殷丁韌，劉宏斌

（中國人民公安大學，北京 100038）

全球化帶來了人口跨國遷徙的增加。根據(jù)國際移民組織統(tǒng)計，目前全球有2.81億國際移民①數(shù)據(jù)來源：國際移民組織《世界移民報告2022》。。各國在移民管理中均對遷入移民實施篩選和限制，從而形成了一系列管理機制和方法，而配額制就是其中之一。國際移民組織對移民配額制(Immigration Quota)的定義為：給定時段內(nèi)一國對于允許接納的移民總數(shù)或特定類別移民的數(shù)量限制[1]，即配額制是指通過對移民總體或某些類型移民設置數(shù)量限制，以達到管控移民流入的目的。配額制可以對移民進行更為精細的篩選，從而在保障本國勞動力市場和公民利益的同時，優(yōu)化移民結構，引入更有社會價值的移民。隨著國際移民管理的發(fā)展，雖然也出現(xiàn)了對短期居留工作簽證限制數(shù)量的做法，但配額制的主要限制對象仍為可能定居一國并對當?shù)鼐蜆I(yè)、社會保障等產(chǎn)生影響的永久居民。因此本文關注的配額制是針對永久居留類移民的配額制。

配額制已經(jīng)成為國際通行的移民控制手段，美國、加拿大、澳大利亞等國均采用這一制度。例如加拿大每年公布“移民水平計劃”以確定未來三年將接納的永久居民人數(shù)。美國實施配額制已有百年歷史，期間歷經(jīng)多次調(diào)整，其配額制現(xiàn)已趨于成熟。

國外有關美國移民配額制的研究相對豐富，這些研究主要涉及美國移民配額制的歷史變遷、理論背景、政策效果、優(yōu)勢缺點等方面。例如Giovanni Facchini 和 Cecilia Testa通過設計一個政治代理模型發(fā)現(xiàn)，非法移民與移民配額制度執(zhí)法不嚴有關，政府往往會宣布配額制度以取悅選民，但在之后卻會戰(zhàn)略性地放松執(zhí)行。[2]Susan F. Martin則認為，當前配額制的不靈活導致移民申請積壓，從而無法在一個可信、管理良好的移民系統(tǒng)中為國家利益服務，因此建議取消部分固定配額并視情調(diào)整優(yōu)先事項。[3]在國內(nèi)，近年來亦有學者開始關注移民配額制，但多數(shù)文獻只是將移民配額制作為美國移民歷史的一部分進行介紹，或者從借鑒其經(jīng)驗以改革我國移民管理角度提出一些建議，其研究數(shù)量及深度均有待擴展。總之，國內(nèi)關于移民配額制的研究還處在起步階段。

鑒于目前我國在移民管理、特別是永久居留移民管理方面改革的迫切性，以及相關研究的滯后性，本文試圖通過對美國移民配額制歷史變遷、制度設計、內(nèi)外邏輯、正反經(jīng)驗的梳理、總結，為我國改革永久居留移民管理制度提出建議。

一、美國移民配額制的制度設計

（一）配額制的歷史演變

第一次世界大戰(zhàn)前，來自南歐和東歐的“新移民”大幅增加，1917年《移民法》對此設立的“識字能力測試”卻未能達到預期控制效果；加之“一戰(zhàn)”后移民美國的人數(shù)出現(xiàn)了新高潮，迫使美國在1921年通過了《緊急配額法》，該法首次確立了移民配額限制。《緊急配額法》規(guī)定每年從一國接納的移民數(shù)量，不得超過1910年人口普查時該國居住在美國人數(shù)的3%，而演員、藝術家、歌手、教授等學術專業(yè)人士不受限制。這一計算公式后被稱作“國家起源公式(National Origins Formula)”，其為美國每年移民設定了35萬人的上限，極大地限制了東歐、南歐等“不歡迎”國家的移民人數(shù)，是美國實施移民配額制的開端。

