劉學(xué)濤

內(nèi)容提要：2021年1月1日，《民法典》的正式施行不僅開創(chuàng)了我國民法的新紀(jì)元，而且民法典編纂的立法經(jīng)驗(yàn)，為其他領(lǐng)域的法典制定特別是行政法典的制定創(chuàng)造了條件。治理對象加快數(shù)字化和治理場景日趨復(fù)雜多樣展現(xiàn)了以數(shù)字政府建設(shè)為引領(lǐng)，撬動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)生活全領(lǐng)域數(shù)字化改革更具必要性與可行性。通過梳理學(xué)界、政府、企業(yè)不同觀點(diǎn)后認(rèn)為，數(shù)字政府是對電子政務(wù)的延伸和重塑，指政府應(yīng)用數(shù)字技術(shù)履行職能而展現(xiàn)的一種政府運(yùn)行模式，本質(zhì)上是政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。從理論和實(shí)踐來看，數(shù)字政府呈現(xiàn)四大特征：用戶至上、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、整體協(xié)同、泛在智能。數(shù)字政府建設(shè)的時(shí)代價(jià)值一方面在于整合信息資源、提高工作效率，另一方面在于變革服務(wù)方式、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。厘清數(shù)字政府的基礎(chǔ)性問題，有利于揭示數(shù)字政府在中國的發(fā)展語義。在法治政府建設(shè)的大背景下，行政法法典化的政策指向愈加清晰，未來的研究應(yīng)抓住行政法法典化的契機(jī)來回應(yīng)數(shù)字政府新時(shí)代的呼喚。

一、問題的提出

法典是法律理性主義的極致體現(xiàn)，是成文法的最高級表現(xiàn)形式。法典化偏重于“化”，是指朝著法典目標(biāo)前進(jìn)的動(dòng)態(tài)變化過程，其內(nèi)涵隨著歷史的發(fā)展也發(fā)生了擴(kuò)張，由“對某一法律領(lǐng)域進(jìn)行終局的、無漏洞的規(guī)范”這一理想狀態(tài)，發(fā)展為“只要是運(yùn)用一定立法技術(shù)，對特定法律領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)通過單行立法、學(xué)說和判例確立的法律制度進(jìn)行整合、統(tǒng)一和體系化，即可被稱為法典化”。①劉紹宇：《論行政法法典化的路徑選擇——德國經(jīng)驗(yàn)與我國探索》，載《行政法學(xué)研究》2021年第1期。穗積陳重先生在《法典論》中指出：“法典編纂是指對一國法律進(jìn)行分科編制而形成具有公力的法律書面之事業(yè)，或者是指將既有法律進(jìn)行整理編輯而形成法典的工作，或是將新設(shè)法令歸類編撰而形成一編的法典工作?！雹赱日]穗積陳重：《法典論》，李求軼譯，商務(wù)印書館2014年版，第5頁。早在2012年就有學(xué)者提出“制定一部統(tǒng)一的行政法典，是無數(shù)行政法學(xué)家的夢想，主張邁向統(tǒng)一的行政基本法?！雹劢匦拢骸哆~向統(tǒng)一的行政基本法》，載《清華法學(xué)》2012年第5期。緊隨其后，2017年，新中國行政法學(xué)創(chuàng)始人、中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年睿智地提出：“制定行政法總則的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，我們有能力借鑒民法總則的立法技術(shù)，將我國行政法中共性的東西抽取出來，形成具有中國特色的行政法總則。在行政法總則的指引下進(jìn)一步制定行政法的分則，最終形成一部體系完整的行政法法典?！雹苋f學(xué)忠：《學(xué)界首次提出構(gòu)建中國行政法法典》，載《法制日報(bào)》2018年1月19日第6版?！吨腥A人民共和國民法典》 （以下簡稱《民法典》）的頒布實(shí)施不僅是以法治化方式推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化邁出的關(guān)鍵步伐，為國家制度和國家治理體系正常有效運(yùn)行提供了基礎(chǔ)性法律保障，而且也進(jìn)一步激發(fā)了行政法學(xué)人關(guān)于行政法典撰寫的熱議，形成了學(xué)術(shù)思想的火花與碰撞。⑤具體可參見關(guān)保英：《行政法典總則的法理學(xué)分析》，載《法學(xué)評論》2018年第1期；章志遠(yuǎn)：《中國特色行政法法典化的模式選擇》，載《法學(xué)》2018年第9期；羅冠男：《我國行政法典編纂的重要?dú)v程與新思路新展望》，載《理論探索》2020年第4期；薛剛凌：《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期；鐘瑞華、李洪雷：《論我國行政法法典化的意義與路徑——以民法典編纂為參照》，載《行政管理改革》2020年第12期；劉紹宇：《論行政法法典化的路徑選擇——德國經(jīng)驗(yàn)與我國探索》，載《行政法學(xué)研究》2021年第1期；王萬華：《我國行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》，載《中國法學(xué)》2021年第4期；關(guān)保英：《論行政法典總則的制定及其對行政法體系的整合》，載《東方法學(xué)》2021年第6期；姜明安：《關(guān)于編纂我國行政程序法典的構(gòu)想》，載《社會(huì)科學(xué)文摘》2021年第9期；關(guān)保英：《〈行政法典總則〉對行政法治理念的整合》，載《法學(xué)》2021年第9期?，F(xiàn)如今，嘗試在全球法律體系浩浩蕩蕩發(fā)展的歷史洪流中，錨定新時(shí)代中國行政法法典化進(jìn)程的定位，找尋中國行政法法典化的工作路徑勢在必行。從橫向上看，通過與同時(shí)代的其他國家行政法發(fā)展相比較，“發(fā)現(xiàn)所要解決問題的相似性，尋求思維的碰撞，反思彼此制度選擇的依據(jù)”，⑥嚴(yán)益州：《德國〈聯(lián)邦行政程序法〉的源起、論爭與形成》，載《環(huán)球法律評論》2018年第6期。進(jìn)而建造一部具有中國特色的行政法法典大廈；從縱向上看，自《民法典》頒布后，我國的行政法法典化重新提上議程，2021年《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2021—2025）》提出研究制定行政程序法；從立法規(guī)劃來看，全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃中提出，研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。

“數(shù)字政府建設(shè)在我國被賦予重任，通過數(shù)據(jù)挖掘和智能化應(yīng)用，在國家戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、民生保障等社會(huì)各方面實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的高級階段?！雹咄跫t一：《數(shù)字政府與公眾參與》，載《檢察日報(bào)》2019年11月27日第7版。因此，厘清數(shù)字政府的基礎(chǔ)性問題，有利于揭示數(shù)字政府在中國的發(fā)展語義。站在這一新的歷史起點(diǎn)上，該如何抓住行政法法典化的契機(jī)來回應(yīng)數(shù)字政府新時(shí)代的呼喚這一重要課題成為學(xué)術(shù)研究的新熱點(diǎn)。

二、數(shù)字時(shí)代呼吁數(shù)字政府建設(shè)

