殷丁韌，劉宏斌

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

全球化帶來(lái)了人口跨國(guó)遷徙的增加。根據(jù)國(guó)際移民組織統(tǒng)計(jì)，目前全球有2.81億國(guó)際移民①數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)際移民組織《世界移民報(bào)告2022》。。各國(guó)在移民管理中均對(duì)遷入移民實(shí)施篩選和限制，從而形成了一系列管理機(jī)制和方法，而配額制就是其中之一。國(guó)際移民組織對(duì)移民配額制(Immigration Quota)的定義為：給定時(shí)段內(nèi)一國(guó)對(duì)于允許接納的移民總數(shù)或特定類別移民的數(shù)量限制[1]，即配額制是指通過(guò)對(duì)移民總體或某些類型移民設(shè)置數(shù)量限制，以達(dá)到管控移民流入的目的。配額制可以對(duì)移民進(jìn)行更為精細(xì)的篩選，從而在保障本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)和公民利益的同時(shí)，優(yōu)化移民結(jié)構(gòu)，引入更有社會(huì)價(jià)值的移民。隨著國(guó)際移民管理的發(fā)展，雖然也出現(xiàn)了對(duì)短期居留工作簽證限制數(shù)量的做法，但配額制的主要限制對(duì)象仍為可能定居一國(guó)并對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、社會(huì)保障等產(chǎn)生影響的永久居民。因此本文關(guān)注的配額制是針對(duì)永久居留類移民的配額制。

配額制已經(jīng)成為國(guó)際通行的移民控制手段，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)均采用這一制度。例如加拿大每年公布“移民水平計(jì)劃”以確定未來(lái)三年將接納的永久居民人數(shù)。美國(guó)實(shí)施配額制已有百年歷史，期間歷經(jīng)多次調(diào)整，其配額制現(xiàn)已趨于成熟。

國(guó)外有關(guān)美國(guó)移民配額制的研究相對(duì)豐富，這些研究主要涉及美國(guó)移民配額制的歷史變遷、理論背景、政策效果、優(yōu)勢(shì)缺點(diǎn)等方面。例如Giovanni Facchini 和 Cecilia Testa通過(guò)設(shè)計(jì)一個(gè)政治代理模型發(fā)現(xiàn)，非法移民與移民配額制度執(zhí)法不嚴(yán)有關(guān)，政府往往會(huì)宣布配額制度以取悅選民，但在之后卻會(huì)戰(zhàn)略性地放松執(zhí)行。[2]Susan F. Martin則認(rèn)為，當(dāng)前配額制的不靈活導(dǎo)致移民申請(qǐng)積壓，從而無(wú)法在一個(gè)可信、管理良好的移民系統(tǒng)中為國(guó)家利益服務(wù)，因此建議取消部分固定配額并視情調(diào)整優(yōu)先事項(xiàng)。[3]在國(guó)內(nèi)，近年來(lái)亦有學(xué)者開(kāi)始關(guān)注移民配額制，但多數(shù)文獻(xiàn)只是將移民配額制作為美國(guó)移民歷史的一部分進(jìn)行介紹，或者從借鑒其經(jīng)驗(yàn)以改革我國(guó)移民管理角度提出一些建議，其研究數(shù)量及深度均有待擴(kuò)展?？傊?，國(guó)內(nèi)關(guān)于移民配額制的研究還處在起步階段。

鑒于目前我國(guó)在移民管理、特別是永久居留移民管理方面改革的迫切性，以及相關(guān)研究的滯后性，本文試圖通過(guò)對(duì)美國(guó)移民配額制歷史變遷、制度設(shè)計(jì)、內(nèi)外邏輯、正反經(jīng)驗(yàn)的梳理、總結(jié)，為我國(guó)改革永久居留移民管理制度提出建議。

一、美國(guó)移民配額制的制度設(shè)計(jì)

（一）配額制的歷史演變

第一次世界大戰(zhàn)前，來(lái)自南歐和東歐的“新移民”大幅增加，1917年《移民法》對(duì)此設(shè)立的“識(shí)字能力測(cè)試”卻未能達(dá)到預(yù)期控制效果；加之“一戰(zhàn)”后移民美國(guó)的人數(shù)出現(xiàn)了新高潮，迫使美國(guó)在1921年通過(guò)了《緊急配額法》，該法首次確立了移民配額限制?！毒o急配額法》規(guī)定每年從一國(guó)接納的移民數(shù)量，不得超過(guò)1910年人口普查時(shí)該國(guó)居住在美國(guó)人數(shù)的3%，而演員、藝術(shù)家、歌手、教授等學(xué)術(shù)專業(yè)人士不受限制。這一計(jì)算公式后被稱作“國(guó)家起源公式(National Origins Formula)”，其為美國(guó)每年移民設(shè)定了35萬(wàn)人的上限，極大地限制了東歐、南歐等“不歡迎”國(guó)家的移民人數(shù)，是美國(guó)實(shí)施移民配額制的開(kāi)端。