1924年的《移民法》將移民配額制永久化，并將比例縮減為2%；同時改用1890年人口普查數(shù)據(jù)作為測算基準，以進一步減少“新移民”。該法案還確立了移民的領事控制系統(tǒng)，禁止未獲得美國駐外領事官員簽發(fā)的有效移民簽證的外國人入境。

1952年，為了回應對移民歧視的抗議，《移民與國籍法》為“亞太三角區(qū)”①“亞太三角區(qū)”包括格林威治以東60度經(jīng)線以東、西經(jīng)165度以西、南緯25度以北的區(qū)域。外所有國家設定了統(tǒng)一配額，并解除對亞洲移民的禁令，為每個亞洲國家配置100個年度配額。但由于移民的父母一方為亞洲人即被計入亞洲國家移民配額，因此1952年后亞洲移民的數(shù)量仍然有限。[4]

1965年的《移民與國籍法》對配額制進行了大幅修改，廢除了“國家起源公式”，標志著依國籍的配額制廢止。自此開始依據(jù)移民身份配額，共設置了七層次的“偏好”體系，其中對美國公民直系親屬②直系親屬指配偶、父母、子女。其中，若為父母則該美國公民需年滿21周歲；若為子女則該子女需不滿21周歲。實施豁免，并首次為西半球國家設定了配額，極大地拓寬了非歐美國家高層次移民的遷入途徑。1990年《移民法》上調(diào)了移民總額和每個國家的限制，增加“多元化移民”條款，將移民分為家庭、工作和多元化三類，并在工作和家庭類下設4-5個不同優(yōu)先類別。

（二）配額制的制度現(xiàn)狀

美國簽證包括非移民簽證（Nonimmigrant Visa）與移民簽證（Immigrant Visa）兩類，非移民簽證用于商務、旅游、探親、學習等臨時目的，而移民簽證允許持有者長期居留。美國對家庭類（除美國公民直系親屬）、工作類和多樣化三類移民實施配額限制，而擁有難民身份、曾擁有美國國籍以及被取消遣送出境等移民不受限制。在每類移民中，又根據(jù)身份、條件不同劃分出若干優(yōu)先級(Preference)，并對應設置更為細化的配額（詳見表1）。前一優(yōu)先級未使用的額度可以轉入下一優(yōu)先級，以確保額度被充分利用。

在配額設置方面，分為數(shù)額確定的固定額度（例如家庭類移民F1、F3、F4）和需要根據(jù)本財年③一個財年為當年10月1日至下一年度9月30日。移民總數(shù)確定的比例額度（例如工作類移民）。此外對于工作類和家庭類移民，還規(guī)定任意國家（或地區(qū)）出生的移民人數(shù)不得超過該年度該類移民總數(shù)的7%。

移民總額的確定主要依據(jù)前一階段移民簽證的實際發(fā)放數(shù)量，對法定基準數(shù)額（家庭類移民為每年48萬、工作類移民為每年14萬）進行調(diào)整。美國國務院會在財年初期確定并公布年度配額。根據(jù)規(guī)定，上一財年中未使用的家庭類移民配額將轉入下年度工作類移民配額，反之亦然，因此上一年度的移民數(shù)量將對本年度產(chǎn)生較大影響。特別是新冠疫情以來，隨著多地美國領事館的關閉以及簽證審批效率降低，家庭移民大量配額未被使用，使得工作類移民年度配額計劃大幅增加，2022財年甚至達到《移民和國籍法》規(guī)定基數(shù)的2倍（詳見表2）。