近年來，政務(wù)信息化工作作為“兩化融合”的排頭兵與先行棋，率先邁入“集約整合、全面互聯(lián)、協(xié)同共治、共享開放、安全可信”的數(shù)字政府建設(shè)階段。各地方數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)探索出較為清晰的內(nèi)涵目標(biāo)、架構(gòu)體系和實(shí)施路徑，在改革創(chuàng)新、提質(zhì)增效上成效顯著。因此，以數(shù)字政府建設(shè)為引領(lǐng)，撬動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)生活全領(lǐng)域數(shù)字化改革更具必要性與可行性。

（一）治理對象加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型

“信息通信技術(shù)的革命改變了一切。只有每張辦公桌上都有個(gè)人計(jì)算機(jī)，計(jì)算機(jī)的運(yùn)用在政府成為普遍現(xiàn)象，且與局域網(wǎng)鏈接并可進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)的時(shí)候，技術(shù)才會(huì)對組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，公共部門的運(yùn)行方式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變：現(xiàn)在技術(shù)正被看作公共部門改善其管理水平和為公民提供服務(wù)方式的關(guān)鍵因素?！雹郲澳]歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第四版），張成福、馬子博等譯，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第206頁。新一輪技術(shù)革命正在加速向社會(huì)各領(lǐng)域滲透，數(shù)字化融入生活，促使政府治理手段和治理模式不斷革新，多元共治新格局已經(jīng)開啟。個(gè)體層面，通過電子證照、通信大數(shù)據(jù)、健康碼等信息，能夠形成個(gè)人特征、行動(dòng)軌跡、健康狀態(tài)的數(shù)字畫像；企業(yè)層面，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化加速推進(jìn)。社會(huì)層面，網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)與物理現(xiàn)實(shí)社會(huì)雙向映射、動(dòng)態(tài)交互，數(shù)字孿生城市等概念落地，使得社會(huì)運(yùn)行的數(shù)字化得以實(shí)現(xiàn)，提升了數(shù)字化治理能力。一方面，個(gè)體、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體作為政府治理對象，積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)開展治理活動(dòng)，提升治理效能；另一方面，多元共治的社會(huì)治理格局下，個(gè)體、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等是治理的重要參與主體和支撐力量，亟須政府提升數(shù)字治理能力，以實(shí)現(xiàn)各主體間的良性互動(dòng)和平等對話。個(gè)體、企業(yè)、社會(huì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，尤其是數(shù)字化企業(yè)的快速崛起，為政府開展數(shù)字治理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、挖掘、利用更加方便快捷。數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面，政府運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)履行管理職能的門檻進(jìn)一步降低。

（二）治理場景日趨復(fù)雜多樣

“數(shù)字政府達(dá)到一定規(guī)模或者實(shí)現(xiàn)全面性數(shù)字政府是形成數(shù)字行政法的基礎(chǔ)性事實(shí)條件，這里所說的‘一定規(guī)?！喈?dāng)于意大利學(xué)者所說的‘電子政府’的擴(kuò)散水平和倡導(dǎo)數(shù)字化議程的成功?！雹酳tefano Civitarese Matteucci，The rise of technological administration and ragged rout towards a digital administrative law，in Domenico Sorace，Leonardo Ferrara，Ippolito Piazza Edited，The Changing Administrative Law of an EU Member of State—The Italian Case，Springer,2021，pp.133-134.推進(jìn)國家治理體系和治理能動(dòng)性是一個(gè)系統(tǒng)工程，數(shù)字政府建設(shè)是其中應(yīng)有之意。受數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化影響，原有信息傳遞規(guī)則被打破，信息和數(shù)據(jù)由中心傳播向多中心傳播轉(zhuǎn)變，極大提升了傳統(tǒng)治理場景的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和不可預(yù)知性，如新媒體社交平臺(tái)使得網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對和研判的不確定性增加，網(wǎng)絡(luò)詐騙、虛假宣傳、低俗內(nèi)容傳播等違法成本降低。數(shù)字政府建設(shè)具有個(gè)性化、多樣化的服務(wù)功能，可以提供有針對性的專業(yè)化服務(wù)，使行政機(jī)關(guān)與公眾之間在信息網(wǎng)絡(luò)上實(shí)現(xiàn)直接雙向互動(dòng)的信息交流，公民、法人和其他組織可以不受空間和時(shí)間的限制，全天候接受政府無縫隙的“一站式”服務(wù)，⑩參見徐永濤、林樹金：《電子行政行為研究》，山東人民出版社2018年版，第5頁。需求者不會(huì)因?yàn)楣芾砺毮苤黧w、范圍、權(quán)限的變化而耽擱服務(wù)的享受。數(shù)字政府建設(shè)一改傳統(tǒng)的政務(wù)處理方式，提升自身的管理能力，緩解事多人少的緊張關(guān)系，節(jié)約了服務(wù)對象的時(shí)間，提升了人民群眾的獲得感、滿意度。

三、行政法治發(fā)展中的數(shù)字政府內(nèi)涵

“任何科學(xué)之建立與問題之探討，均須先建立其范疇，然后庶能建立體系?！?蔡志芳：《行政法之概念、對象及范圍》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭議問題研究》（上），五南圖書出版股份有限公司2000年版，第5頁。開宗明義地厘清研究對象的基本概念是深入論述的基礎(chǔ)。全球信息化始于1993年美國提出的國家信息高速公路計(jì)劃，2005年美國政治學(xué)家達(dá)雷爾·韋斯特第一次把“數(shù)字政府”概念帶入公眾視線。德國法學(xué)家毛雷爾教授在1999年就提出，要從法治國家角度認(rèn)識(shí)和規(guī)范專門的技術(shù)性程序，也就是當(dāng)時(shí)國家所稱的電子行政行為。當(dāng)然，毛雷爾教授沒有詳細(xì)展開。數(shù)字政府在德國又被稱為“行政自動(dòng)化”，毛雷爾在《行政法學(xué)總論》、平特納在《德國普通行政法》中分別討論了“行政自動(dòng)化”的問題。毛雷爾指出：“行政機(jī)關(guān)歷來掌握當(dāng)時(shí)的技術(shù)手段和能力……電子數(shù)據(jù)處理設(shè)備可以在最小空間和最短時(shí)間內(nèi)接受、儲(chǔ)存、處理和發(fā)送大量的信息。設(shè)備根據(jù)事先設(shè)定的程序和輸入的數(shù)據(jù)以自動(dòng)控制的方式進(jìn)行工作，有助于減輕和簡化，替代人的活動(dòng)。不過設(shè)備只是行政管理的手段，它需要公務(wù)人員操作，而且必須安裝一般程序和輸入具體數(shù)據(jù)后才能運(yùn)行。”?[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第438頁。平特納指出：“以計(jì)算機(jī)以及自動(dòng)測量設(shè)備等機(jī)器開始，公共行政的服務(wù)今天愈來愈多借助于技術(shù)輔助手段”。?[德]平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第101頁。2007年希特倫教授第一次提出了技術(shù)性正當(dāng)程序?技術(shù)性正當(dāng)程序?qū)嶋H是正當(dāng)程序原則在新的數(shù)字化時(shí)代的進(jìn)化與轉(zhuǎn)換，因?yàn)榉梢残枰c時(shí)俱進(jìn)，需要跟得上技術(shù)發(fā)展的步伐。具體可參見劉東亮：《技術(shù)性正當(dāng)程序：人工智能時(shí)代程序法和算法的雙重變奏》，載《比較法研究》2020年第5期。概念，希特倫教授的這個(gè)提法和對技術(shù)性正當(dāng)程序的闡釋，后來被寫入IEE人工智能倫理準(zhǔn)則。正是因?yàn)橄Ｌ貍惤淌谠谶@方面的貢獻(xiàn)，2019年，他獲得了麥克阿瑟天才獎(jiǎng)，這在目前是絕無僅有的。2021年意大利學(xué)者發(fā)表了從整體上研究數(shù)字行政法的文章，提出和分析了基于技術(shù)行政的數(shù)字行政法的一些重要命題。?See Stefano Civitarese Matteucci，supra note⑨,pp.127-146.

