翟 歡 ，孫麗華

（1.聊城大學(xué)法學(xué)院，山東 聊城 252000；2.聊城市東昌府區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東 聊城 252000）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是“黨的十九大”提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略?！?021年中央一號(hào)文件”提出：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興要“深入推進(jìn)農(nóng)村改革”，“充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力”。外生動(dòng)力和內(nèi)生動(dòng)力是鄉(xiāng)村發(fā)展的兩大動(dòng)力來(lái)源。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作基本完成，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面展開(kāi)的大背景下，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要手段。但是，這是否表示鄉(xiāng)村振興僅僅依靠?jī)?nèi)生動(dòng)力，完全拋棄外生動(dòng)力？?jī)?nèi)生動(dòng)力和外生動(dòng)力之間的關(guān)系怎樣，是否存在一定的契合點(diǎn)？對(duì)這些問(wèn)題的思考引導(dǎo)我放眼海外，尋找可資借鑒的模式與經(jīng)驗(yàn)?！靶聝?nèi)生發(fā)展模式”是目前歐盟地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的主流模式，在理論和實(shí)踐上都已經(jīng)比較成熟。

已有研究對(duì)歐盟“新內(nèi)生發(fā)展模式”的理論與實(shí)踐進(jìn)行概括和分析①楊秀丹，趙延樂(lè)：《歐盟農(nóng)業(yè)新內(nèi)源性發(fā)展模式分析及啟示》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2013年第6期，第121-124頁(yè)。②張環(huán)宙、黃超超、周永廣：《內(nèi)生式發(fā)展模式研究綜述》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2007年第2期，第61-68頁(yè)。,通過(guò)概括歐盟“新內(nèi)生發(fā)展模式”的主要思想研究區(qū)域內(nèi)構(gòu)建協(xié)作優(yōu)勢(shì)和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的意義③劉濤、楊韜、海寧·邦貝克：《對(duì)歐洲區(qū)域內(nèi)生式發(fā)展的思考:在區(qū)域內(nèi)構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)》，《國(guó)際城市規(guī)劃》2014年第4期，第65-71頁(yè)。，從理論角度研究“新內(nèi)生發(fā)展模式”的內(nèi)涵④張文明、章志敏：《資源·參與·認(rèn)同:鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生發(fā)展邏輯與路徑選擇》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第11期，第75-85頁(yè)。及其與我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的契合程度⑤閆宇、汪江華、張玉坤：《新內(nèi)生式發(fā)展理論對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村振興的啟示與拓展研究》，《城市發(fā)展研究》2021年第7期，第19-24頁(yè)。。然而，在我國(guó)很多地區(qū)，“項(xiàng)目”依然是進(jìn)行鄉(xiāng)村振興的主要“抓手”，我國(guó)鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目運(yùn)作方式與歐盟“新內(nèi)生發(fā)展模式”下的“項(xiàng)目”存在一定區(qū)別和聯(lián)系。已有成果偏重理論研究，缺乏關(guān)于中歐基于鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目化運(yùn)作角度的分析與對(duì)比。本文從該角度對(duì)歐盟“新內(nèi)生發(fā)展模式”的理論和實(shí)踐進(jìn)行全面分析，以期為我國(guó)鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目化運(yùn)作提供經(jīng)驗(yàn)與啟示。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐盟依托“LEADER計(jì)劃”，對(duì)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生和新內(nèi)生發(fā)展模式進(jìn)行探索。本文首先簡(jiǎn)述西歐從“外生發(fā)展模式”、“內(nèi)生發(fā)展模式”再到“新內(nèi)生發(fā)展模式”的轉(zhuǎn)換，然后通過(guò)考察“LEADER計(jì)劃”中項(xiàng)目的運(yùn)行對(duì)歐盟“新內(nèi)生發(fā)展模式”的內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行概括，最后，本文結(jié)合實(shí)際，闡述該發(fā)展模式對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的啟示與借鑒意義。

一、歐盟新內(nèi)生發(fā)展模式的理論沿革

西歐是鄉(xiāng)村發(fā)展理論與實(shí)踐上的先行者。第二次世界大戰(zhàn)之后，西歐的鄉(xiāng)村發(fā)展歷經(jīng)“外生發(fā)展模式”、“內(nèi)生發(fā)展模式”再到“新內(nèi)生發(fā)展模式”的歷史轉(zhuǎn)變。

（一）外生和內(nèi)生發(fā)展模式

“外生式發(fā)展模式（Exogenous development）”興起于“二戰(zhàn)”后。這種主要由“外生動(dòng)力（Exogenous dynamics）”驅(qū)動(dòng)的鄉(xiāng)村發(fā)展模式以自由資本主義為哲學(xué)基礎(chǔ)，特別注重地域競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化和技術(shù)上作為城市中心的附屬而存在，其主要職能是為不斷擴(kuò)張的城市人口提供糧食等基本生活資料。該模式的第一階段，主要的任務(wù)是改革農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)：例如進(jìn)行土地改革與土壤改良，修建排水與灌溉設(shè)施以及建設(shè)面向農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施。第二階段的重點(diǎn)是在農(nóng)村地區(qū)投資興業(yè)：例如發(fā)展旅游業(yè)、支持企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)投資以及建設(shè)城市和農(nóng)村地區(qū)之間的交通和通信聯(lián)系①Gkartzios, Menelaos, and Philip Lowe：Revisiting neo-endogenous rural development, The Routledge companion to rural planning,Routledge, 2019, pp:159-169, pp:159-169.。