表1. 美國移民分類及配額（單位：人）

表2. 2020-2022年美國工作類移民配額（單位：人）

（三）制度配套

美國移民管理中，各種措施是相互配合、各有側重的。作為配額制，也是通過與相關制度配套施用而實現(xiàn)其政策效果。

1.移民排期

配額的存在導致部分類別或國家的申請人數(shù)超過限額，為此設計了排期制度。這一制度類似于生活中的預約取號，當申請者（或其親屬、雇主）提交材料后，便進入移民排隊序列，材料的提交日期即為“優(yōu)先日期(Priority Date)”。美國國務院每月公布的“簽證公告（Visa Bulletin）”中包含的“最終決定日”為下月的移民簽證排期。若申請者的“優(yōu)先日期”先于公告中的“最終決定日”，則可以遞交進一步的材料并等待審核。由于來自中國大陸、印度、墨西哥、菲律賓的申請人數(shù)超出了7%的來源國比例限制，因此上述國家的排期較其他國家更久，會在簽證公告中單獨列出。排期制度可以有效解決審批的先后順序問題，給申請者相對明確的等待時間，便于申請者掌握申請?zhí)幚砬闆r。

2.勞工市場保護

為了避免移民對本土勞動力市場造成沖擊，美國設置了勞工市場保護機制，并配合配額制實施。EB-3工作類移民的申請者應當持有《永久勞工證書》。這需要相關雇主向美國勞工部證明沒有足夠的美國工人能夠、愿意、適合接受這一工作，且引入外國勞工不會對從事類似職業(yè)的美國工人的工資和工作條件產(chǎn)生不利影響。同時，雇主應當在其工作地點張貼聘用公告至少10日，以確保其現(xiàn)有雇員能夠了解相關工作需求并獲得優(yōu)先申請資格。這一制度保障引入外國勞工移民時不會擠占本國勞工的就業(yè)機會，在優(yōu)先保護美國公民就業(yè)權利的同時，也給予開放引入專業(yè)技能人才的機會。

二、配額制的內(nèi)在邏輯分析

（一）配額制的生成邏輯

現(xiàn)實主義國際關系理論認為，國際社會是無政府狀態(tài)的，作為其組成部分的主權國家會為了自身利益而采取行動。與此同時，作為“經(jīng)濟理性人”的移民，會依據(jù)利益最大化原則選擇遷徙目的地國家。由于個人利益與國家利益間存在張力，因此國家需要借助移民政策進行調(diào)控，配額制即為移民限制措施的一種。美國移民配額制對移民數(shù)量和質(zhì)量進行的控制，保障了移民秩序和人口穩(wěn)定，其根本目的是維護美國國家利益。

美國移民配額制最初設立的目的是為了控制移民的種族構成。當時，雖然來自中國等亞洲國家的移民已被禁止，但東歐、南歐等地的“新移民”數(shù)量卻大幅增加。一方面，新移民被認為會打破美國傳統(tǒng)意義上以西北歐盎格魯-撒克遜人種、日耳曼人種為祖先的正統(tǒng)血脈，因為當時流行的社會達爾文主義和優(yōu)生學思想認為，貧窮、弱智、犯罪等都可以遺傳，“低劣”人種或民族移居美國,會對本土優(yōu)質(zhì)人種造成威脅，導致美利堅民族衰弱。[5]另一方面，大量涌入的移民搶占了就業(yè)機會、擠占了社會資源，提高了失業(yè)率，從而引發(fā)廣大普通民眾不滿和移民限制主義者人數(shù)劇增。在此背景下，美國政府希望通過配額制和“國家起源公式”將移民來源恢復到以西歐、北歐為主的狀態(tài)。

配額制關注對象的不斷調(diào)整使其始終保有存在價值。為了改善與亞洲國家的關系和應對移民歧視的抗議，而取消了根據(jù)國籍、種族劃分配額；為了展現(xiàn)對不同移民的不同偏好，而劃分出多個優(yōu)先級并差異化配額；為了保障親屬團聚的權利，而為家庭類移民設置了更多額度并對直系親屬實施豁免；為了在國際人才競爭中取得優(yōu)勢，而允許未使用的家庭類額度轉換并為優(yōu)先移民提供審核便利。