（一）理論視角：不同層次及主體存在認(rèn)知差異

作為新生事物，數(shù)字政府吸引政府、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等多個(gè)主體關(guān)注和參與，不同主體對數(shù)字府的認(rèn)知存在一定差異。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界最早使用數(shù)字政府概念的是梁木生?參見梁木生：《略論“數(shù)字政府”運(yùn)行的技術(shù)規(guī)制》，載《中國行政管理》2011年第6期；梁木生：《論“數(shù)字政府”運(yùn)行的法律調(diào)控》，載《中國行政管理》2002年第4期。、徐頑強(qiáng)?參見徐頑強(qiáng)：《“數(shù)字政府”與政府管理體制的變革》，載《科技進(jìn)步與對策》2001年第11期。等人，主要探討信息化發(fā)展對政府管理體制帶來的改變。隨后，陸續(xù)出現(xiàn)對國外數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的介紹，如孫志建介紹了國際數(shù)字政府的階段模型、前沿理論、主要評估等，?參見孫志建：《數(shù)字政府發(fā)展的國際新趨勢：理論預(yù)判和評估引領(lǐng)的綜合》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。金江軍?參見金江軍：《美國數(shù)字政府戰(zhàn)略及啟示》，載《信息化建設(shè)》2012年第8期。、陸峰?參見陸峰：《美國推行數(shù)字政府路線圖》，載《中國電子報(bào)》2012年11月20日第10版。等介紹了2012年美國發(fā)布的數(shù)字政府戰(zhàn)略。在此階段，“數(shù)字政府”多被界定為政府信息化和電子政務(wù)網(wǎng)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)手段提升政府管理效率，對數(shù)字政府其他內(nèi)涵關(guān)注不足。2017年，“建設(shè)數(shù)字中國”被寫入黨的十九大報(bào)告，作為“數(shù)字中國”的有機(jī)組成部分，數(shù)字政府受到的關(guān)注度驟然增加。2017年，山東師范大學(xué)舉辦“第一屆數(shù)字政府治理學(xué)術(shù)研討會(huì)”，《中國行政管理雜志》開辦“數(shù)字政府治理”專欄，探討解決信息社會(huì)下政府治理面臨的新機(jī)遇、新情況、新任務(wù)和新問題。這一階段學(xué)術(shù)成果也更加豐富多元，主要集中在四個(gè)方面。一是國外數(shù)字政府建設(shè)策略和經(jīng)驗(yàn)介紹，如英國?參見張曉、鮑靜：《數(shù)字政府即平臺(tái)：英國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略研究及其啟示》，載《中國行政管理》2018年第3期；林夢瑤、李重照、黃璜：《英國數(shù)字政府：戰(zhàn)略、工具與治理結(jié)構(gòu)》，載《電子政務(wù)》2019年第8期。、美國?參見姚水瓊、齊胤植：《美國數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐研究與經(jīng)驗(yàn)借鑒》，載《治理研究》2019年第6期。、新加坡?參見胡稅根、楊競楠：《新加坡數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)借鑒》，載《治理研究》2019年第6期。數(shù)字化轉(zhuǎn)型策略、國外數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗(yàn)?參見曲甜、張小勁：《大數(shù)據(jù)社會(huì)治理創(chuàng)新的國外經(jīng)驗(yàn)：前沿趨勢、模式優(yōu)化與困境挑戰(zhàn)》，載《電子政務(wù)》2020年第1期。等；二是國內(nèi)典型實(shí)踐案例介紹，如浙江省“最多跑一次”改革?參見郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗(yàn)與未來》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2018年第4期；何圣東、楊大鵬：《數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)涵及路徑——基于浙江“最多跑一次”改革的經(jīng)驗(yàn)分析》，載《浙江學(xué)刊》2018年第5期；劉淑春：《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊(yùn)、技術(shù)構(gòu)架與路徑設(shè)計(jì)——基于浙江改革的實(shí)踐與探索》，載《中國行政管理》2018年第9期。、上海市“一網(wǎng)通辦”?參見譚必勇、劉芮：《數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯與結(jié)構(gòu)要素——基于上海市“一網(wǎng)通辦”的實(shí)踐與探索》，載《電子政務(wù)》2020年第8期。、廣東省數(shù)字政府?參見吳克昌、閆心瑤：《數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)與公共服務(wù)供給模式變革——基于廣東省的實(shí)踐》，載《電子政務(wù)》2020年第1期。等；?參見北京大學(xué)課題組：《平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府：能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》，載《電子政務(wù)》2020年第7期。三是從理論層面探討數(shù)字政府的建設(shè)基礎(chǔ)、現(xiàn)狀和問題，如從社會(huì)形態(tài)變化分析國家治理、政府治理變遷邏輯，?參見戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會(huì)形態(tài)演變進(jìn)程的考察》，載《中國行政管理》2017年第9期。探討電子政務(wù)和數(shù)字政府演進(jìn)關(guān)系，?參見黃璜：《中國“數(shù)字政府”的政策演變——兼論“數(shù)字政府”與“電子政務(wù)”的關(guān)系》，載《行政論壇》2020年第3期?？偨Y(jié)數(shù)字政府建設(shè)梗阻問題并給出對策建議等；?參見曲延春：《數(shù)字政府建設(shè)中信息孤島的成因及其治理》，載《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期；劉祺：《當(dāng)代中國數(shù)字政府建設(shè)的梗阻問題與整體協(xié)同策略》，載《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期。四是政務(wù)數(shù)據(jù)治理，如探討影響政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)外部生態(tài)、制度規(guī)則、價(jià)值導(dǎo)向。?參見夏義堃：《政府?dāng)?shù)據(jù)治理的維度解析與路徑優(yōu)化》，載《電子政務(wù)》2020年第7期。整體來看，已有研究主要集中在現(xiàn)狀梳理、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等定性研究上，系統(tǒng)性回答“數(shù)字政府建得怎么樣、怎么建”的研究不多。2017年復(fù)旦大學(xué)推出中國開放數(shù)林指數(shù)，2019年起清華大學(xué)、中軟測評中心等推出數(shù)字政府評價(jià)指數(shù)，數(shù)字政府研究走向量化。