1924年的《移民法》將移民配額制永久化，并將比例縮減為2%；同時(shí)改用1890年人口普查數(shù)據(jù)作為測(cè)算基準(zhǔn)，以進(jìn)一步減少“新移民”。該法案還確立了移民的領(lǐng)事控制系統(tǒng)，禁止未獲得美國(guó)駐外領(lǐng)事官員簽發(fā)的有效移民簽證的外國(guó)人入境。

1952年，為了回應(yīng)對(duì)移民歧視的抗議，《移民與國(guó)籍法》為“亞太三角區(qū)”①“亞太三角區(qū)”包括格林威治以東60度經(jīng)線以東、西經(jīng)165度以西、南緯25度以北的區(qū)域。外所有國(guó)家設(shè)定了統(tǒng)一配額，并解除對(duì)亞洲移民的禁令，為每個(gè)亞洲國(guó)家配置100個(gè)年度配額。但由于移民的父母一方為亞洲人即被計(jì)入亞洲國(guó)家移民配額，因此1952年后亞洲移民的數(shù)量仍然有限。[4]

1965年的《移民與國(guó)籍法》對(duì)配額制進(jìn)行了大幅修改，廢除了“國(guó)家起源公式”，標(biāo)志著依國(guó)籍的配額制廢止。自此開(kāi)始依據(jù)移民身份配額，共設(shè)置了七層次的“偏好”體系，其中對(duì)美國(guó)公民直系親屬②直系親屬指配偶、父母、子女。其中，若為父母則該美國(guó)公民需年滿21周歲；若為子女則該子女需不滿21周歲。實(shí)施豁免，并首次為西半球國(guó)家設(shè)定了配額，極大地拓寬了非歐美國(guó)家高層次移民的遷入途徑。1990年《移民法》上調(diào)了移民總額和每個(gè)國(guó)家的限制，增加“多元化移民”條款，將移民分為家庭、工作和多元化三類，并在工作和家庭類下設(shè)4-5個(gè)不同優(yōu)先類別。

（二）配額制的制度現(xiàn)狀

美國(guó)簽證包括非移民簽證（Nonimmigrant Visa）與移民簽證（Immigrant Visa）兩類，非移民簽證用于商務(wù)、旅游、探親、學(xué)習(xí)等臨時(shí)目的，而移民簽證允許持有者長(zhǎng)期居留。美國(guó)對(duì)家庭類（除美國(guó)公民直系親屬）、工作類和多樣化三類移民實(shí)施配額限制，而擁有難民身份、曾擁有美國(guó)國(guó)籍以及被取消遣送出境等移民不受限制。在每類移民中，又根據(jù)身份、條件不同劃分出若干優(yōu)先級(jí)(Preference)，并對(duì)應(yīng)設(shè)置更為細(xì)化的配額（詳見(jiàn)表1）。前一優(yōu)先級(jí)未使用的額度可以轉(zhuǎn)入下一優(yōu)先級(jí)，以確保額度被充分利用。

在配額設(shè)置方面，分為數(shù)額確定的固定額度（例如家庭類移民F1、F3、F4）和需要根據(jù)本財(cái)年③一個(gè)財(cái)年為當(dāng)年10月1日至下一年度9月30日。移民總數(shù)確定的比例額度（例如工作類移民）。此外對(duì)于工作類和家庭類移民，還規(guī)定任意國(guó)家（或地區(qū)）出生的移民人數(shù)不得超過(guò)該年度該類移民總數(shù)的7%。

移民總額的確定主要依據(jù)前一階段移民簽證的實(shí)際發(fā)放數(shù)量，對(duì)法定基準(zhǔn)數(shù)額（家庭類移民為每年48萬(wàn)、工作類移民為每年14萬(wàn)）進(jìn)行調(diào)整。美國(guó)國(guó)務(wù)院會(huì)在財(cái)年初期確定并公布年度配額。根據(jù)規(guī)定，上一財(cái)年中未使用的家庭類移民配額將轉(zhuǎn)入下年度工作類移民配額，反之亦然，因此上一年度的移民數(shù)量將對(duì)本年度產(chǎn)生較大影響。特別是新冠疫情以來(lái)，隨著多地美國(guó)領(lǐng)事館的關(guān)閉以及簽證審批效率降低，家庭移民大量配額未被使用，使得工作類移民年度配額計(jì)劃大幅增加，2022財(cái)年甚至達(dá)到《移民和國(guó)籍法》規(guī)定基數(shù)的2倍（詳見(jiàn)表2）。