（二）配額制的尺度把握

美國并未配置充足的移民額度，也并不希望通過引進移民來填補本國的勞動力缺口。進入二十一世紀以來，隨著“嬰兒潮”一代①指第二次世界大戰(zhàn)后至1964年出生的多達7600萬的嬰兒。步入老齡期而加劇了美國老齡化程度，加之受到金融危機以及年輕人群就業(yè)意愿不強等多方面因素影響，美國人口就業(yè)率從21世紀初的63.5%下降至2019年的不足60%。②數(shù)據(jù)來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫。特別是在農(nóng)業(yè)、制造業(yè)等用工量較大的領域，美國勞動力出現(xiàn)了短缺。盡管如此，移民配額卻保持了相對穩(wěn)定，引進移民的數(shù)量并沒有隨之出現(xiàn)大量增長。

配額制堅持“歡迎高端、控制中端、限制低端”的尺度，對于高精尖人才類的移民少有限制，總體保持開放態(tài)度，而主要限制的為中低層次移民。通過控制移民數(shù)量，引導用工單位更多從本國雇傭勞動力，發(fā)掘本國勞動力資源，以優(yōu)先解決本國公民就業(yè)問題，保障本土勞動力市場穩(wěn)定，體現(xiàn)美國利益優(yōu)先原則。與此同時，這一做法可以促使移民群體內(nèi)部競爭，實現(xiàn)在競爭中擇優(yōu)選拔，真正引入更高質(zhì)量移民。此外，對于部分勞動力空缺，尤其是季節(jié)性勞工需求，可以通過發(fā)放工作簽證及臨時工作許可予以解決。美國的非移民簽證制度也比較完善，引進非永久居留的外籍勞工還可以節(jié)省社會保障、安置等福利待遇成本。

配額制的控制力度在低層次移民中較為凸顯。無論是工作類移民的學歷、技能條件，還是家庭類移民近親屬的要求，絕大部分普通體力型勞動力無法滿足。雖然大量引入低端勞動力移民可以解決勞動力不足、填補因本國勞工追求工作環(huán)境更優(yōu)、福利待遇更好的工作崗位而帶來的低端市場勞力短缺的問題，但是這種引進方式的弊端卻非常顯著。一方面，與低端勞動移民競爭的多為美國底層勞工，他們本就在勞動力市場中處于劣勢地位，因此引入低端勞動力移民會加劇其就業(yè)困難程度。另一方面，低層次勞動者往往生育意愿較強，容易改變國家的民族結構。正如曾任美國人口普查負責人的弗朗西斯·沃克所說：“一個拒絕從事體力勞動并尋求‘白領’工作的種族……注定會被低等種族或階級取代。換句話說，引入移民作為低等勞工意味著種族的替代。”[6]

（三）配額制的制度效用

美國移民配額制的實施已有百年歷史，總體而言這一政策為移民的選擇性接收發(fā)揮了良好效用。

一方面，配額制有效控制了移民數(shù)量。如圖1所示，在1921年《緊急配額法》和1924年《移民法》頒布實施后，美國移民人數(shù)出現(xiàn)明顯下降并保持在較低水平，這說明配額制可以快速減少移民人數(shù)。圖2梳理了近十年美國的移民人數(shù)，如圖2所示，除2016年因直系親屬移民增長帶來總數(shù)偏多以外，年均移民總數(shù)相對穩(wěn)定在50萬人左右，說明配額制實施情況良好。

圖1. 1918-1930年美國移民人數(shù)

圖2. 2011-2020年美國各類別移民數(shù)量

另一方面，配額制也帶來了移民知識技能水平的提升。表3梳理了1921年至1930年移民職業(yè)分布變化情況，發(fā)現(xiàn)在配額制實施后移民中專家比例增長了一倍，熟練工人比例也有所上升，說明移民整體層次得到了提升。美國學者Catherine G. Massey通過分析入境港口口岸的船舶艙單發(fā)現(xiàn)，配額制帶來了移民平均技能的顯著提高，特別是中等技術移民增長。[7]1965年依據(jù)優(yōu)先級進行配額的政策實施后，為工作類移民獨立劃分了配額，引入了更多受過高等教育的移民。根據(jù)皮尤研究中心（Pew Research）的統(tǒng)計，1970年新移民中有約一半受過高中教育，而2013年這一比例已經(jīng)超過75%；1970年，約20%的移民擁有大學文憑，而2013年達到41%。[8]