關(guān)于數(shù)字政府概念，學(xué)界影響較廣泛的一類觀點(diǎn)是“數(shù)字政府即平臺(tái)”。這一概念最早出現(xiàn)在英、美等國家，意指通過建設(shè)通用標(biāo)準(zhǔn)和體系架構(gòu)，提升集中共享能力，減少重復(fù)建設(shè)。例如英國將“政府即平臺(tái)”作為其數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，指出政府要建設(shè)通用共享平臺(tái)設(shè)施，內(nèi)閣組成部門或者第三方在平臺(tái)上開發(fā)附加應(yīng)用，推動(dòng)以平臺(tái)為基礎(chǔ)的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。?參見前引?，張曉、鮑靜文。國內(nèi)學(xué)者嘗試應(yīng)用這一概念解釋中國數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐，如北京大學(xué)課題組將國內(nèi)外數(shù)字政府建設(shè)總結(jié)為“平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府”模式，即指“政府基于新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建廣泛聯(lián)系公眾、企業(yè)、公務(wù)員和所有政府機(jī)構(gòu)的平臺(tái)，并在平臺(tái)中持續(xù)地實(shí)現(xiàn)數(shù)字資源的能力化和數(shù)字能力的共享化，對外提供優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)，對內(nèi)提供高效辦公協(xié)同，實(shí)現(xiàn)政府組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的過程”。?參見前引?，北京大學(xué)課題組文。

相比于平臺(tái)視角對數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)路徑的聚焦，另一個(gè)視角則更關(guān)注數(shù)字技術(shù)給政府治理形態(tài)、治理能力、治理模式帶來的改變。如吳克昌等認(rèn)為，“數(shù)字政府的本質(zhì)是通過建立大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政務(wù)新機(jī)制新平臺(tái)，全面提升政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)治理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的履職能力”。?參見前引?，吳克昌、閆心瑤文。王偉玲認(rèn)為，“數(shù)字政府是借助新一代信息通信技術(shù)，對政府施政理念、方式、手段、工具等進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性、根本性變革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行全面數(shù)字化而建立的一種新型政府形態(tài)”。?王偉玲：《加快實(shí)施數(shù)字政府戰(zhàn)略：現(xiàn)實(shí)困境與破解路徑》，載《電子政務(wù)》2019年第12期。劉淑春認(rèn)為，“數(shù)字政府治理研究本質(zhì)上講在處理政府‘有形之手’與市場‘無形之手’、社會(huì)‘自治之手’的邏輯關(guān)系，提高政府治理效能、行政質(zhì)量和公信力，加速實(shí)現(xiàn)‘管制型政府’向‘服務(wù)型政府’轉(zhuǎn)變”。?參見前引?，劉淑春文。

對各地?cái)?shù)字政府建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，政府作為數(shù)字政府建設(shè)的主導(dǎo)者、使用者，更加關(guān)注數(shù)字政府“如何建、建什么、怎么用”的問題。在建設(shè)目的上，一般與優(yōu)化營商環(huán)境、改善政務(wù)服務(wù)等中央“放、管、服”審批改革要求密不可分；在建設(shè)內(nèi)容上，一般包含云、網(wǎng)、平臺(tái)、數(shù)據(jù)中心等數(shù)字新基建。功能應(yīng)用上，一般圍繞經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)、社會(huì)治理等政府核心職能領(lǐng)域。總體來看，更聚焦數(shù)字政府的工具價(jià)值。

（二）實(shí)踐視角：對電子政務(wù)的延伸和重塑

數(shù)據(jù)是政府履職的過程記錄和結(jié)果，也是數(shù)字政府建設(shè)的核心要素與重要依托。根據(jù)數(shù)據(jù)在政府服務(wù)及管理職能履行過程中發(fā)揮作用的不同，大致可將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程分為三個(gè)階段。

一是2000年至2014年電子政務(wù)階段，以辦公自動(dòng)化、政務(wù)信息化建設(shè)為主，其間出現(xiàn)政府網(wǎng)站、微博、微信等電子政務(wù)應(yīng)用，側(cè)重信息發(fā)布、政民互動(dòng)等功能，政務(wù)服務(wù)的辦理以線下流程為主，數(shù)據(jù)在其中發(fā)揮作用較小。

二是2015年至2018年的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”階段，通過跨區(qū)域、跨層級、跨部門的數(shù)據(jù)打通共享，推動(dòng)政務(wù)線上化走向服務(wù)線上化，并依托數(shù)據(jù)流開展政務(wù)服務(wù)流程再造。

三是2019年至今的數(shù)字政府階段，將數(shù)據(jù)的驅(qū)動(dòng)作用從政務(wù)服務(wù)拓展至社會(huì)管理。多個(gè)地方發(fā)布數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃，黨的十九屆四中全會(huì)、五中全會(huì)提出“建設(shè)數(shù)字政府”要求，將數(shù)字政府從實(shí)踐探索提升至國家頂層設(shè)計(jì)。尤其是疫情發(fā)生后，大數(shù)據(jù)在政府治理中的關(guān)鍵性作用進(jìn)一步凸顯，建設(shè)數(shù)字政府成為各界共識(shí)。

可以看出，從電子政務(wù)進(jìn)入數(shù)字政府新階段，政府對信息技術(shù)的利用已經(jīng)不再限于推進(jìn)行政公開和辦公自動(dòng)化，數(shù)字行政法是對數(shù)字政府建設(shè)的制度性回應(yīng)。從電子政務(wù)到數(shù)字政府的變遷，是數(shù)字技術(shù)及數(shù)據(jù)要素不斷深化影響政府治理的過程，既有量變也有質(zhì)變。

量變體現(xiàn)在內(nèi)容的延展：一方面，數(shù)字政府推動(dòng)傳統(tǒng)電子政務(wù)繼續(xù)深化發(fā)展，將政務(wù)線上化擴(kuò)展至服務(wù)線上化，演變形成“一網(wǎng)通辦”“不見面審批”等服務(wù)形式；另一方面，除對外提供辦事服務(wù)外，數(shù)字政府還面臨社會(huì)治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型任務(wù)，內(nèi)涵意蘊(yùn)更為廣泛。

