本刊記者 柯善北

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入后半程，重點(diǎn)核心城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大、基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，布局合理的城市結(jié)構(gòu)體系基本形成。與此同時(shí)，大城市面臨交通擁堵、生態(tài)承載力透支等“城市病”，新冠肺炎疫情也暴露了資源過(guò)度集中的大城市的脆弱性。

因此，在提升大城市發(fā)展質(zhì)量，進(jìn)一步發(fā)揮大城市帶動(dòng)作用的同時(shí)，必須大力推動(dòng)縣城發(fā)展，挖掘縣域發(fā)展?jié)摿Γ瑥亩鵀槌青l(xiāng)融合發(fā)展提供有力支撐。

為了促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

因地制宜實(shí)現(xiàn)分類發(fā)展

縣城在我國(guó)城鎮(zhèn)體系中占有重要地位。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，中國(guó)有392個(gè)縣級(jí)市、1482個(gè)縣城，是地級(jí)及以上城市市轄區(qū)數(shù)量的2倍左右；縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口約2.5億人，占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%。

與此同時(shí)，縣城是縣域消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重心，是農(nóng)村勞動(dòng)力就近就業(yè)、返鄉(xiāng)定居的主要目的地，對(duì)建成小康社會(huì)、承接農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、縮小城鄉(xiāng)差距起到了關(guān)鍵性支撐作用。

然而，作為后發(fā)國(guó)家，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)城市建設(shè)資源主要向大城市傾斜，縣城及縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，公共服務(wù)存在短板，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，無(wú)法滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

打破地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的發(fā)展不平衡，繼續(xù)走共同富裕之路，實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，大力推動(dòng)縣城及縣域發(fā)展必須提上議事日程。

為此，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能。

《意見(jiàn)》提出目標(biāo)：到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，縣城短板弱項(xiàng)進(jìn)一步補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)，一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口經(jīng)濟(jì)條件較好的縣城建設(shè)取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規(guī)?；酒ヅ?，特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，市政設(shè)施基本完備，公共服務(wù)全面提升，人居環(huán)境有效改善，綜合承載能力明顯增強(qiáng)，農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴(kuò)大，縣城居民生活品質(zhì)明顯改善。

加強(qiáng)縣城建設(shè)，絕不能“眉毛胡子一把抓”搞平均主義，而是必須因地制宜、分類發(fā)展。為此，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展；同時(shí)，防止人口流失縣城盲目建設(shè)，推動(dòng)人口流失縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，

《意見(jiàn)》提出，加快發(fā)展大城市周邊縣城。支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動(dòng)承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)、過(guò)度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移。

另外，《意見(jiàn)》還提出，積極培育專業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢(shì)的縣城發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)；合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，推動(dòng)位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈；有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，推動(dòng)位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。

補(bǔ)齊短板夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

縣城發(fā)展亟需補(bǔ)齊短板，《意見(jiàn)》分別從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政設(shè)施、公共服務(wù)三個(gè)方面提出指導(dǎo)。

產(chǎn)業(yè)是縣城可持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力，是縣城提供充足就業(yè)崗位、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵所在。為此，《意見(jiàn)》將產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在突出位置，強(qiáng)調(diào)要培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位，尤其是要增強(qiáng)和發(fā)揮縣城的集聚效應(yīng)。

《意見(jiàn)》提出要增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力，重點(diǎn)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，特別是以“糧頭食尾”、“農(nóng)頭工尾”為抓手，培育農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集群；提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能，依托各類開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園等平臺(tái)，引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展；健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展物流中心和專業(yè)市場(chǎng)，打造工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品分撥中轉(zhuǎn)地；完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施，改造提升百貨商場(chǎng)、大型賣場(chǎng)、特色商業(yè)街，發(fā)展新型消費(fèi)集聚區(qū)；強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工技能素質(zhì)和穩(wěn)定就業(yè)能力。