表1. 美國(guó)移民分類及配額（單位：人）

表2. 2020-2022年美國(guó)工作類移民配額（單位：人）

（三）制度配套

美國(guó)移民管理中，各種措施是相互配合、各有側(cè)重的。作為配額制，也是通過(guò)與相關(guān)制度配套施用而實(shí)現(xiàn)其政策效果。

1.移民排期

配額的存在導(dǎo)致部分類別或國(guó)家的申請(qǐng)人數(shù)超過(guò)限額，為此設(shè)計(jì)了排期制度。這一制度類似于生活中的預(yù)約取號(hào)，當(dāng)申請(qǐng)者（或其親屬、雇主）提交材料后，便進(jìn)入移民排隊(duì)序列，材料的提交日期即為“優(yōu)先日期(Priority Date)”。美國(guó)國(guó)務(wù)院每月公布的“簽證公告（Visa Bulletin）”中包含的“最終決定日”為下月的移民簽證排期。若申請(qǐng)者的“優(yōu)先日期”先于公告中的“最終決定日”，則可以遞交進(jìn)一步的材料并等待審核。由于來(lái)自中國(guó)大陸、印度、墨西哥、菲律賓的申請(qǐng)人數(shù)超出了7%的來(lái)源國(guó)比例限制，因此上述國(guó)家的排期較其他國(guó)家更久，會(huì)在簽證公告中單獨(dú)列出。排期制度可以有效解決審批的先后順序問(wèn)題，給申請(qǐng)者相對(duì)明確的等待時(shí)間，便于申請(qǐng)者掌握申請(qǐng)?zhí)幚砬闆r。

2.勞工市場(chǎng)保護(hù)

為了避免移民對(duì)本土勞動(dòng)力市場(chǎng)造成沖擊，美國(guó)設(shè)置了勞工市場(chǎng)保護(hù)機(jī)制，并配合配額制實(shí)施。EB-3工作類移民的申請(qǐng)者應(yīng)當(dāng)持有《永久勞工證書(shū)》。這需要相關(guān)雇主向美國(guó)勞工部證明沒(méi)有足夠的美國(guó)工人能夠、愿意、適合接受這一工作，且引入外國(guó)勞工不會(huì)對(duì)從事類似職業(yè)的美國(guó)工人的工資和工作條件產(chǎn)生不利影響。同時(shí)，雇主應(yīng)當(dāng)在其工作地點(diǎn)張貼聘用公告至少10日，以確保其現(xiàn)有雇員能夠了解相關(guān)工作需求并獲得優(yōu)先申請(qǐng)資格。這一制度保障引入外國(guó)勞工移民時(shí)不會(huì)擠占本國(guó)勞工的就業(yè)機(jī)會(huì)，在優(yōu)先保護(hù)美國(guó)公民就業(yè)權(quán)利的同時(shí)，也給予開(kāi)放引入專業(yè)技能人才的機(jī)會(huì)。

二、配額制的內(nèi)在邏輯分析

（一）配額制的生成邏輯

現(xiàn)實(shí)主義國(guó)際關(guān)系理論認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)是無(wú)政府狀態(tài)的，作為其組成部分的主權(quán)國(guó)家會(huì)為了自身利益而采取行動(dòng)。與此同時(shí)，作為“經(jīng)濟(jì)理性人”的移民，會(huì)依據(jù)利益最大化原則選擇遷徙目的地國(guó)家。由于個(gè)人利益與國(guó)家利益間存在張力，因此國(guó)家需要借助移民政策進(jìn)行調(diào)控，配額制即為移民限制措施的一種。美國(guó)移民配額制對(duì)移民數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行的控制，保障了移民秩序和人口穩(wěn)定，其根本目的是維護(hù)美國(guó)國(guó)家利益。