質(zhì)變體現(xiàn)在流程、理念的重塑：一是在價(jià)值取向上，電子政務(wù)立足“轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，提升行政效率，降低行政成本”，側(cè)重工具理性取向。數(shù)字政府除提升效率，更加聚焦便民服務(wù)優(yōu)化、辦事體驗(yàn)提升，注重協(xié)同外部主體參與，傾聽民眾意見，兼具工具和價(jià)值理性。二是在頂層設(shè)計(jì)上，數(shù)字政府更加突出數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，以數(shù)據(jù)流帶動(dòng)業(yè)務(wù)流、服務(wù)流改造，由此帶來資源流向、部門關(guān)系、考核導(dǎo)向等發(fā)生變化，撼動(dòng)已有部門利益格局。三是在政社關(guān)系上，政府進(jìn)一步由“劃槳”走向“掌舵”，致力于打造開放包容、協(xié)同創(chuàng)新的治理生態(tài)，企業(yè)和社會(huì)力量得到釋放，信息由政—社單向流動(dòng)走向雙向自由流動(dòng)。兩者的具體區(qū)別，如表1所示。

表1：電子政務(wù)與數(shù)字政府的主要區(qū)別

（三）本文觀點(diǎn)：政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型

目前，學(xué)者的通說認(rèn)為，數(shù)字政府是指政府借助新一代信息通信技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)決策和社會(huì)公平為目標(biāo)，連接網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)、再造政府行政流程、優(yōu)化政府服務(wù)和社會(huì)數(shù)字化相適應(yīng)的新型政府形態(tài)。從這個(gè)意義上說，數(shù)字政府不是簡單的電子政務(wù)的2.0版本，而是一種新型的政府形態(tài)。這種新型政府形態(tài)，一言以蔽之，政府即平臺(tái)。本文綜合上述研究觀點(diǎn)，對數(shù)字政府大致可有廣義和狹義兩種理解。廣義上，數(shù)字政府內(nèi)涵極廣，包括政府信息化、電子政務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、數(shù)字化治理演變?nèi)^程，大致等同政府信息化進(jìn)程。狹義上，數(shù)字政府有別于傳統(tǒng)電子政務(wù)甚至“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，更加強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用廣度和深度，突出智能化、泛在化、主動(dòng)化特征，是政府對數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的高階形態(tài)。同時(shí)，數(shù)字政府關(guān)注數(shù)字技術(shù)對政府文化、制度、理念帶來的轉(zhuǎn)變，意圖探討數(shù)字時(shí)代政府呈現(xiàn)何種形態(tài)、扮演何種角色、如何開展治理，是政府對數(shù)字化轉(zhuǎn)型做出的回應(yīng)。對于數(shù)字政府來講，數(shù)據(jù)同樣重要，網(wǎng)絡(luò)同樣重要，信息通訊技術(shù)同樣也是重要的。如果以數(shù)字經(jīng)濟(jì)?在2016年杭州G20會(huì)議上，學(xué)者們第一次就數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)表倡議，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)有一個(gè)定義。所謂數(shù)字經(jīng)濟(jì)，就是指以數(shù)據(jù)化的知識(shí)和信息為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)作為重要載體，以信息通訊技術(shù)的不斷進(jìn)步，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效率不斷提升、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。具體可參見劉權(quán)、劉學(xué)濤：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)的界定、發(fā)展與法治保障》，載《金融博覽》2020年第5期。作為參照，數(shù)字政府不是指數(shù)字技術(shù)賦能政府的過程，而是政府部門運(yùn)用數(shù)字技術(shù)更好地實(shí)現(xiàn)政府職能、用信息化驅(qū)動(dòng)政府效能提升的過程，是實(shí)現(xiàn)國家治理能力和體系現(xiàn)代化的過程。本文傾向狹義的理解，認(rèn)為數(shù)字政府是國家治理現(xiàn)代化背景下，政府應(yīng)用數(shù)字技術(shù)履行職能而展現(xiàn)的一種政府運(yùn)行模式，本質(zhì)上是政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在內(nèi)涵上，數(shù)字政府不僅屬于技術(shù)變革和應(yīng)用范疇，還涉及政府管理體制機(jī)制改革、行政文化變革等多方面；在外延上，數(shù)字政府包含數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)，但更側(cè)重社會(huì)治理、城市管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、行業(yè)監(jiān)管等政府職能的數(shù)字化、智慧化，以全方位提升數(shù)字化治理能力和水平。

當(dāng)然，數(shù)字政府可能是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，對于定義、內(nèi)涵和外延，由于信息化的技術(shù)發(fā)展很快，本文認(rèn)為，只要是能夠運(yùn)用信息化的思維和信息化的技術(shù)，推動(dòng)政府治理創(chuàng)新，提升國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，這樣的框架下都應(yīng)該算作數(shù)字政府建設(shè)的組成部分。

四、數(shù)字政府建設(shè)中的特征表象及價(jià)值底蘊(yùn)

習(xí)近平總書記在十九屆四中全會(huì)上就《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的重要講話中指出：“新時(shí)代謀劃全面深化改革，必須以堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，深刻把握我國發(fā)展要求和時(shí)代潮流，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，繼續(xù)深化各領(lǐng)域各方面體制機(jī)制改革，推動(dòng)各方面制度更加成熟更加定型，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”?習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》，載《人民日報(bào)》2019年11月6日第4版。數(shù)字政府建設(shè)助推政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力新提升，是實(shí)現(xiàn)我國高質(zhì)量綜合治理的必然選擇。

（一）數(shù)字政府建設(shè)中的特征

“我們現(xiàn)在正處于信息和技術(shù)革命中。這是一個(gè)巨大而復(fù)雜的革命事件，它深刻地改變了我們的道德、人類和社會(huì)支柱的本質(zhì)。它正以其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和法律基礎(chǔ)對我們共同生活的關(guān)鍵概念提出挑戰(zhàn)。我們社會(huì)的道德、政治、經(jīng)濟(jì)和法律基礎(chǔ)受到了深刻的動(dòng)搖。它們的概念支柱，植根于理性主義和啟蒙主義，植根于國家領(lǐng)土，植根于公私分界，植根于界定好與壞、正義與非正義、合法與不法的基本概念，正受到正在進(jìn)行的信息和技術(shù)革命的深刻挑戰(zhàn)?！?[英]Martin Belov.The IT Revolution and Its Impact on State，Constitutionalism and Public Law.Hart Publishing 2021，p3.從理論和實(shí)踐來看，數(shù)字政府呈現(xiàn)四大特征。

1.用戶至上。所謂技術(shù)民主，是現(xiàn)代科技政策的核心原則，其主旨是實(shí)現(xiàn)對于技術(shù)的社會(huì)選擇，?徐凌、蔡仲：《“技術(shù)民主”發(fā)微》，載《理論月刊》2014年第8期。即在技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)推行話語民主理論，使科技專家和政治家之間建立民主對話機(jī)制。?孫?。骸都夹g(shù)民主的兩條道路——哈貝馬斯和芬伯格技術(shù)政治學(xué)比較研究》，載《蘭州學(xué)刊》2008年第9期。數(shù)字政府堅(jiān)持和踐行新時(shí)期服務(wù)型政府建設(shè)理念，通過政府流程再造，不斷降低制度性交易成本，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。在數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)的價(jià)值得到空前凸顯，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為了新的關(guān)鍵生產(chǎn)要素而具有重要的商業(yè)價(jià)值，數(shù)據(jù)是二十一世紀(jì)的“鉆石礦”。?具體可參見劉權(quán)：《論網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的數(shù)據(jù)報(bào)送義務(wù)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第5期；劉權(quán)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法路徑》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期?！暗脭?shù)據(jù)者得天下”。?一方面，數(shù)字政府建設(shè)始終圍繞解決群眾需求，強(qiáng)調(diào)以客戶需求為基礎(chǔ)進(jìn)行組織重構(gòu)和流程再造，通過提升治理能力和治理水平，增強(qiáng)民眾的獲得感和滿意度。另一方面，數(shù)字政府主張由群眾評價(jià)建設(shè)效果，全面建成政務(wù)服務(wù)“好差評”制度體系，企業(yè)和群眾的評價(jià)權(quán)力得到進(jìn)一步增強(qiáng)，途徑進(jìn)一步擴(kuò)展。