“外生發(fā)展模式”確實(shí)取得了一些成功，農(nóng)村人口的就業(yè)率不斷提高，農(nóng)村地區(qū)技術(shù)、通信和基礎(chǔ)設(shè)施水平也得到提升。然而，這一模式也存在不少弊端：首先，“外生發(fā)展模式”依賴于外部投資，發(fā)展的利潤(rùn)往往是輸出的，而不是惠及鄉(xiāng)村。其次，該發(fā)展模式造成農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不均衡，位置優(yōu)越，資源優(yōu)勢(shì)明顯的地區(qū)發(fā)展較好，位置偏遠(yuǎn)，資源稟賦不高的地區(qū)變得邊緣化、空心化和枯竭化。再次，農(nóng)民在發(fā)展過(guò)程中的“非參與性”容易造成發(fā)展決策上的“民主危機(jī)”②Lowe, Philip, et al: Participation in rural development: a review of European experience, CRE Research Reports, 1998, pp:5-6.。

總的來(lái)說(shuō)，“外生發(fā)展模式”具有的以下特點(diǎn)：其一，依賴型發(fā)展：依賴持續(xù)的補(bǔ)貼和外部機(jī)構(gòu)的政策決定，由外部專家和規(guī)劃人員設(shè)計(jì)，本地人沒(méi)有參與到發(fā)展過(guò)程中來(lái)；其二，扭曲的發(fā)展：資本的逐利性造成該發(fā)展模式僅僅推動(dòng)單一部門、特定地區(qū)和某些類型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而忽視農(nóng)村生活的非經(jīng)濟(jì)層面建設(shè)；其三，破壞型發(fā)展：因?yàn)樗鲆曓r(nóng)村地區(qū)的文化和環(huán)境差異，容易造成農(nóng)村地區(qū)人口主體身份和文化的迷失③Gkartzios, Menelaos, and Philip Lowe：Revisiting neo-endogenous rural development, The Routledge companion to rural planning,Routledge, 2019, pp:159-169, pp:159-169.。

在反思“外生發(fā)展模式”弊端的基礎(chǔ)上，西歐國(guó)家開(kāi)始探索鄉(xiāng)村的“內(nèi)生發(fā)展模式 （Endogenous Development）”。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，“內(nèi)生發(fā)展模式”的概念是瑞典Hammarski?ld財(cái)團(tuán)在1975年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議上所作《現(xiàn)在怎么辦？另一種發(fā)展！》（What now？Another development）的報(bào)告中提出的。④張環(huán)宙、黃超超、周永廣：《內(nèi)生式發(fā)展模式研究綜述》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2007年第2期，第61-68頁(yè)。該模式著眼于區(qū)域內(nèi)部，旨在發(fā)現(xiàn)、恢復(fù)或創(chuàng)造區(qū)域的特性，并從這些特性中尋找可以產(chǎn)生驅(qū)動(dòng)或決定發(fā)展的物質(zhì)、歷史或文化資源。⑤Ray C: Endogenous Development in the Era of Re fl exive Modernity, Journal of Rural Studies, 1999, 15(3), pp:257-267.“內(nèi)生發(fā)展模式”依靠地方戰(zhàn)略，遵循地方為主的發(fā)展理念，依靠地方組織，利用地方資源，讓地方來(lái)主導(dǎo)整個(gè)發(fā)展過(guò)程。就要取得的效果而言，“內(nèi)生發(fā)展模式”考慮到當(dāng)?shù)厝说摹拔镔|(zhì)、社會(huì)和精神福祉”。①M(fèi)illar D, Apusigah A A , Boonzaaijer C: Endogenous development in Africa revisited: a systematisation of experiences, 2012, p5.

圖1：外生式發(fā)展和內(nèi)生式發(fā)展比較

內(nèi)生式發(fā)展模式具有以下三個(gè)主要特點(diǎn)：其一，在區(qū)域框架內(nèi)設(shè)定發(fā)展活動(dòng)；其二，經(jīng)濟(jì)和其他發(fā)展活動(dòng)的設(shè)計(jì)目的是最大限度地將利益保留在當(dāng)?shù)?，充分開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)厝肆臀锪Y源；其三，通過(guò)關(guān)注當(dāng)?shù)厝说男枨?、能力和觀點(diǎn)，將發(fā)展置于具體情景之中。②Ray, C: Towards a theory of the dialectic of local rural development within the European Union. Sociologia Ruralis, 1997, 37 (3) ,pp:345-362.

（二）歐盟新內(nèi)生發(fā)展模式

然而，這種區(qū)域自給自足的“內(nèi)生發(fā)展模式”遭遇到來(lái)自全球化進(jìn)程了巨大挑戰(zhàn)。新興的全球性現(xiàn)象，如資本積累的部門與空間變化、生態(tài)可持續(xù)性發(fā)展和越來(lái)越嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)的金融化等，使區(qū)域的發(fā)展面臨越來(lái)越大的外部壓力。在純粹的“內(nèi)生發(fā)展模式”下，鄉(xiāng)村地區(qū)很難適應(yīng)復(fù)雜的外部環(huán)境變化，需要一定的外力進(jìn)行支持和干預(yù)。于是，“新內(nèi)生發(fā)展（Neo-endogenous development）理論”應(yīng)運(yùn)而生。