美國(guó)移民配額制最初設(shè)立的目的是為了控制移民的種族構(gòu)成。當(dāng)時(shí)，雖然來(lái)自中國(guó)等亞洲國(guó)家的移民已被禁止，但東歐、南歐等地的“新移民”數(shù)量卻大幅增加。一方面，新移民被認(rèn)為會(huì)打破美國(guó)傳統(tǒng)意義上以西北歐盎格魯-撒克遜人種、日耳曼人種為祖先的正統(tǒng)血脈，因?yàn)楫?dāng)時(shí)流行的社會(huì)達(dá)爾文主義和優(yōu)生學(xué)思想認(rèn)為，貧窮、弱智、犯罪等都可以遺傳，“低劣”人種或民族移居美國(guó),會(huì)對(duì)本土優(yōu)質(zhì)人種造成威脅，導(dǎo)致美利堅(jiān)民族衰弱。[5]另一方面，大量涌入的移民搶占了就業(yè)機(jī)會(huì)、擠占了社會(huì)資源，提高了失業(yè)率，從而引發(fā)廣大普通民眾不滿和移民限制主義者人數(shù)劇增。在此背景下，美國(guó)政府希望通過(guò)配額制和“國(guó)家起源公式”將移民來(lái)源恢復(fù)到以西歐、北歐為主的狀態(tài)。

配額制關(guān)注對(duì)象的不斷調(diào)整使其始終保有存在價(jià)值。為了改善與亞洲國(guó)家的關(guān)系和應(yīng)對(duì)移民歧視的抗議，而取消了根據(jù)國(guó)籍、種族劃分配額；為了展現(xiàn)對(duì)不同移民的不同偏好，而劃分出多個(gè)優(yōu)先級(jí)并差異化配額；為了保障親屬團(tuán)聚的權(quán)利，而為家庭類移民設(shè)置了更多額度并對(duì)直系親屬實(shí)施豁免；為了在國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)，而允許未使用的家庭類額度轉(zhuǎn)換并為優(yōu)先移民提供審核便利。

（二）配額制的尺度把握

美國(guó)并未配置充足的移民額度，也并不希望通過(guò)引進(jìn)移民來(lái)填補(bǔ)本國(guó)的勞動(dòng)力缺口。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，隨著“嬰兒潮”一代①指第二次世界大戰(zhàn)后至1964年出生的多達(dá)7600萬(wàn)的嬰兒。步入老齡期而加劇了美國(guó)老齡化程度，加之受到金融危機(jī)以及年輕人群就業(yè)意愿不強(qiáng)等多方面因素影響，美國(guó)人口就業(yè)率從21世紀(jì)初的63.5%下降至2019年的不足60%。②數(shù)據(jù)來(lái)源：世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)。特別是在農(nóng)業(yè)、制造業(yè)等用工量較大的領(lǐng)域，美國(guó)勞動(dòng)力出現(xiàn)了短缺。盡管如此，移民配額卻保持了相對(duì)穩(wěn)定，引進(jìn)移民的數(shù)量并沒(méi)有隨之出現(xiàn)大量增長(zhǎng)。

配額制堅(jiān)持“歡迎高端、控制中端、限制低端”的尺度，對(duì)于高精尖人才類的移民少有限制，總體保持開(kāi)放態(tài)度，而主要限制的為中低層次移民。通過(guò)控制移民數(shù)量，引導(dǎo)用工單位更多從本國(guó)雇傭勞動(dòng)力，發(fā)掘本國(guó)勞動(dòng)力資源，以優(yōu)先解決本國(guó)公民就業(yè)問(wèn)題，保障本土勞動(dòng)力市場(chǎng)穩(wěn)定，體現(xiàn)美國(guó)利益優(yōu)先原則。與此同時(shí)，這一做法可以促使移民群體內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)中擇優(yōu)選拔，真正引入更高質(zhì)量移民。此外，對(duì)于部分勞動(dòng)力空缺，尤其是季節(jié)性勞工需求，可以通過(guò)發(fā)放工作簽證及臨時(shí)工作許可予以解決。美國(guó)的非移民簽證制度也比較完善，引進(jìn)非永久居留的外籍勞工還可以節(jié)省社會(huì)保障、安置等福利待遇成本。

配額制的控制力度在低層次移民中較為凸顯。無(wú)論是工作類移民的學(xué)歷、技能條件，還是家庭類移民近親屬的要求，絕大部分普通體力型勞動(dòng)力無(wú)法滿足。雖然大量引入低端勞動(dòng)力移民可以解決勞動(dòng)力不足、填補(bǔ)因本國(guó)勞工追求工作環(huán)境更優(yōu)、福利待遇更好的工作崗位而帶來(lái)的低端市場(chǎng)勞力短缺的問(wèn)題，但是這種引進(jìn)方式的弊端卻非常顯著。一方面，與低端勞動(dòng)移民競(jìng)爭(zhēng)的多為美國(guó)底層勞工，他們本就在勞動(dòng)力市場(chǎng)中處于劣勢(shì)地位，因此引入低端勞動(dòng)力移民會(huì)加劇其就業(yè)困難程度。另一方面，低層次勞動(dòng)者往往生育意愿較強(qiáng)，容易改變國(guó)家的民族結(jié)構(gòu)。正如曾任美國(guó)人口普查負(fù)責(zé)人的弗朗西斯·沃克所說(shuō)：“一個(gè)拒絕從事體力勞動(dòng)并尋求‘白領(lǐng)’工作的種族……注定會(huì)被低等種族或階級(jí)取代。換句話說(shuō)，引入移民作為低等勞工意味著種族的替代?！盵6]