2.數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。數(shù)據(jù)是數(shù)字政府的基礎(chǔ)性要素，數(shù)字政府主張“用數(shù)據(jù)對話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，?周文彰：《數(shù)字政府和國家治理現(xiàn)代化》，載《行政管理改革》2020年第2期。以數(shù)據(jù)引導(dǎo)各項(xiàng)變革。一方面，數(shù)字政府以數(shù)據(jù)流為牽引，推動(dòng)業(yè)務(wù)流程再造和部門關(guān)系重塑，將原來分散的受理中心、受理系統(tǒng)合并建立統(tǒng)一受理中心和綜合受理系統(tǒng)，進(jìn)行服務(wù)事項(xiàng)集中審批、統(tǒng)一辦理，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)資源集中，重塑了業(yè)務(wù)流程及部門間關(guān)系。另一方面，數(shù)據(jù)作為一種新的生產(chǎn)要素參與市場流動(dòng)已在國家層面確定。隨著數(shù)字時(shí)代的全面來臨，各主體數(shù)字化轉(zhuǎn)型加快，數(shù)據(jù)將成為萬事萬物的表現(xiàn)形式和聯(lián)結(jié)方式，呈現(xiàn)海量、動(dòng)態(tài)、多樣的特征，進(jìn)行數(shù)據(jù)匯聚、整合、挖掘、利用、分析、研判將是政府治理活動(dòng)的重要內(nèi)容。

3.整體協(xié)同。在當(dāng)前科技變革日新月異的時(shí)代，技術(shù)的持續(xù)創(chuàng)新對法律制度產(chǎn)生了顛覆性的影響，也推動(dòng)著法律制度的不斷進(jìn)步，如何尋找并有效利用技術(shù)、法律與規(guī)制之間的接口成為擺在政府、學(xué)界以及企業(yè)等主體面前的重要問題。數(shù)字政府強(qiáng)調(diào)整體建設(shè)理念，要求通過機(jī)制設(shè)計(jì)不斷打通部門間壁壘，吸納多主體力量，實(shí)現(xiàn)更高層次協(xié)同。一方面，數(shù)字政府建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)就是打破以往條塊分割模式。如建成全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和國家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，實(shí)施全國一體化大數(shù)據(jù)中心建設(shè)重大工程等等。另一方面，數(shù)字政府強(qiáng)調(diào)治理機(jī)制的協(xié)同推進(jìn)。對內(nèi)，各地政府積極搭建線上溝通平臺(tái)；對外，政府治理不斷引入企業(yè)和群眾參與，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏。打通部門數(shù)據(jù)壁壘，加強(qiáng)部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同是數(shù)字政府建設(shè)的應(yīng)有之意。

4.泛在智能。行政機(jī)關(guān)必須盡可能全面地收集相關(guān)信用信息。算法必須建立在盡可能全面、豐富的數(shù)據(jù)之上，因?yàn)榇髷?shù)據(jù)就是把數(shù)學(xué)算法運(yùn)用到海量數(shù)據(jù)上來預(yù)測事情發(fā)生的可能性。?[英]維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版，第16頁。當(dāng)前，以人工智能、區(qū)塊鏈、VR/AR技術(shù)為代表的新科技革命飛速發(fā)展，未來的數(shù)字政府建設(shè)，必將極大受到智能技術(shù)發(fā)展的影響，走向泛在化、智能化。具體表現(xiàn)為，政府將變得“無時(shí)不在、無處不在”。一方面，各省市推動(dòng)政務(wù)服務(wù)向移動(dòng)端延伸，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“掌上辦”“指尖辦”，政務(wù)服務(wù)將變得無處不在、觸手可及。另一方面，隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，傳統(tǒng)意義上的實(shí)體政府、服務(wù)大廳等轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬€上政府”“24小時(shí)不打烊”等虛擬政府形式，政府提供服務(wù)不再局限于時(shí)間和空間的限制，對公眾來說，政府“無時(shí)不在”但又隱形不可見。未來，政府可能逐漸“退居幕后”，根據(jù)公民需求量身打造服務(wù)，推動(dòng)原來的“申請—受理”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤崾尽?wù)”模式。

（二）數(shù)字政府建設(shè)的時(shí)代價(jià)值

習(xí)近平總書記2016年4月19日在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上講話指出，政府建設(shè)必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，加快信息化服務(wù)普及，降低應(yīng)用成本，有利于讓人民群眾共享互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果。數(shù)字政府建設(shè)的價(jià)值體現(xiàn)如下。

1.整合信息資源、提高工作效率。效率價(jià)值是指行政程序要保障行政任務(wù)能夠高效地完成，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能。馬懷德教授認(rèn)為，“折中的程序價(jià)值觀反映在行政程序中，就是強(qiáng)調(diào)程序的公正價(jià)值的同時(shí)仍然看重程序在提高效率和維護(hù)秩序方面的價(jià)值”。?馬懷德：《行政程序法的價(jià)值及立法意義》，載《政法論壇》2004年第5期。崔卓蘭教授認(rèn)為，“作為行政程序的美好追求或內(nèi)在品德，行政程序價(jià)值體系中應(yīng)包含如下成員：民主、正義（公正）、效率、秩序、自由”。?崔卓蘭、閆立彬：《行政程序的價(jià)值與功能》，載《憲政與行政法治評論》（第2卷），中國人民大學(xué)出版社2005年版。章劍生教授認(rèn)為，“行政程序正當(dāng)性蘊(yùn)含著若干個(gè)基本價(jià)值，而這些基本價(jià)值在相當(dāng)程度上構(gòu)成了法治國家立國之基石。這些基本價(jià)值是尊嚴(yán)、平等、秩序、公正和效率”。?章劍生：《行政程序正當(dāng)性之基本價(jià)值》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第5期。傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)一般表現(xiàn)為科層制的金字塔結(jié)構(gòu)，具有權(quán)力集中、層級森嚴(yán)、分工明確的封閉性特點(diǎn)，這對于工業(yè)革命以來的社會(huì)化大生產(chǎn)而言，有著較高的適應(yīng)性，能夠有效地配置生產(chǎn)要素、組織專業(yè)化生產(chǎn)。但是，官僚科層制形式政府組織機(jī)構(gòu)在信息時(shí)代，日漸難以滿足信息化生產(chǎn)的要求，機(jī)構(gòu)臃腫、體制僵化、程序繁雜、財(cái)政赤字、管理腐敗、行政低效等各類問題，不斷浮出水面，引起社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿。?參見田禾主編：《亞洲信息法研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2007年版，第204頁。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型將會(huì)打破原有的組織規(guī)則、運(yùn)行規(guī)則以及信息傳遞規(guī)則，并對傳統(tǒng)的科層治理模式提出挑戰(zhàn)。