21世紀(jì)初，Ray 提出了“新內(nèi)生式”這一術(shù)語(yǔ)，以描述一種新的農(nóng)村發(fā)展治理視角，這種治理視角根立足當(dāng)?shù)?，但同時(shí)具有外向性。該術(shù)語(yǔ)描述了超越內(nèi)生-外生式“二分法”的混合發(fā)展模型，并探討內(nèi)生動(dòng)力與更廣泛的社會(huì)動(dòng)力之間的互動(dòng)關(guān)系。雖然這種重新配置保持了農(nóng)村發(fā)展基于地方資源和參與的思想，但它進(jìn)一步明確了純粹的“內(nèi)生發(fā)展模式”只是一個(gè)天真假設(shè)。③Georgios C, Nikolaos N, Michalis P: Neo-Endogenous Rural Development: A Path Toward Reviving Rural Europe, Rural Sociology, 2021, 86(4), pp:911-937.“新內(nèi)生發(fā)展模式”的特征在于：國(guó)家作為協(xié)調(diào)者、管理者或推動(dòng)者，而不是作為提供者和主管者的角色。④Shucksmith M: Disintegrated Rural Development? Neo-endogenous Rural Development, Planning and Place-Shaping in Diffused Power Contexts, Sociologia Ruralis, 2010, 50(1), pp:1-14.在此過(guò)程中還要提高社會(huì)資本參與，鼓勵(lì)地方利益相關(guān)者和當(dāng)?shù)厝藚⑴c決策，加強(qiáng)區(qū)域治理。⑤Eugenio Cejudo, Francisco Navarro: Neoendogenous Development in European Rural Areas Results and Lessons: Results and Lessons, Springer, 2020: pp:301-304.在“新內(nèi)生發(fā)展模式”中，“內(nèi)生”是指沿著“自下而上”軌跡的發(fā)展動(dòng)態(tài)，在區(qū)域內(nèi)尋求發(fā)展資源和機(jī)制。同時(shí)，這種“內(nèi)生”并沒(méi)有挑戰(zhàn)這種“自下而上”動(dòng)態(tài)的完整性，而是協(xié)調(diào)各種外部動(dòng)力所扮演的角色。政治行政系統(tǒng)以及其它區(qū)域的行動(dòng)者都被視為農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境的一部分，是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的支持者。⑥Ray C: Neo-endogenous rural development in the EU, Handbook of rural studies, 2006, 1，pp: 278-291.

“新內(nèi)生發(fā)展理論”標(biāo)志著農(nóng)村發(fā)展理論的最新成果，它沒(méi)有一個(gè)明確界定的理論主體，從而為“發(fā)展”提供了更靈活的解釋框架?！靶聝?nèi)生發(fā)展理論”不代表任何一種模式，也不包含或許永遠(yuǎn)也不能形成普遍規(guī)則或救濟(jì)辦法，具有高度的包容性。

總體來(lái)看，“新內(nèi)生發(fā)展模式”的主要特點(diǎn)包括：其一，多方參與：地方主導(dǎo)但引入多方參與機(jī)制來(lái)定義地區(qū)發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)。其二，農(nóng)村的連通性和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)：地方行動(dòng)者和地方行動(dòng)者與外部影響聯(lián)而形成的網(wǎng)絡(luò)，國(guó)家發(fā)揮促進(jìn)作用。①?gòu)埼拿?、章志敏：《資源 ·參與 ·認(rèn)同:鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生發(fā)展邏輯與路徑選擇》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第11期，第75-85頁(yè)。其三，社會(huì)創(chuàng)新：在農(nóng)村地區(qū)空間規(guī)劃，能力建設(shè)等各個(gè)方面靠創(chuàng)新增權(quán)賦能。

二、歐盟新內(nèi)生式發(fā)展模式的實(shí)踐

20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐盟農(nóng)村發(fā)展實(shí)踐的中心都放在地方行動(dòng)和新內(nèi)生發(fā)展的路徑上，這是一種主要由內(nèi)生動(dòng)力驅(qū)動(dòng)，以地方資源為基礎(chǔ)，同時(shí)注意協(xié)調(diào)各種動(dòng)力關(guān)系的發(fā)展，其中比較典型的是“LEADER計(jì)劃”。該計(jì)劃把地方行動(dòng)戰(zhàn)略放在發(fā)展進(jìn)程的核心位置，在公、私和民間機(jī)構(gòu)之間建立伙伴關(guān)系。

（一）“LEADER計(jì)劃”的創(chuàng)建及發(fā)展

自1991年始，為了應(yīng)對(duì)“自上而下”的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)政策在解決許多農(nóng)村問(wèn)題上的失敗，歐盟在歐洲地方發(fā)展信息協(xié)會(huì)（AEIDL）②歐洲地方發(fā)展信息協(xié)會(huì)（AEIDL; the European Association for Information on Local Development）成立于1988年，由志同道合的個(gè)人創(chuàng)建，他們認(rèn)為歐洲一體化可以對(duì)公民身份和地方社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。的支持下推出“LEADER計(jì)劃（The LEADER approach) ”?！癓EADER”一詞來(lái)自法語(yǔ)縮寫詞liaentre Actions de Développement de l’conomie Rurale，意為“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與發(fā)展行動(dòng)之間的聯(lián)系”。該計(jì)劃將農(nóng)村地方組織和農(nóng)民視為發(fā)展的主動(dòng)者，通過(guò)在公私部門以及民間機(jī)構(gòu)之間建立以地區(qū)為基礎(chǔ)的地方行動(dòng)小組（Local Action Groups；LAG），為農(nóng)村地區(qū)的未來(lái)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。地方行動(dòng)小組是將“LEADER 計(jì)劃”應(yīng)用于地區(qū)發(fā)展的主要工具，直接參與地方戰(zhàn)略的制定、實(shí)施和資源分配。該計(jì)劃采取“項(xiàng)目化”的運(yùn)作方式，在1991-1993年的試驗(yàn)階段，“LEADER計(jì)劃”通過(guò)4.42億歐元的資金支持了特定貧困地區(qū)的217個(gè)地方行動(dòng)小組項(xiàng)目。在1994-1999年期間，“LEADER II計(jì)劃”通過(guò)17.55億歐元資金支持了906個(gè)地方行動(dòng)小組項(xiàng)目，但也是針對(duì)特定不發(fā)達(dá)地區(qū)。鑒于前兩期的良好成效，歐盟于2000-2006年推出“LEADER + 計(jì)劃”將實(shí)施范圍擴(kuò)大到所有類型的農(nóng)村地區(qū)。在第四個(gè)資助期（2007-2013年），這一計(jì)劃更加“主流化”，成為歐盟農(nóng)村發(fā)展政策的一個(gè)組成部分，覆蓋到所有成員國(guó)2416個(gè)農(nóng)村地區(qū)。在2014-2020年的資助期內(nèi)，“LEADER計(jì)劃”的適用性進(jìn)一步擴(kuò)大，融合成為包括農(nóng)村、漁業(yè)和城市地區(qū)的“社區(qū)主導(dǎo)地方發(fā)展（Community-Led Local Development；CLLD）計(jì)劃”。③LEADER/CLLD explained:（2018-9-17）[2022-3-15]https://enrd.ec.europa.eu/leader-clld/leader-toolkit/leaderclldexplained_en

