同治理精準(zhǔn)發(fā)力。通過一系列合作項(xiàng)目實(shí)施，以點(diǎn)帶面，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域、多方面共同參與的高質(zhì)量多層次的區(qū)域協(xié)同治理，加快香港澳門融入國家發(fā)展大局和國際發(fā)展大勢，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為國際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群。

3 結(jié)論與討論

本文通過對(duì)歐盟跨邊界合作文獻(xiàn)的梳理，提煉了邊界區(qū)與跨邊界合作、跨邊界合作模式、跨邊界合作領(lǐng)域、跨邊界合作障礙4個(gè)研究議題。主要觀點(diǎn)可概括為：1）在歐洲的政治變動(dòng)下，邊界區(qū)由原來地緣政治沖突的前線轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)合作的前沿，跨邊界合作不斷涌現(xiàn)，理論研究對(duì)邊界區(qū)的內(nèi)涵也在不斷推進(jìn)；2）歐盟通過超國家機(jī)構(gòu)的建立以及跨邊界政策實(shí)施，不斷完善跨邊界合作的制度機(jī)制和管治，與此同時(shí)，非正式制度安排也對(duì)跨邊界合作有積極影響。正式與非正式的制度安排共同推動(dòng)了歐盟跨邊界合作的進(jìn)程；3）歐盟的跨邊界合作范圍廣泛，不僅在經(jīng)濟(jì)方面深入合作，還圍繞著旅游、健康、環(huán)境等多領(lǐng)域開展了深度協(xié)作；4）邊界效應(yīng)對(duì)于跨邊界合作具有屏蔽作用，雖然歐盟跨邊界合作發(fā)展較為成熟，但仍面臨著跨邊界可達(dá)性、雙邊差異以及移民和邊界安全等問題。

粵港澳大灣區(qū)的跨界協(xié)同治理的關(guān)鍵問題在于如何在強(qiáng)化價(jià)值與文化認(rèn)同的基礎(chǔ)上，通過正式、非正式的制度安排，以特殊空間實(shí)踐和合作項(xiàng)目為抓手，推動(dòng)邊界雙方的要素自由流動(dòng)與聯(lián)動(dòng)發(fā)展。一方面，粵港澳大灣區(qū)與歐盟存在共同之處，二者都屬于跨制度與跨邊界區(qū)域，在跨邊界合作與協(xié)同治理上面臨著相似的問題，歐盟發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也存在諸多可借鑒之處。另一方面，歐盟的跨邊界合作主要針對(duì)跨民族國家的協(xié)作，粵港澳大灣區(qū)雖然涉及到跨制度與不同的法律體制，然而實(shí)際上仍屬于次國家尺度的城市群區(qū)域，與歐盟存在著本質(zhì)的差異。因而，歐盟跨邊界合作的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并不能完全適用于粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展實(shí)踐，對(duì)于跨邊界治理的理論仍需在中國的發(fā)展實(shí)際中進(jìn)行批判性吸收。

致謝：感謝法國Kedge Business School 江翠玲博士的指教。