在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，政府的各個(gè)部門、機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的連接打破了地域與層級間的限制，采用最快捷的電子技術(shù)方式用于政府的上下級、內(nèi)外部之間互動(dòng)，促進(jìn)信息的流通與共享，減少了部門、機(jī)構(gòu)之間的沖突，避免了信息傳遞不及時(shí)、信息失真等劣勢，降低了政府整體的內(nèi)耗，實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部資源的整合。其中，政府組織與職能的整合，為政府實(shí)行一窗通辦、跨部門、全天候的服務(wù)方式創(chuàng)造了條件，從而使政府在對外的行為中也能體現(xiàn)其特性。參見楊樺、黃喆：《電子化行政行為及其法律規(guī)制研究》，廣東教育出版社2014年版，第25頁。政府網(wǎng)站在政府監(jiān)督與管理過程中顯現(xiàn)了信息技術(shù)應(yīng)用的社會(huì)效益。參見王印紅：《數(shù)字治理與政府治理改革》，新華出版社2019年版，第218頁。數(shù)字政府建設(shè)中，通過數(shù)字政府平臺(tái)可以將政府的各個(gè)業(yè)務(wù)部門整合成一個(gè)虛擬的、一體化的平臺(tái)，公眾只需要通過互聯(lián)網(wǎng)就可以辦理相應(yīng)的業(yè)務(wù)，不必受到空間的影響，極大提高業(yè)務(wù)辦理的效率。

2.變革服務(wù)方式、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。德國法學(xué)家福斯多夫曾提出“服務(wù)行政”和“生存照顧”概念。應(yīng)松年教授曾指出，“行政法的根本目的在于維護(hù)和促進(jìn)人民的福祉，離開了這一點(diǎn)，行政法就失去了靈魂和方向，就在價(jià)值取向上落入盲目、迷茫的陷阱”。羅豪才主編：《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第241頁。行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上是公眾的服務(wù)者。在理論上，法國的狄驥在《憲法論》中和德國的福斯多夫在《當(dāng)代服務(wù)主體之行政》一文中及我國學(xué)者應(yīng)松年教授在《行政法學(xué)理論基礎(chǔ)問題初探》一文中都早已論證過這一點(diǎn)。尤其是在數(shù)字化改革的背景下，公私協(xié)作、數(shù)字政府建設(shè)也在行政組織法的高度上重塑著行政主體的范圍。參見前引①，劉紹宇文。長期以來，傳統(tǒng)模式下政府往往更多地重視社會(huì)管理，對提供公共服務(wù)重視不夠；或者由于受限于技術(shù)手段，無力提供更多的社會(huì)公共服務(wù)。數(shù)字政府的出現(xiàn)，改變了傳統(tǒng)行政行為中權(quán)力自上而下的運(yùn)行方式，推動(dòng)了行政組織向扁平化的方向發(fā)展，也促進(jìn)了權(quán)力自下而上的運(yùn)行，改變了以往強(qiáng)調(diào)行政主體的單方意志，通過命令、政策來保障行政行為實(shí)施的局面。電子信息技術(shù)的日漸成熟，使行政主體與企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及公民相互之間能在網(wǎng)絡(luò)上構(gòu)建互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)行政法律關(guān)系主體之間的交流。尤其是網(wǎng)上聽證、網(wǎng)上信訪的出現(xiàn)，使政府能夠及時(shí)了解公眾的意愿，采納來自社會(huì)各階層的意見和建議，增加了行政決策的民主性與科學(xué)性。參見前引，楊樺、黃喆書，第25頁。

數(shù)字化政府的建設(shè)目的何在？其最終目的在于提升政府治理能力。在數(shù)字政府之下，這樣一個(gè)目標(biāo)是一個(gè)非常高的要求，要求政府提供的是無縫隙服務(wù)，要求公眾能夠使用任何設(shè)備在任何時(shí)間、任何地方獲得政府提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在萬物互聯(lián)的時(shí)代，在一個(gè)物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，可以使用任何設(shè)備獲得政府的服務(wù)。數(shù)字政府建設(shè)中，不僅促進(jìn)政府的服務(wù)意識(shí)增強(qiáng)，也從技術(shù)上為政府?dāng)U大社會(huì)公共服務(wù)、改善社會(huì)公共服務(wù)品質(zhì)創(chuàng)造了條件，有利于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府的建設(shè)。政府與社會(huì)公眾之間可以進(jìn)行更直接、更暢通的溝通交流，政府既能夠及時(shí)了解社情民意，促進(jìn)決策的民主性，又可以利用數(shù)字政府平臺(tái)獲取更全面、準(zhǔn)確的信息，減少?zèng)Q策盲目性。數(shù)字政府提高了信息收集、處理與交流的效率，將會(huì)有效縮短決策所需時(shí)間，有利于提高決策的時(shí)效性。

五、展望：行政法典編纂中的數(shù)字政府發(fā)展

恩格斯曾指出，“在社會(huì)歷史領(lǐng)域進(jìn)行活動(dòng)的，全是具有意識(shí)的、經(jīng)過思慮或憑激情行動(dòng)的、追求某種目的的人；任何事情的發(fā)生都不是沒有自覺的意圖，沒有預(yù)期的目的的。”恩格斯：《路德維?！べM(fèi)爾巴哈和德國古典哲學(xué)的終結(jié)》，載《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1972年版，第243頁。行政活動(dòng)同樣有其目的和價(jià)值取向。對價(jià)值目標(biāo)的追求是行政法法典化的內(nèi)在動(dòng)力。法律追求的一般價(jià)值目標(biāo)包括自由、平等、公正、秩序等，其中最核心的是對正義的追求。無論是形式正義、實(shí)質(zhì)正義還是程序正義，最終都會(huì)落腳于對公民合法權(quán)益的有效保護(hù)?？v觀其他國家，法國《公民與行政機(jī)關(guān)關(guān)系法典》的核心目標(biāo)在于“重建清晰、穩(wěn)定的行政法規(guī)范體系，提升行政法規(guī)范面對社會(huì)公眾的可接受性與可理解性”；陳天昊：《法國行政法的法典化：起源、探索與借鑒》，載《比較法研究》2021年第5期。美國《聯(lián)邦行政程序法》的主要目標(biāo)在于限制新政導(dǎo)致的政府權(quán)力擴(kuò)張以及保障當(dāng)事人的新型權(quán)利；韓國《行政基本法》出臺(tái)的直接原因是為了彌補(bǔ)由于不一致、不銜接、不明確而導(dǎo)致的公共行政法律體系漏洞；德國《聯(lián)邦行政程序法》在聯(lián)邦與各州的權(quán)力博弈中為了實(shí)現(xiàn)行政簡化應(yīng)運(yùn)而生。歸根結(jié)底，對公民合法權(quán)益的保護(hù)是各國行政法法典化的共同價(jià)值目標(biāo)所在，我國行政法的法典化工作亦是如此。在新時(shí)代全球法律體系發(fā)展趨勢的高度上看，不論是行政法總則的法典化，還是部門行政法的法典化，都必須圍繞著公民權(quán)益更加全面有效的保護(hù)和對公權(quán)力進(jìn)行更加全面有效約束的方向展開。