該計(jì)劃旨在支持農(nóng)村企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要獲得成功，申請(qǐng)項(xiàng)目必須對(duì)“LEADER計(jì)劃”提出的六個(gè)國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域中的一個(gè)或多個(gè)作出貢獻(xiàn)：其一，支持提高農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)力；其二，支持小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)多樣化經(jīng)營(yíng)；其三，支持發(fā)展農(nóng)村旅游；其四，支持發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)；其五，支持提高林業(yè)生產(chǎn)力；其六，支持文化和遺產(chǎn)活動(dòng)的建設(shè)和保護(hù)活動(dòng)。

（二）“LEADER計(jì)劃”的原則和特點(diǎn)

“LEADER計(jì)劃”具有以下七個(gè)特點(diǎn)：自下而上（Top-down)的戰(zhàn)略實(shí)施路徑；以地區(qū)為基礎(chǔ)（Areabased）的工作方式；地方伙伴關(guān)系（Local Partnership)；整合多部門戰(zhàn)略；網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；促進(jìn)合作；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。下圖（圖2）展示了“LEADER 計(jì)劃”的七個(gè)特點(diǎn)及其邏輯關(guān)系。

圖2：“LEADER 計(jì)劃”的七個(gè)特點(diǎn)及其邏輯關(guān)系

“LEADER計(jì)劃”通過(guò)一種特定的結(jié)構(gòu)化治理機(jī)制開(kāi)展工作，這被稱為“地方行動(dòng)小組”，或稱“地方伙伴關(guān)系”。地方行動(dòng)小組由公私及民間部門的利益相關(guān)者組成，組成人員要在各部門之間保持平衡，使其既能廣泛代表當(dāng)?shù)乩妫帜芗骖櫾摰貐^(qū)不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門的利益關(guān)系。在決策層面，任何一個(gè)部門的人數(shù)都不能占到當(dāng)?shù)鼗锇殛P(guān)系成員的49%以上。地方行動(dòng)小組通常以非營(yíng)利組織的形式運(yùn)行，可以提名一名成員作為機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人?！白韵露稀钡膽?zhàn)略實(shí)施路徑是“LEADER計(jì)劃”的核心。當(dāng)?shù)厝耸峭苿?dòng)區(qū)域發(fā)展的最好專家。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和地方行動(dòng)者可以通過(guò)集體決策的路徑確定符合本地需求、期望和思路的發(fā)展戰(zhàn)略，使本地人能夠掌控地區(qū)的未來(lái)。在以“地區(qū)為基礎(chǔ)的工作方式”下，項(xiàng)目資助計(jì)劃著眼于整個(gè)地區(qū)的優(yōu)先事項(xiàng)，而不是具體項(xiàng)目或項(xiàng)目組合。這里的“地區(qū)”不以行政區(qū)域?yàn)橄?，通常以擁有共同的文化傳統(tǒng)、地域特征或共同的需求與期望為特征，是一個(gè)規(guī)模小、具有同質(zhì)性、在社會(huì)和文化上有凝聚力的自然區(qū)域。①區(qū)域必須符合主要人口標(biāo)準(zhǔn)（大多數(shù)情況下，如歐盟第1303/2013號(hào)共同規(guī)定條例所述，人口在10000至150000之間），并且可能還需符合其他成員國(guó)特定標(biāo)準(zhǔn)。隨著戰(zhàn)略和伙伴關(guān)系的發(fā)展，該地區(qū)的邊界可能會(huì)根據(jù)發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)和參與人員進(jìn)行修改。確定了這樣一個(gè)區(qū)域，才能找到地區(qū)優(yōu)勢(shì)、合理應(yīng)對(duì)本地面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，調(diào)動(dòng)地區(qū)的內(nèi)在潛力和資源。

“LEADER 計(jì)劃”不是一個(gè)單一部門發(fā)展計(jì)劃，必須整合多部門行動(dòng)，建立各個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境治理行動(dòng)參與者和相關(guān)部門之間的聯(lián)系?！熬W(wǎng)絡(luò)建設(shè)”是定義何為“ LEADER 計(jì)劃”以及它是如何工作的核心?！熬W(wǎng)絡(luò)建設(shè)”需要在歐盟內(nèi)部團(tuán)體、區(qū)域、政府、組織之間建立聯(lián)系，以此為平臺(tái)分享農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)、成果和技術(shù)，克服地方孤立，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。在地區(qū)層面，地方行動(dòng)小組本身就是一個(gè)地方合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)其戰(zhàn)略和活動(dòng)建立地方行動(dòng)者與發(fā)展鏈上其他行動(dòng)者之間的聯(lián)系。在國(guó)家層面，成員國(guó)通過(guò)農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃，建立起了國(guó)家農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)。在歐盟層面，歐洲“LEADER計(jì)劃農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)（The European LEADER Association for Rural Development；ELARD）”是一個(gè)基于“LEADER計(jì)劃”的國(guó)際非營(yíng)利性會(huì)員組織和合作論壇，成員包括眾多地方行動(dòng)小組代表和許多自愿加入的國(guó)家和區(qū)域團(tuán)體代表?！按龠M(jìn)合作”是建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的深化，是指地方行動(dòng)小組與其它小組，或與其它地區(qū)、成員國(guó)甚至非歐盟國(guó)家的小組開(kāi)展聯(lián)合項(xiàng)目。合作項(xiàng)目不僅僅是簡(jiǎn)單的經(jīng)驗(yàn)交流，而是要合作建立一個(gè)具體的、在一個(gè)共同的組織結(jié)構(gòu)下管理的聯(lián)合項(xiàng)目。目前，“LEADER計(jì)劃”下的合作項(xiàng)目可以在地方行動(dòng)小組之間展開(kāi)，也可以在地方行動(dòng)小組和其他地方團(tuán)體之間展開(kāi)，還可以在成員國(guó)之間、成員國(guó)和非成員國(guó)之間展開(kāi)。