表3. 1921-1930年美國移民職業(yè)分布（%）

此外，現(xiàn)行配額制改變了美國人口的民族構成。20世紀50年代移民中超過一半是歐洲人，亞洲人僅占6%，而90年代，歐洲人占16%，亞裔達到31%，拉丁裔和非洲移民的比例也大幅上升。美國國家科學院一項研究表明，外來移民及其子女正在成功地融入美國社會，其在教育、收入、語言能力和職業(yè)分布等方面均取得了重大進步。[9]

然而，美國移民配額制也因存在缺陷而備受詬病。配額制對家庭類移民關照過多，家庭類移民占據(jù)了超過70%的配額，且涵蓋人員過于廣泛。當外國人獲得永居資格后，可以利用家庭團聚條款讓其配偶、父母、子女、兄弟姐妹等眾多親屬移民美國，這些親屬又可用同樣的方法將更多親屬帶入美國，從而形成一種無止盡的家庭網(wǎng)式的移民模式。[10]54相較之下，工作類移民配額卻較少，由圖2可以看出，近年來工作類移民僅占總數(shù)的5%左右。配額數(shù)量的缺乏導致部分國家和類別的申請人需要經(jīng)歷數(shù)年排期，從而帶來人才流失的風險。同時，配額制度增加了對西半球的移民數(shù)量限制，使得大量拉丁美洲移民轉而通過非法途徑進入美國，從而帶來了持續(xù)的非法移民問題。因此，迫切需要進一步優(yōu)化配額管理，配套非法移民的治理措施，并嚴格執(zhí)行配額限制，以避免出現(xiàn)合法途徑受限轉而通過非法途徑移民的困境。

三、我國引入永久居留移民配額制構想

（一）我國永久居留管理現(xiàn)狀

我國在1985年頒布的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》中首次制定了外國人永久居留法律。2004年，公安部、外交部頒布《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，制定了全國統(tǒng)一的外國人永久居留審批標準，并開始簽發(fā)外國人永久居留證。此后中共中央辦公廳、國務院辦公廳、公安部、人社部等多部門就永久居留的審批審核、服務管理、福利待遇等制定了行政法規(guī)或指導意見，為永久居留制度提供了法規(guī)政策保障。

我國對移民的接納長期以來持謹慎態(tài)度，主要是由于我國人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展不充分，承載能力有限。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，意欲移民我國的外國人逐漸增多，出現(xiàn)了永久居民申請的熱潮。2018年我國成立移民管理局，說明國家對移民管理工作的重視。但由于我國移民工作起步晚，當前在移民管理方面還存在一些不足。

一是整體接收移民人數(shù)偏少。截至2018年取得我國永久居留資格的外國人共1.5萬余人[11]，平均每年百余人，規(guī)模很小。這固然有我國接收能力有限的影響，但無論如何現(xiàn)有接納規(guī)模已同我國的發(fā)展水平不相匹配。這無論對于我國吸引優(yōu)秀外國人才進入，還是擴大對外開放、加強國際交流以及展現(xiàn)大國擔當形象都是不利的。

二是接收移民人員結構失衡。2004年至2018年獲得我國永久居留資格的外國人中，家庭類10168名，投資類135名，任職類2751名。[10]54不同類別移民間缺少調(diào)控措施，使得申請條件相對簡單的家庭類移民擠占了本就緊缺的移民機會，工作和投資類移民數(shù)量無法得到保證。因此，需要對永久居民的類型、身份進行合理引導和調(diào)控，以促進移民結構的良性發(fā)展。

（二）引入配額制的必要性

我國的永久居留資格被稱為“世界上最難取得的永久居留資格”，這與我國永久居留管理制度不完善、尺度不準確、信息透明度低有關。我國目前并未設置移民管理、特別是永久居留管理的配額制，在數(shù)額方面無具體限制，政策不夠明確。