數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展勢不可擋，法治建設(shè)必然要努力跟上技術(shù)的發(fā)展，力圖與之相匹配，法律的回應(yīng)應(yīng)當(dāng)以數(shù)字化發(fā)展技術(shù)的成熟為要件，同時(shí)，數(shù)字行政的發(fā)展使得內(nèi)部行政關(guān)系變得更為復(fù)雜，行政法法典化具體構(gòu)造還需深入探討。楊登峰教授指出，“一般行政法是所有行政主體從事行政活動(dòng)的公因式，具有較大穩(wěn)定性和封閉性。部門行政法則只是特定行政部門從事特定行政管理和服務(wù)活動(dòng)時(shí)才適用的，必然是因時(shí)變化的和開放的，因此我們要制定的行政法典只能是針對一般行政法的程序法，而不是針對部門行政法的實(shí)體法”。參見楊登峰：《從〈民法典〉的編纂看行政法典的編纂——對“單行法先行”模式的一種考察與展望》，載《行政法學(xué)研究》2021年第3期。應(yīng)松年教授提出，“國家制定行政法總則和編纂行政法典，確立依法行政的基本原則和制度，正是為了發(fā)揮行政法典的總綱性指引作用，促使政府在變革發(fā)展過程中能夠堅(jiān)守公平正義的底線，確保政府公權(quán)力規(guī)范行使，保障公民權(quán)利不受侵犯，最終滿足改革發(fā)展的法治要求，加速法治政府建設(shè)”。參見應(yīng)松年：《關(guān)于行政法總則的期望與構(gòu)想》，載《行政法學(xué)研究》2021年第1期。以國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)的新時(shí)代政府法治建設(shè)和全面深化改革國策是推動(dòng)我國行政法法典化的歷史契機(jī)，應(yīng)當(dāng)抓住這個(gè)歷史性的契機(jī)而有所作為。我國早在二十世紀(jì)八十年代便開始嘗試制定一部行政基本法，但是礙于當(dāng)時(shí)條件有限，難以取得有效進(jìn)展，于是借助《民事訴訟法》修改的契機(jī)，先行制定了《行政訴訟法》。參見前引，應(yīng)松年文。四十年后，《民法典》的頒布進(jìn)一步激發(fā)了行政法法典化的熱情。隨著我國行政法理論、制度和實(shí)踐的不斷完善發(fā)展，在法治政府建設(shè)的大背景下，行政法法典化的政策指向愈加清晰，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025）》中的行政程序法與《全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》中的環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典，為我國行政法未來的法典化提出了初步構(gòu)想。目前的理論探討和實(shí)踐探索情況雖然未達(dá)到法典化運(yùn)動(dòng)的程度，但法典化工作引起了學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍的重視卻是不爭的事實(shí)。行政法法典化進(jìn)程道阻且長。任何法典的編纂都會(huì)存在困難甚至弊端，也必不可少地會(huì)出現(xiàn)擔(dān)憂與反對的聲音，甚至呈現(xiàn)出“法典化、反法典化、解法典化和再法典化”的上下波動(dòng)。參見陳金釗：《法典化語用及其意義》，載《政治與法律》2021年第11期。但是，作為理性的法學(xué)人，我們更應(yīng)該關(guān)注的是，探討的不斷深入也在進(jìn)一步啟發(fā)大家的思考與爭辯，學(xué)術(shù)就是需要不同的聲音發(fā)聲；真理越辯越明，這樣，法治化建設(shè)才能不斷完善。

“近年來，數(shù)字技術(shù)已在實(shí)踐中表現(xiàn)出更為強(qiáng)勁的行政方式重塑力。技術(shù)與行政方式的融合，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從‘政府上網(wǎng)’到‘?dāng)?shù)字政府’的跨越。數(shù)字行政法發(fā)展的終極階段也具有高度不確定性，是具有強(qiáng)大生命力和遠(yuǎn)大前程的新生事物，數(shù)字創(chuàng)造價(jià)值，數(shù)字行政的發(fā)展要求我們的立法有足夠的面向未來的能力。”展鵬賀：《數(shù)字化行政方式的權(quán)力正當(dāng)性檢視》，載《中國法學(xué)》2021年第3期?！靶姓痉ǖ渚幾胝弑仨殹ㄟ^正當(dāng)性證成的理論架構(gòu)為數(shù)字化行政劃定正當(dāng)邊界，防止因盲目技術(shù)崇拜致使現(xiàn)有法律基礎(chǔ)陷入結(jié)構(gòu)失靈風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也避免過度保守僵化阻礙技術(shù)對行政效能的提升’?！眳⒁娗耙?，展鵬賀文。現(xiàn)階段，行政法學(xué)界關(guān)于行政法典體系構(gòu)建的方案日益漸多，在這些方案中，本文更加傾向于認(rèn)為，梁風(fēng)云法官和王萬華教授兩位學(xué)者各自提出的方案較為完整、全面。具體來說，梁鳳云法官提出行政法典方案由六編組成，其中第四編即為“數(shù)字化行政篇”。梁鳳云：《直接制定行政法典的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟》，載《民主與法制》2021年第33期。王萬華教授提出行政法典方案由七編組成，其中第四編即為“政府與信息和數(shù)據(jù)相關(guān)活動(dòng)編”，本編包括：政府采集、保管、利用信息和數(shù)據(jù)的活動(dòng)，政府信息公開，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度基本框架，政府應(yīng)用信息技術(shù)進(jìn)行公共治理相關(guān)活動(dòng)，等。參見前引⑤，王萬華文。未來數(shù)字行政法將成為大數(shù)據(jù)時(shí)代法治建設(shè)領(lǐng)域全新的行政法學(xué)科分支。由此我們不難發(fā)現(xiàn)，將數(shù)字行政法納入未來的行政法典已成為學(xué)者們的共識(shí)。但是，具體問題的深入研究還需學(xué)者們的進(jìn)一步關(guān)注與探討。對于數(shù)字化熱潮關(guān)注的腳步應(yīng)永不停息，更多的行政法理論與實(shí)務(wù)專家們?nèi)孕璩掷m(xù)研究這一問題，力爭在法典化編撰中將數(shù)字化的浪潮納入學(xué)科體系建設(shè)，保持法學(xué)的時(shí)代性與發(fā)展性。