“創(chuàng)新”是歐盟農(nóng)村發(fā)展政策的一個(gè)貫穿各領(lǐng)域的優(yōu)先事項(xiàng)，要求地方行動(dòng)小組在規(guī)劃地方發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)考慮到創(chuàng)新。農(nóng)村地區(qū)的創(chuàng)新方式主要包括：學(xué)習(xí)和采納其它地區(qū)發(fā)展的創(chuàng)新創(chuàng)新；傳統(tǒng)知識(shí)形式的現(xiàn)代化應(yīng)用；或?yàn)檎邿o(wú)法解決的農(nóng)村問(wèn)題找到新的解決辦法等。

（三）“LEADER計(jì)劃”項(xiàng)目的運(yùn)行

“LEADER計(jì)劃”中項(xiàng)目的運(yùn)行可分為四個(gè)階段：項(xiàng)目準(zhǔn)備，項(xiàng)目的評(píng)審，項(xiàng)目的資助，項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

1.項(xiàng)目準(zhǔn)備階段?！癓EADER計(jì)劃”項(xiàng)目的申請(qǐng)階段是一個(gè)通過(guò)反復(fù)調(diào)整組織、區(qū)域以及戰(zhàn)略的過(guò)程。準(zhǔn)備工作的第一步是制定初步發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨髮ふ冶镜匕l(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)。第二步便是建立初步伙伴關(guān)系，形成地方行動(dòng)小組的雛形。第三步是界定區(qū)域的邊界。區(qū)域的界定無(wú)需按照行政區(qū)劃，只要規(guī)模適中，有著相似的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)特征和共同的目標(biāo)追求，容易實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)即可。第四步根據(jù)當(dāng)?shù)厝说囊庖?jiàn)和需求，對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃進(jìn)行修改。第五步是根據(jù)所確定區(qū)域的實(shí)際進(jìn)一步修正地方行動(dòng)小組的結(jié)構(gòu)，明確各方職責(zé)。第六步是對(duì)區(qū)域進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步確定區(qū)域范圍。第七步是制定行動(dòng)計(jì)劃和基金申請(qǐng)方案。第八步是建立定期審查、評(píng)估和戰(zhàn)略修訂的具體規(guī)則。下圖（圖3）展示了項(xiàng)目準(zhǔn)備階段八個(gè)步驟的邏輯關(guān)系。①Guidance for Local Actors on Community-Led Local Development:（2018-9-18）[2022-3-15] https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_clld_local_actors.pdf

圖3：項(xiàng)目準(zhǔn)備階段各流程關(guān)系圖

2.項(xiàng)目的評(píng)審。項(xiàng)目評(píng)審的標(biāo)準(zhǔn)和戰(zhàn)略由各成員國(guó)制定。第一步包括征集意見(jiàn)和確定選擇標(biāo)準(zhǔn)。這一步需要主管部門向現(xiàn)有的地方行動(dòng)小組和新成立的地方行動(dòng)小組征求意見(jiàn)，對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行評(píng)估并確定選擇標(biāo)準(zhǔn)。第二步是成立評(píng)審委員會(huì)。委員會(huì)應(yīng)該在主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作，成員應(yīng)在項(xiàng)目管理方面有足夠的經(jīng)驗(yàn)，但也應(yīng)具有地區(qū)建設(shè)及具體公共政策執(zhí)行方面知識(shí)，還要確保不同部門及性別的平等代表權(quán)。第三步是反饋階段和預(yù)算分配。一旦地方行動(dòng)小組的項(xiàng)目得到評(píng)估，主管部門或評(píng)審委員會(huì)就可以改進(jìn)的方面向地方行動(dòng)小組提供反饋意見(jiàn)并給出初步的預(yù)算規(guī)模。第四步便是協(xié)調(diào)基金的過(guò)程，地方行動(dòng)小組決定選擇單一基金還是多種基金去申請(qǐng)資助。

3.項(xiàng)目的資助。“LEADER計(jì)劃”可以為地方行動(dòng)小組提供從項(xiàng)目準(zhǔn)備、申請(qǐng)、運(yùn)行階段提供全方位的支持。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的資助主要是提升地方伙伴關(guān)系的創(chuàng)新能力和水平，協(xié)助制定地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。資助的主要活動(dòng)包括：地方利益相關(guān)者的培訓(xùn)費(fèi)，地區(qū)的調(diào)研費(fèi)用，戰(zhàn)略制定過(guò)程中的費(fèi)用等。其次，資助中最重要的是項(xiàng)目的運(yùn)行費(fèi)用。各成員國(guó)和不同基金會(huì)在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中設(shè)定合理行動(dòng)規(guī)范（Eligibility rules）和禁止的行動(dòng)規(guī)范，目的是提高資金的利用效率，避免資金的濫用。再者，“LEADER計(jì)劃”還會(huì)對(duì)地方行動(dòng)小組的合作活動(dòng)提供支持，以鼓勵(lì)地方行動(dòng)小組和其它地區(qū)進(jìn)行合作申報(bào)合作項(xiàng)目。最后，“LEADER計(jì)劃”也提供項(xiàng)目相關(guān)的其他費(fèi)用，但總量不得超過(guò)該項(xiàng)目資助總額的25%。