（三）配額制的制度效用

美國(guó)移民配額制的實(shí)施已有百年歷史，總體而言這一政策為移民的選擇性接收發(fā)揮了良好效用。

一方面，配額制有效控制了移民數(shù)量。如圖1所示，在1921年《緊急配額法》和1924年《移民法》頒布實(shí)施后，美國(guó)移民人數(shù)出現(xiàn)明顯下降并保持在較低水平，這說(shuō)明配額制可以快速減少移民人數(shù)。圖2梳理了近十年美國(guó)的移民人數(shù)，如圖2所示，除2016年因直系親屬移民增長(zhǎng)帶來(lái)總數(shù)偏多以外，年均移民總數(shù)相對(duì)穩(wěn)定在50萬(wàn)人左右，說(shuō)明配額制實(shí)施情況良好。

圖1. 1918-1930年美國(guó)移民人數(shù)

圖2. 2011-2020年美國(guó)各類別移民數(shù)量

另一方面，配額制也帶來(lái)了移民知識(shí)技能水平的提升。表3梳理了1921年至1930年移民職業(yè)分布變化情況，發(fā)現(xiàn)在配額制實(shí)施后移民中專家比例增長(zhǎng)了一倍，熟練工人比例也有所上升，說(shuō)明移民整體層次得到了提升。美國(guó)學(xué)者Catherine G. Massey通過(guò)分析入境港口口岸的船舶艙單發(fā)現(xiàn)，配額制帶來(lái)了移民平均技能的顯著提高，特別是中等技術(shù)移民增長(zhǎng)。[7]1965年依據(jù)優(yōu)先級(jí)進(jìn)行配額的政策實(shí)施后，為工作類移民獨(dú)立劃分了配額，引入了更多受過(guò)高等教育的移民。根據(jù)皮尤研究中心（Pew Research）的統(tǒng)計(jì)，1970年新移民中有約一半受過(guò)高中教育，而2013年這一比例已經(jīng)超過(guò)75%；1970年，約20%的移民擁有大學(xué)文憑，而2013年達(dá)到41%。[8]

表3. 1921-1930年美國(guó)移民職業(yè)分布（%）

此外，現(xiàn)行配額制改變了美國(guó)人口的民族構(gòu)成。20世紀(jì)50年代移民中超過(guò)一半是歐洲人，亞洲人僅占6%，而90年代，歐洲人占16%，亞裔達(dá)到31%，拉丁裔和非洲移民的比例也大幅上升。美國(guó)國(guó)家科學(xué)院一項(xiàng)研究表明，外來(lái)移民及其子女正在成功地融入美國(guó)社會(huì)，其在教育、收入、語(yǔ)言能力和職業(yè)分布等方面均取得了重大進(jìn)步。[9]

然而，美國(guó)移民配額制也因存在缺陷而備受詬病。配額制對(duì)家庭類移民關(guān)照過(guò)多，家庭類移民占據(jù)了超過(guò)70%的配額，且涵蓋人員過(guò)于廣泛。當(dāng)外國(guó)人獲得永居資格后，可以利用家庭團(tuán)聚條款讓其配偶、父母、子女、兄弟姐妹等眾多親屬移民美國(guó)，這些親屬又可用同樣的方法將更多親屬帶入美國(guó)，從而形成一種無(wú)止盡的家庭網(wǎng)式的移民模式。[10]54相較之下，工作類移民配額卻較少，由圖2可以看出，近年來(lái)工作類移民僅占總數(shù)的5%左右。配額數(shù)量的缺乏導(dǎo)致部分國(guó)家和類別的申請(qǐng)人需要經(jīng)歷數(shù)年排期，從而帶來(lái)人才流失的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，配額制度增加了對(duì)西半球的移民數(shù)量限制，使得大量拉丁美洲移民轉(zhuǎn)而通過(guò)非法途徑進(jìn)入美國(guó)，從而帶來(lái)了持續(xù)的非法移民問(wèn)題。因此，迫切需要進(jìn)一步優(yōu)化配額管理，配套非法移民的治理措施，并嚴(yán)格執(zhí)行配額限制，以避免出現(xiàn)合法途徑受限轉(zhuǎn)而通過(guò)非法途徑移民的困境。