我國(guó)城市建設(shè)已經(jīng)從“拆改留”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲舾牟稹?，《意?jiàn)》也特別強(qiáng)調(diào)要防止大拆大建、貪大求洋，并防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在市政設(shè)施建設(shè)方面，《意見(jiàn)》提出的思路是存量和增量并重，避免不必要的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要完善市政交通設(shè)施，包括完善機(jī)動(dòng)車道、非機(jī)動(dòng)車道、人行道，建設(shè)停車系統(tǒng)，優(yōu)化公共充換電設(shè)施建設(shè)布局，建設(shè)公共交通場(chǎng)站；暢通對(duì)外連接通道，提高縣城與周邊大中城市互聯(lián)互通水平，擴(kuò)大干線鐵路、高速公路、國(guó)省干線公路等覆蓋面。同時(shí)，健全防洪排澇設(shè)施，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力，加強(qiáng)老化管網(wǎng)改造，推動(dòng)老舊小區(qū)改造以及推進(jìn)數(shù)字化改造。

相較于市政基礎(chǔ)設(shè)施，縣城和縣域公共服務(wù)領(lǐng)域存在的短板更為凸顯?！兑庖?jiàn)》要求結(jié)合不同地區(qū)實(shí)際情況，從醫(yī)療、養(yǎng)老托育等方面進(jìn)行加強(qiáng)提升。

在公共服務(wù)方面，《意見(jiàn)》提出要完善醫(yī)療衛(wèi)生體系，推進(jìn)縣級(jí)醫(yī)院（含中醫(yī)院）提標(biāo)改造，提高傳染病檢測(cè)診治和重癥監(jiān)護(hù)救治能力，支持縣域人口達(dá)到一定規(guī)模的縣完善縣級(jí)醫(yī)院，推動(dòng)達(dá)到三級(jí)醫(yī)院設(shè)施條件和服務(wù)能力；擴(kuò)大教育資源供給，推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校擴(kuò)容增位，鼓勵(lì)高中階段學(xué)校多樣化發(fā)展，鼓勵(lì)發(fā)展職業(yè)學(xué)校，完善幼兒園布局，大力發(fā)展公辦幼兒園；發(fā)展養(yǎng)老托育服務(wù)，提升公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，擴(kuò)大普惠養(yǎng)老床位供給，發(fā)展普惠性托育服務(wù)，支持有條件的用人單位為職工提供托育服務(wù)。同時(shí)，優(yōu)化文化體育設(shè)施，完善社會(huì)福利設(shè)施。

城鄉(xiāng)融合提高輻射能力

加大縣城發(fā)展力度，推動(dòng)縣域全面發(fā)展，其中一個(gè)重要目的就是提升縣城對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

為此，《意見(jiàn)》提出要推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸。推動(dòng)市政供水供氣供熱管網(wǎng)向城郊鄉(xiāng)村及規(guī)模較大鎮(zhèn)延伸，在有條件的地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化。推進(jìn)縣鄉(xiāng)村（戶）道路連通、城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化。建設(shè)以城帶鄉(xiāng)的污水垃圾收集處理系統(tǒng)。建設(shè)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的冷鏈物流、電商平臺(tái)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城和工業(yè)品入鄉(xiāng)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。

推進(jìn)縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋。鼓勵(lì)縣級(jí)醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體，推行派駐、巡診、輪崗等方式，鼓勵(lì)發(fā)展遠(yuǎn)程醫(yī)療，提升非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務(wù)能力。發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，深化義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革，推進(jìn)縣域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流輪崗。

推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。以國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣和易地扶貧搬遷大中型集中安置區(qū)為重點(diǎn)，強(qiáng)化政策支持，守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。

另外，《意見(jiàn)》提出深話體制機(jī)制創(chuàng)新，就縣城和縣域發(fā)展的“人地錢”問(wèn)題提供政策保障。

進(jìn)入新發(fā)展階段，縣城既是新型城鎮(zhèn)化體系的“短板”，也是值得深挖的“潛力股”。進(jìn)一步補(bǔ)齊這塊“短板”，將對(duì)提振內(nèi)需，彌合城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，促進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升縣域人口收入水平起到關(guān)鍵性的支撐作用。