4.項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)估。項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)估貫穿于項(xiàng)目運(yùn)行的全過(guò)程。主管部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估的依據(jù)嵌入到地方行動(dòng)小組制定的行動(dòng)戰(zhàn)略。因此，在項(xiàng)目申請(qǐng)和運(yùn)行過(guò)程中，主管部門必須要求地方行動(dòng)小組提供關(guān)于選定的每一個(gè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)信息、項(xiàng)目進(jìn)展情況的信息和其他相關(guān)指標(biāo)。因此，地方行動(dòng)小組需制定年度報(bào)告，向項(xiàng)目主管部門匯報(bào)項(xiàng)目的進(jìn)展情況。在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目偏離目標(biāo)或者存在資金濫用的情況，則終止資助，收回資金或者要求進(jìn)行整改。①Guidance for Member States and Programme Authorities onCommunity-led Local Development in European Structural and Investment Funds:（2018-9-17）[2022-3-15] https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_community_local_development.pdf

三、歐盟新內(nèi)生發(fā)展模式對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的啟示

我國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在理論上已經(jīng)擺脫了單純的外生和內(nèi)生發(fā)展模式，但在以“項(xiàng)目”為重要“抓手”的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，存在項(xiàng)目類型單一，缺乏創(chuàng)新和長(zhǎng)期規(guī)劃，項(xiàng)目的群眾參與不足,項(xiàng)目目標(biāo)和當(dāng)?shù)匦枨蟛幌嗥ヅ涞葐?wèn)題。

（一）我國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2021年5月，我國(guó)頒布《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。在內(nèi)容上，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》力求突破以往的“外生發(fā)展模式”和“內(nèi)生發(fā)展模式”，通過(guò)“內(nèi)生-外生動(dòng)力的交互來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。下圖（圖4）展示了我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本架構(gòu)。首先，我國(guó)的鄉(xiāng)村振興實(shí)施“以人為本”的戰(zhàn)略，該法強(qiáng)調(diào)發(fā)揮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和基層組織的主動(dòng)性，注重開(kāi)發(fā)和保護(hù)本土的歷史文化資源和生態(tài)資源，保留鄉(xiāng)村歷史風(fēng)貌，將發(fā)展的利益留在當(dāng)?shù)兀Ｕ限r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。其次，我國(guó)的鄉(xiāng)村振興不是孤立型，自給自足的發(fā)展，而是融入到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大格局之中，是一種“城鄉(xiāng)融合、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展。再次，我國(guó)的鄉(xiāng)村振興強(qiáng)調(diào)“政治引領(lǐng)”的作用。我國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求運(yùn)用自治、德治、法治建立現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系，以先進(jìn)的治理體系引領(lǐng)高質(zhì)量的農(nóng)村發(fā)展。最后，我國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)“改革創(chuàng)新”。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法始終將創(chuàng)新貫穿到整個(gè)發(fā)展歷程，例如：發(fā)展創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)；創(chuàng)新人才引入機(jī)制；創(chuàng)新基層組織的工作方式等。這表明，我國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論建設(shè)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)先進(jìn)的水平。

圖4：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的理論框架

通過(guò)對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興實(shí)踐的觀察，針對(duì)“五大振興”的項(xiàng)目式運(yùn)作是國(guó)家進(jìn)行鄉(xiāng)村振興建設(shè)的重要資源配置方式。①吳映雪：《鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的多重困境及其破解路徑》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2022年第1期，第23-33頁(yè)。以“L市D區(qū)”為例，項(xiàng)目化運(yùn)作采取“黨建領(lǐng)辦合作社”的模式，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目由政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行投資，由村集體進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)、建設(shè)、管理和經(jīng)營(yíng)。到村到戶項(xiàng)目入庫(kù)實(shí)行“村申報(bào)、鎮(zhèn)（街道）審核、區(qū)審定”的報(bào)審程序，鎮(zhèn)（街道）、區(qū)級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施的項(xiàng)目由項(xiàng)目單位報(bào)送區(qū)級(jí)鄉(xiāng)村振興部門。區(qū)級(jí)鄉(xiāng)村振興部門會(huì)同相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目入庫(kù)嚴(yán)格把關(guān)，并根據(jù)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和使用情況，規(guī)范辦理項(xiàng)目的新增、調(diào)整和退出。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的目標(biāo)是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)讓村集體和村民享受長(zhǎng)期發(fā)展利益。從理論上看，這種項(xiàng)目式的鄉(xiāng)村振興模式符合“新內(nèi)生發(fā)展模式”項(xiàng)目的運(yùn)行邏輯，首先，它既有自上而下的政策推動(dòng)，又有自下而上戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行，有利于調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)組織、村集體等多元主體積極投入到鄉(xiāng)村振興的行動(dòng)。但是，我國(guó)的項(xiàng)目式鄉(xiāng)村振興模式在實(shí)際運(yùn)行上具有一些特質(zhì)和缺陷。

1.項(xiàng)目類型單一，缺乏創(chuàng)新和長(zhǎng)期規(guī)劃。雖然《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確了五大方面的振興，但是在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”的長(zhǎng)期發(fā)展慣性下，很多地區(qū)依然堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)振興”為主要思路的項(xiàng)目申請(qǐng)和運(yùn)行模式，對(duì)于除產(chǎn)業(yè)振興之外的其他四類振興的項(xiàng)目不夠重視。其次，我國(guó)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目延續(xù)了傳統(tǒng)的自上而下的地方發(fā)展的慣性，項(xiàng)目的運(yùn)行往往是由資金主導(dǎo)的，地方機(jī)構(gòu)為了迎合某些確定的指標(biāo)脫離地區(qū)發(fā)展的實(shí)際而申請(qǐng)資金。在這種情況下，地方機(jī)構(gòu)只是提供資金和服務(wù)鏈中的最后一環(huán)。村鎮(zhèn)一級(jí)的主要著力點(diǎn)是怎樣想辦法通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)項(xiàng)目資金“花出去”，很多項(xiàng)目缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，沒(méi)有達(dá)到發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久盈利的目標(biāo)。因此，村、鎮(zhèn)（街道）一級(jí)對(duì)于見(jiàn)效快，容易通過(guò)項(xiàng)目評(píng)審和驗(yàn)收的新型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目比較重視，對(duì)于人居環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施類等見(jiàn)效慢、精力耗費(fèi)大的項(xiàng)目關(guān)注不足。