三、我國(guó)引入永久居留移民配額制構(gòu)想

（一）我國(guó)永久居留管理現(xiàn)狀

我國(guó)在1985年頒布的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》中首次制定了外國(guó)人永久居留法律。2004年，公安部、外交部頒布《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，制定了全國(guó)統(tǒng)一的外國(guó)人永久居留審批標(biāo)準(zhǔn)，并開(kāi)始簽發(fā)外國(guó)人永久居留證。此后中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、公安部、人社部等多部門就永久居留的審批審核、服務(wù)管理、福利待遇等制定了行政法規(guī)或指導(dǎo)意見(jiàn)，為永久居留制度提供了法規(guī)政策保障。

我國(guó)對(duì)移民的接納長(zhǎng)期以來(lái)持謹(jǐn)慎態(tài)度，主要是由于我國(guó)人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，承載能力有限。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，意欲移民我國(guó)的外國(guó)人逐漸增多，出現(xiàn)了永久居民申請(qǐng)的熱潮。2018年我國(guó)成立移民管理局，說(shuō)明國(guó)家對(duì)移民管理工作的重視。但由于我國(guó)移民工作起步晚，當(dāng)前在移民管理方面還存在一些不足。

一是整體接收移民人數(shù)偏少。截至2018年取得我國(guó)永久居留資格的外國(guó)人共1.5萬(wàn)余人[11]，平均每年百余人，規(guī)模很小。這固然有我國(guó)接收能力有限的影響，但無(wú)論如何現(xiàn)有接納規(guī)模已同我國(guó)的發(fā)展水平不相匹配。這無(wú)論對(duì)于我國(guó)吸引優(yōu)秀外國(guó)人才進(jìn)入，還是擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、加強(qiáng)國(guó)際交流以及展現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)形象都是不利的。

二是接收移民人員結(jié)構(gòu)失衡。2004年至2018年獲得我國(guó)永久居留資格的外國(guó)人中，家庭類10168名，投資類135名，任職類2751名。[10]54不同類別移民間缺少調(diào)控措施，使得申請(qǐng)條件相對(duì)簡(jiǎn)單的家庭類移民擠占了本就緊缺的移民機(jī)會(huì)，工作和投資類移民數(shù)量無(wú)法得到保證。因此，需要對(duì)永久居民的類型、身份進(jìn)行合理引導(dǎo)和調(diào)控，以促進(jìn)移民結(jié)構(gòu)的良性發(fā)展。

（二）引入配額制的必要性

我國(guó)的永久居留資格被稱為“世界上最難取得的永久居留資格”，這與我國(guó)永久居留管理制度不完善、尺度不準(zhǔn)確、信息透明度低有關(guān)。我國(guó)目前并未設(shè)置移民管理、特別是永久居留管理的配額制，在數(shù)額方面無(wú)具體限制，政策不夠明確。

縱觀歷史，許多國(guó)家的移民政策都經(jīng)歷了由粗略到精準(zhǔn)、由定性到定量的轉(zhuǎn)變。配額制作為一種更為精準(zhǔn)的控制手段，在推進(jìn)我國(guó)移民管理精細(xì)化、制度化的背景下，有借鑒或引入的必要性。2020年2月司法部公布的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)稿》）中指出，必要時(shí)對(duì)外國(guó)人永久居留資格實(shí)行定額審批制度。雖然移民可以帶來(lái)勞動(dòng)力、知識(shí)技能、資金等資源，但我國(guó)本是人口大國(guó)，許多社會(huì)問(wèn)題還有待解決，過(guò)度引入外國(guó)移民會(huì)對(duì)就業(yè)市場(chǎng)和社會(huì)保障體系造成壓力，因此更應(yīng)當(dāng)通過(guò)配額制，有計(jì)劃、有限度地接納移民。