縱觀歷史，許多國家的移民政策都經(jīng)歷了由粗略到精準、由定性到定量的轉變。配額制作為一種更為精準的控制手段，在推進我國移民管理精細化、制度化的背景下，有借鑒或引入的必要性。2020年2月司法部公布的《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）中指出，必要時對外國人永久居留資格實行定額審批制度。雖然移民可以帶來勞動力、知識技能、資金等資源，但我國本是人口大國，許多社會問題還有待解決，過度引入外國移民會對就業(yè)市場和社會保障體系造成壓力，因此更應當通過配額制，有計劃、有限度地接納移民。

配額制的設置，可以改變當前永久居民引入的無序狀態(tài)，為移民篩選提供更加精準的尺度，改變以往審批機關主觀判斷隨意性大的問題。在我國移民接納能力有限的情況下，配額制的設置有利于引入更多符合我國經(jīng)濟社會需要的移民。與此同時，配額制的運用可以增加移民政策的透明度，使申請者對我國的移民接納情況有更加直觀、準確的了解，申請者可以比照配額數(shù)量和實際引入情況，估計自身申請成功率，避免因信息不對稱影響申請意愿。對于我國民眾而言，配額制確定了移民數(shù)量，使得這項工作更加透明、可控，從而打消了群眾對于移民門檻過低、引入過多、擠占社會資源的顧慮。

（三）我國移民配額制構想

針對當前我國永久居留管理中存在的問題，有必要通過借鑒美國經(jīng)驗，建立配額管理機制。

1.科學、嚴謹設置配額制度

在永久居留管理中引入配額制，需要充分論證其可行性與合理性，并在制度設計、組織管理等方面作出詳細安排。從《意見稿》公布后的輿情來看，國內(nèi)民眾對于接納移民存在一定排斥和顧慮，因而草率設立有關政策容易引發(fā)社會矛盾。從美國移民配額制發(fā)展歷程可見，這一制度的關鍵在于配額的設定，這需要綜合考慮國內(nèi)勞動力市場、社會接納程度、資源承載能力等諸多因素，科學、嚴謹確定移民配額。

一種比較穩(wěn)妥、可行的做法是采取“固定比例＋可變數(shù)額”的方式設定配額，它既保證了政策穩(wěn)定性，又保留了視情調(diào)整的空間。各類移民間的比例分配通過法律法規(guī)進行固定，以確保移民結構合理；而移民總數(shù)則每年由移民管理部門會同人社、科技、外交等部門協(xié)商，根據(jù)社會實際情況綜合確定。與此同時，加強信息公開，在政府網(wǎng)站、公眾媒體等渠道公開申請條件、配額數(shù)量等信息，定期公布各類人員的實際接納情況，提升永久居留管理的信息公開度和政策透明度。

2.合理調(diào)配各類永居資格的比例

配額制的設置要與移民分類的細化相結合。目前我國已基本形成人才、工作、投資、家庭的移民分類格局，每一類別項下包含多個認定條件，滿足其一即可。然而這一做法將不同條件的外籍人士等同處理，不利于移民的進一步篩選。因此可以借助配額制，結合社會需要和預期效益，為不同條件的移民設置不同配額，從而體現(xiàn)出差異化待遇，優(yōu)先讓那些對于我國發(fā)展有貢獻、更有價值的人員獲得永久居留資格。

與此同時，還應平衡家庭類與工作類移民的比例，解決當前我國家庭類永久居民占比過大的問題。親屬團聚作為基本人權，有助于解決外籍人才后顧之憂，應得到保護。但是家庭類移民往往對社會貢獻不大，因此應考慮通過配額限制每年接納的家庭類移民數(shù)額，以控制移入速度。而工作類移民配置額度可在現(xiàn)有水平基礎上適當提高，因為過低的移民數(shù)額不利于我國在國際人才競爭中取得優(yōu)勢，因此對于我國社會需要的工作類移民，特別是集成電路、精密制造等領域的高級專業(yè)技術人才，可以適當放寬配額數(shù)量。