2.項(xiàng)目的群眾參與不足。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施離不開(kāi)廣大人民群眾的廣泛參與。但是，從對(duì)目前的實(shí)踐觀察來(lái)看，我國(guó)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的群眾參與度不高，這種局面產(chǎn)生的原因有很多，主要包括以下幾個(gè)方面：其一，項(xiàng)目運(yùn)行流程的程序化、專業(yè)化。項(xiàng)目是在一套標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收、監(jiān)督流程和規(guī)定下運(yùn)行的，項(xiàng)目執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化和程序化給基層治理帶來(lái)了模式化的操作方式，但同時(shí)抑制了基層的創(chuàng)新治理方式及其他領(lǐng)域的注意力。其二，缺乏項(xiàng)目運(yùn)行的民主參與機(jī)制。由于缺乏健全的項(xiàng)目建設(shè)民主參與機(jī)制，在項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中，有能力、有財(cái)力、有權(quán)力的人成為項(xiàng)目資源的主要獲取方和受益方，普通群眾很難真正參與到項(xiàng)目中來(lái)，更不用說(shuō)享受項(xiàng)目收益。其三，以行政區(qū)為界限的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目戰(zhàn)略形成機(jī)制不能兼顧大多數(shù)人的需求，導(dǎo)致群眾參與熱情不足。此外，項(xiàng)目的群眾參與不足也導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督不足。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，鄉(xiāng)振辦等附則監(jiān)督的部門很難對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的細(xì)節(jié)進(jìn)行全面的監(jiān)督和把控，從而容易造成項(xiàng)目運(yùn)行中的腐敗和偏離目標(biāo)的問(wèn)題。

（二）歐盟新內(nèi)生發(fā)展模式對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)鄉(xiāng)村振興在項(xiàng)目化運(yùn)作過(guò)程中要充分發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，建立以地方為主導(dǎo)的項(xiàng)目需求形成機(jī)制、科學(xué)的項(xiàng)目評(píng)審和管理機(jī)制和多元化的項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制，以創(chuàng)新為引導(dǎo)，加強(qiáng)地區(qū)合作。

1.建立以地方為主導(dǎo)的項(xiàng)目需求形成機(jī)制。至上而下、至下而上雙向推動(dòng)是歐盟“新內(nèi)生式發(fā)展模式”的重要特點(diǎn)，在地方層面，歐盟建立起以“地方行動(dòng)小組”為中心項(xiàng)目需求形成機(jī)制。我國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以人民為中心的戰(zhàn)略，要做到發(fā)展依靠人民、為了人民，當(dāng)務(wù)之急是了解人民需求，讓鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目真正“下沉”到鄉(xiāng)村。村莊都是一個(gè)熟人社會(huì)，對(duì)于需要怎樣的公共產(chǎn)品，他們有自己的經(jīng)驗(yàn)判斷，所以，要建立起以農(nóng)村基層組織為平臺(tái)的項(xiàng)目需求和管理的集體協(xié)商機(jī)制。②王海娟：《項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第4期，62-67頁(yè)。其一，村集體作為項(xiàng)目式鄉(xiāng)村振興模式的下的主要項(xiàng)目提出者和實(shí)施者，其行動(dòng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的質(zhì)量和水平起到至關(guān)重要的作用。村集體要借助村民會(huì)議、村民代表大會(huì)等制度機(jī)制建立所有村民對(duì)項(xiàng)目的需求表達(dá)機(jī)制，建立由村干部、“新鄉(xiāng)賢”組成的項(xiàng)目組織委員會(huì)，主動(dòng)了解和協(xié)調(diào)各方利益，將差異化的個(gè)體需求整合為符合當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)人利益的公共需求。其二，要發(fā)揮基層黨組織對(duì)項(xiàng)目的政治領(lǐng)導(dǎo)?；鶎狱h組織在項(xiàng)目需求形成和項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中，要發(fā)揮“牽頭抓總”的作用，保證項(xiàng)目的決策和運(yùn)行都能依法依規(guī)進(jìn)行，真正將保障人民利益落到實(shí)處。其三，優(yōu)化地方組織結(jié)構(gòu)，建立人才引進(jìn)和培養(yǎng)機(jī)制，解決能解決地方發(fā)展實(shí)際的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施專業(yè)化、科學(xué)化、程序化、民主化的管理和運(yùn)營(yíng)，統(tǒng)籌農(nóng)村地區(qū)錢、人、地的邏輯關(guān)系，發(fā)揮資源集聚效應(yīng)。