配額制的設(shè)置，可以改變當(dāng)前永久居民引入的無(wú)序狀態(tài)，為移民篩選提供更加精準(zhǔn)的尺度，改變以往審批機(jī)關(guān)主觀判斷隨意性大的問(wèn)題。在我國(guó)移民接納能力有限的情況下，配額制的設(shè)置有利于引入更多符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要的移民。與此同時(shí)，配額制的運(yùn)用可以增加移民政策的透明度，使申請(qǐng)者對(duì)我國(guó)的移民接納情況有更加直觀、準(zhǔn)確的了解，申請(qǐng)者可以比照配額數(shù)量和實(shí)際引入情況，估計(jì)自身申請(qǐng)成功率，避免因信息不對(duì)稱影響申請(qǐng)意愿。對(duì)于我國(guó)民眾而言，配額制確定了移民數(shù)量，使得這項(xiàng)工作更加透明、可控，從而打消了群眾對(duì)于移民門檻過(guò)低、引入過(guò)多、擠占社會(huì)資源的顧慮。

（三）我國(guó)移民配額制構(gòu)想

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)永久居留管理中存在的問(wèn)題，有必要通過(guò)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立配額管理機(jī)制。

1.科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)設(shè)置配額制度

在永久居留管理中引入配額制，需要充分論證其可行性與合理性，并在制度設(shè)計(jì)、組織管理等方面作出詳細(xì)安排。從《意見(jiàn)稿》公布后的輿情來(lái)看，國(guó)內(nèi)民眾對(duì)于接納移民存在一定排斥和顧慮，因而草率設(shè)立有關(guān)政策容易引發(fā)社會(huì)矛盾。從美國(guó)移民配額制發(fā)展歷程可見(jiàn)，這一制度的關(guān)鍵在于配額的設(shè)定，這需要綜合考慮國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)、社會(huì)接納程度、資源承載能力等諸多因素，科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)確定移民配額。

一種比較穩(wěn)妥、可行的做法是采取“固定比例＋可變數(shù)額”的方式設(shè)定配額，它既保證了政策穩(wěn)定性，又保留了視情調(diào)整的空間。各類移民間的比例分配通過(guò)法律法規(guī)進(jìn)行固定，以確保移民結(jié)構(gòu)合理；而移民總數(shù)則每年由移民管理部門會(huì)同人社、科技、外交等部門協(xié)商，根據(jù)社會(huì)實(shí)際情況綜合確定。與此同時(shí)，加強(qiáng)信息公開(kāi)，在政府網(wǎng)站、公眾媒體等渠道公開(kāi)申請(qǐng)條件、配額數(shù)量等信息，定期公布各類人員的實(shí)際接納情況，提升永久居留管理的信息公開(kāi)度和政策透明度。

2.合理調(diào)配各類永居資格的比例

配額制的設(shè)置要與移民分類的細(xì)化相結(jié)合。目前我國(guó)已基本形成人才、工作、投資、家庭的移民分類格局，每一類別項(xiàng)下包含多個(gè)認(rèn)定條件，滿足其一即可。然而這一做法將不同條件的外籍人士等同處理，不利于移民的進(jìn)一步篩選。因此可以借助配額制，結(jié)合社會(huì)需要和預(yù)期效益，為不同條件的移民設(shè)置不同配額，從而體現(xiàn)出差異化待遇，優(yōu)先讓那些對(duì)于我國(guó)發(fā)展有貢獻(xiàn)、更有價(jià)值的人員獲得永久居留資格。

與此同時(shí)，還應(yīng)平衡家庭類與工作類移民的比例，解決當(dāng)前我國(guó)家庭類永久居民占比過(guò)大的問(wèn)題。親屬團(tuán)聚作為基本人權(quán)，有助于解決外籍人才后顧之憂，應(yīng)得到保護(hù)。但是家庭類移民往往對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)不大，因此應(yīng)考慮通過(guò)配額限制每年接納的家庭類移民數(shù)額，以控制移入速度。而工作類移民配置額度可在現(xiàn)有水平基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，因?yàn)檫^(guò)低的移民數(shù)額不利于我國(guó)在國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)，因此對(duì)于我國(guó)社會(huì)需要的工作類移民，特別是集成電路、精密制造等領(lǐng)域的高級(jí)專業(yè)技術(shù)人才，可以適當(dāng)放寬配額數(shù)量。

3.限制審批權(quán)限的自由裁量程度

作為事關(guān)社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定的制度，永久居留管理應(yīng)當(dāng)細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)。但是現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)章涉及核心概念的界定不夠明確，兜底條款和主觀性標(biāo)準(zhǔn)過(guò)多，例如“國(guó)際公認(rèn)杰出成就”“其他正當(dāng)理由”等概念就比較模糊，給予了審批工作過(guò)多的裁量空間。誠(chéng)然，這一方面是受制于移民主體身份各異、條件標(biāo)準(zhǔn)不一，難以對(duì)其中的規(guī)律和共性進(jìn)行歸納概括，另一方面更是由于我國(guó)移民法治建設(shè)理論基礎(chǔ)薄弱、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，從而導(dǎo)致管理部門在適用條款時(shí)差異較大。[12]