3.限制審批權限的自由裁量程度

作為事關社會發(fā)展與穩(wěn)定的制度，永久居留管理應當細致嚴謹。但是現(xiàn)有的相關法律規(guī)章涉及核心概念的界定不夠明確，兜底條款和主觀性標準過多，例如“國際公認杰出成就”“其他正當理由”等概念就比較模糊，給予了審批工作過多的裁量空間。誠然，這一方面是受制于移民主體身份各異、條件標準不一，難以對其中的規(guī)律和共性進行歸納概括，另一方面更是由于我國移民法治建設理論基礎薄弱、實踐經(jīng)驗不足，從而導致管理部門在適用條款時差異較大。[12]

在美國移民配額制中，對EB-3類移民中的兜底類別“其他工人”設定了一萬的限額。借鑒這一做法，我國在進行永久居留管理中，既需要對規(guī)定中涉及的指標、條件進行界定或列舉，還需要通過數(shù)額限制為無法準確界定的標準劃定范圍，以有效制約裁量程度。例如對于省級政府部門推薦的人才類或投資類移民，尤其應當在總數(shù)和各省份比例基礎上進行限制，避免地方政府為了當?shù)囟虝r經(jīng)濟利益而在審核時放松標準，從而帶來移民的過度增長。通過量化限制，既給管理機關在審批工作中明確的尺度把握，使其精準使用裁量權力，又可以消除民眾對于條款規(guī)定不清、適用隨意性大、引入移民過多的擔憂。

4.探索設立地域差異化政策

配額制可以與地區(qū)差別化政策結合，緩解東西部發(fā)展的不平衡。我國現(xiàn)有規(guī)定中已經(jīng)體現(xiàn)出對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)引入投資類移民的照顧，配額制可以將這一政策明確和擴展。美國配額制對在目標就業(yè)區(qū)（Targeted Employment Areas）或者偏遠鄉(xiāng)村地區(qū)投資并創(chuàng)造就業(yè)機會的EB-5類移民降低投資金額要求，并設定了年度最低額度。當前我國東西部和城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡使得移民往往選擇定居發(fā)達地區(qū)，因此可以根據(jù)目的地設立不同的配額以實現(xiàn)引導。

具體而言，在欠發(fā)達區(qū)域增加投資類和工作類永久居民配額，并劃定移民鼓勵區(qū)域，吸引外國人在相關地區(qū)投資或工作，以促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟發(fā)展。同時，配套設置撤資限制或最低服務年限制度，并定期進行回訪，以防止外國人取得永久居留資格后撤資或跳槽。對于惡意利用優(yōu)惠政策、騙取居留資格的可以采取罰金、取消永久居留資格等處罰措施。

四、結語

配額制通過為特定身份的移民設定數(shù)量限制而實現(xiàn)精準調(diào)控，其本質(zhì)是維護國家利益，通過設定標準、激發(fā)競爭以達到引進優(yōu)質(zhì)移民與保護本國穩(wěn)定的平衡。世界多國，尤其是移民的主要目的地國，大都采用配額制實施移民管理。

隨著我國移民管理事業(yè)的不斷發(fā)展，采用更為科學、精準的管理措施乃是大勢所趨。美國移民配額制對我國移民管理改革與完善具有重要參考價值，其通過對移民的細致化分類和針對性數(shù)量限制，并與排期、勞動力市場保護等機制配合，有效調(diào)配移民數(shù)量和結構，并為審批工作提供具體指引，促進了國際移民的有序接納。

目前我國移民接納能力在客觀上有限，因此應當優(yōu)先接納符合我國發(fā)展需要的國際移民。配額制可以實現(xiàn)移民的精細化篩選，有利于選擇性引入，因此建議在我國移民管理中實施配額管理機制。此外，由于移民引進與本國公民切身利益相關，從國際社會已有經(jīng)驗來看，其敏感度高、容易引發(fā)關注，因此在實施配額管理時，應當充分聽取社會意見、認真考察實際情況，并做好政策解讀與輿情引導，防止因?qū)φ叩恼`讀和曲解而引發(fā)社會問題。