2.建立專門項(xiàng)目管理和評(píng)審機(jī)制。我國(guó)不存在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的專門管理機(jī)構(gòu)①《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》 第十條：國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。但據(jù)筆者考察，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門并無(wú)項(xiàng)目管理的專門機(jī)構(gòu)。，項(xiàng)目制面臨“條條分散”，“多頭管理”等管理的碎片化現(xiàn)象。②張文明、章志敏：《資源 ·參與 ·認(rèn)同:鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生發(fā)展邏輯與路徑選擇》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第11期，第75-85頁(yè)。在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目管理上，需要打破“條條限制”，加強(qiáng)基層黨委政府作為屬地最高權(quán)力部門的統(tǒng)籌整合權(quán)力，從資金管理、項(xiàng)目權(quán)力上實(shí)現(xiàn)條塊有效互通，給予縣（區(qū)）黨委政府更大的自主決策空間。首先，縣（區(qū)）黨委政府可以建立專門的項(xiàng)目管理和評(píng)審工作隊(duì)伍和實(shí)施辦法，在充分分析村民實(shí)際發(fā)展需要、鄉(xiāng)村自然稟賦的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展布局與定位，制定助力于鄉(xiāng)村發(fā)展的整體規(guī)劃，并做好項(xiàng)目分配與調(diào)整。其次，要通過(guò)建立區(qū)縣項(xiàng)目庫(kù)的方式做好項(xiàng)目的長(zhǎng)期規(guī)劃工作，根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)縣實(shí)際將有利于發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)，發(fā)動(dòng)各主體積極申報(bào)項(xiàng)目。此外，縣（區(qū)）黨委政府要組織建立專門的項(xiàng)目評(píng)審工作隊(duì)伍和機(jī)制，項(xiàng)目評(píng)審工作隊(duì)伍應(yīng)由政府、社會(huì)組織、專業(yè)技術(shù)人員等多方主體構(gòu)成，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，提出對(duì)項(xiàng)目的意見(jiàn)反饋。

3.建立多元化的項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)村振興涉及資金利用、利益分配和協(xié)調(diào)問(wèn)題，對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督管理至關(guān)重要。由于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目眾多，流程復(fù)雜等問(wèn)題，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中普遍存在監(jiān)管乏力、監(jiān)管真空、社會(huì)監(jiān)督缺失等問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的監(jiān)督要發(fā)揮項(xiàng)目主體對(duì)項(xiàng)目的主要監(jiān)督責(zé)任，建立多元監(jiān)督機(jī)制。首先，村集體作為項(xiàng)目需求的提出者以及項(xiàng)目的主要實(shí)施者，也是項(xiàng)目的主要受益方，項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量直接關(guān)系村民的切身利益。因此，每個(gè)村民、農(nóng)村基層組織要通過(guò)在項(xiàng)目需求形成階段、項(xiàng)目運(yùn)行階段、項(xiàng)目利益分配階段有序的方式參與強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目的日常和流程監(jiān)管，對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管負(fù)主要責(zé)任。其次，要強(qiáng)化項(xiàng)目管理和評(píng)審機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，項(xiàng)目管理和評(píng)審機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目的審批方和資助方，理應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，項(xiàng)目管理和評(píng)審機(jī)構(gòu)要根據(jù)項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)要達(dá)到的目標(biāo)、實(shí)施流程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于不達(dá)標(biāo)、流程不規(guī)范的項(xiàng)目通過(guò)回收資金、責(zé)令改正、取消項(xiàng)目資格的形式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。再者，吸納社會(huì)組織參與項(xiàng)目監(jiān)督，在村民基于興趣、利益等建立的各類組織的基礎(chǔ)上形成制度化、組織化的參與，從而提高參與效果，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督。③吳映雪：《鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的多重困境及其破解路徑》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2022年第1期，第23-33頁(yè)。

4.創(chuàng)新引領(lǐng)，加強(qiáng)地區(qū)項(xiàng)目合作。習(xí)近平同志指出：“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來(lái)?！雹鼙緢?bào)評(píng)論員：《增強(qiáng)創(chuàng)新這個(gè)引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年9月13日第一版。創(chuàng)新是打破農(nóng)村邊緣化和培育新內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的一個(gè)關(guān)鍵要素。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，要始終把創(chuàng)新放在發(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村從要素驅(qū)動(dòng)的外生發(fā)展向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生發(fā)展轉(zhuǎn)變，各地通過(guò)創(chuàng)新鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展模式，做對(duì)激勵(lì)，拓寬資助范圍，強(qiáng)化資金監(jiān)管，克服阻礙發(fā)展的體制機(jī)制障礙，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生能力，實(shí)現(xiàn)了全要素生產(chǎn)率的提升。⑤張丙宣、任哲：《創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)內(nèi)生發(fā)展的鄉(xiāng)村振興路徑》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版） 2020年第1期，第89-96頁(yè)。外生性發(fā)展是短期的，如果在外生性發(fā)展過(guò)程中不能有效地實(shí)現(xiàn)資源稟賦結(jié)構(gòu)的升級(jí)，逐步轉(zhuǎn)化為內(nèi)生性發(fā)展，那么，鄉(xiāng)村的發(fā)展將難以持續(xù)。①?gòu)埍?，華逸婕：《激勵(lì)結(jié)構(gòu)、內(nèi)生能力與鄉(xiāng)村振興》，《浙江社會(huì)科學(xué)》 2018年第5期，第56-63頁(yè)。項(xiàng)目化運(yùn)作所能提供的外來(lái)資源，也要通過(guò)創(chuàng)新利用好本地的資源優(yōu)勢(shì)，才能保障資源的高效利用，通過(guò)項(xiàng)目化運(yùn)作將外生資源轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自主發(fā)展內(nèi)生能力。

農(nóng)村地區(qū)的連通性和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)是“新內(nèi)生發(fā)展模式”的一個(gè)關(guān)鍵要素，其目的是為了獲得當(dāng)?shù)責(zé)o法獲得的資源和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。我國(guó)的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化的運(yùn)作要打破以往的地域限制，建立縣（區(qū)）、市、省、以及國(guó)家層面的鄉(xiāng)村振興網(wǎng)上“項(xiàng)目庫(kù)”和鄉(xiāng)村振興模板項(xiàng)目，搭建多層級(jí)的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目線上、線下交流平臺(tái)，鼓勵(lì)地區(qū)和其它有相似發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展模式的地區(qū)建立聯(lián)系，跨省、市聯(lián)合申報(bào)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目。各地區(qū)對(duì)于跨地區(qū)項(xiàng)目要統(tǒng)籌資金的利用和資源共享，建立共享的項(xiàng)目評(píng)審和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目之間的溝通和聯(lián)系。