在美國(guó)移民配額制中，對(duì)EB-3類移民中的兜底類別“其他工人”設(shè)定了一萬(wàn)的限額。借鑒這一做法，我國(guó)在進(jìn)行永久居留管理中，既需要對(duì)規(guī)定中涉及的指標(biāo)、條件進(jìn)行界定或列舉，還需要通過(guò)數(shù)額限制為無(wú)法準(zhǔn)確界定的標(biāo)準(zhǔn)劃定范圍，以有效制約裁量程度。例如對(duì)于省級(jí)政府部門推薦的人才類或投資類移民，尤其應(yīng)當(dāng)在總數(shù)和各省份比例基礎(chǔ)上進(jìn)行限制，避免地方政府為了當(dāng)?shù)囟虝r(shí)經(jīng)濟(jì)利益而在審核時(shí)放松標(biāo)準(zhǔn)，從而帶來(lái)移民的過(guò)度增長(zhǎng)。通過(guò)量化限制，既給管理機(jī)關(guān)在審批工作中明確的尺度把握，使其精準(zhǔn)使用裁量權(quán)力，又可以消除民眾對(duì)于條款規(guī)定不清、適用隨意性大、引入移民過(guò)多的擔(dān)憂。

4.探索設(shè)立地域差異化政策

配額制可以與地區(qū)差別化政策結(jié)合，緩解東西部發(fā)展的不平衡。我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定中已經(jīng)體現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)引入投資類移民的照顧，配額制可以將這一政策明確和擴(kuò)展。美國(guó)配額制對(duì)在目標(biāo)就業(yè)區(qū)（Targeted Employment Areas）或者偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)投資并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的EB-5類移民降低投資金額要求，并設(shè)定了年度最低額度。當(dāng)前我國(guó)東西部和城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡使得移民往往選擇定居發(fā)達(dá)地區(qū)，因此可以根據(jù)目的地設(shè)立不同的配額以實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)。

具體而言，在欠發(fā)達(dá)區(qū)域增加投資類和工作類永久居民配額，并劃定移民鼓勵(lì)區(qū)域，吸引外國(guó)人在相關(guān)地區(qū)投資或工作，以促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，配套設(shè)置撤資限制或最低服務(wù)年限制度，并定期進(jìn)行回訪，以防止外國(guó)人取得永久居留資格后撤資或跳槽。對(duì)于惡意利用優(yōu)惠政策、騙取居留資格的可以采取罰金、取消永久居留資格等處罰措施。

四、結(jié)語(yǔ)

配額制通過(guò)為特定身份的移民設(shè)定數(shù)量限制而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)調(diào)控，其本質(zhì)是維護(hù)國(guó)家利益，通過(guò)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)以達(dá)到引進(jìn)優(yōu)質(zhì)移民與保護(hù)本國(guó)穩(wěn)定的平衡。世界多國(guó)，尤其是移民的主要目的地國(guó)，大都采用配額制實(shí)施移民管理。

隨著我國(guó)移民管理事業(yè)的不斷發(fā)展，采用更為科學(xué)、精準(zhǔn)的管理措施乃是大勢(shì)所趨。美國(guó)移民配額制對(duì)我國(guó)移民管理改革與完善具有重要參考價(jià)值，其通過(guò)對(duì)移民的細(xì)致化分類和針對(duì)性數(shù)量限制，并與排期、勞動(dòng)力市場(chǎng)保護(hù)等機(jī)制配合，有效調(diào)配移民數(shù)量和結(jié)構(gòu)，并為審批工作提供具體指引，促進(jìn)了國(guó)際移民的有序接納。

目前我國(guó)移民接納能力在客觀上有限，因此應(yīng)當(dāng)優(yōu)先接納符合我國(guó)發(fā)展需要的國(guó)際移民。配額制可以實(shí)現(xiàn)移民的精細(xì)化篩選，有利于選擇性引入，因此建議在我國(guó)移民管理中實(shí)施配額管理機(jī)制。此外，由于移民引進(jìn)與本國(guó)公民切身利益相關(guān)，從國(guó)際社會(huì)已有經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其敏感度高、容易引發(fā)關(guān)注，因此在實(shí)施配額管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)、認(rèn)真考察實(shí)際情況，并做好政策解讀與輿情引導(dǎo)，防止因?qū)φ叩恼`讀和曲解而引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。