李冬梅

（大連大學(xué) 體育學(xué)院，遼寧 大連116622）

2019年1月，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確提出把人民對(duì)美好生活的向往作為空間規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)，提升人居環(huán)境質(zhì)量，改善人民生活品質(zhì)，增強(qiáng)人民的幸福感。公共體育空間作為大眾進(jìn)行健身活動(dòng)的重要載體，是保障全民健身活動(dòng)得以開展的必要條件，對(duì)于提高民族身體素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生活，推進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)和實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略具有重要的意義。近年來，全民健身理念深入人心，全民健身事業(yè)持續(xù)發(fā)展，大眾健身公共體育空間供給和服務(wù)水平持續(xù)改善，初步構(gòu)建了以全民健身“六個(gè)身邊”工程為主要內(nèi)容，覆蓋城鄉(xiāng)、比較健全的全民健身公共服務(wù)體系。根據(jù)2014年國(guó)家體育總局發(fā)布的《中國(guó)群眾體育發(fā)展報(bào)告（2014）》，我國(guó)體育公園數(shù)量為1 662 個(gè)[1]；《2019年全國(guó)體育場(chǎng)地統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)》顯示，2019年我國(guó)全民健身路徑82.35 萬個(gè)，健身步道7.68 萬個(gè)，健身場(chǎng)地面積5.26 億平方米，人均體育場(chǎng)地面積2.08平方米[2]；《2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2020年末全國(guó)共有體育場(chǎng)地371.3 萬個(gè)，體育場(chǎng)地面積31.00 億平方米，人均體育場(chǎng)地面積2.20平方米[3]。

然而，我國(guó)健身場(chǎng)地有效供給不足，已有場(chǎng)地利用率低，大眾化、便民性的體育空間仍嚴(yán)重不足等，這些與大眾不斷增長(zhǎng)的健身需求形成嚴(yán)重的供需矛盾?！皳尩乇P”“噪聲擾民”“老年人霸占球場(chǎng)”等事件頻發(fā)，群眾“健身去哪兒”成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題，阻礙了全民健身工程的發(fā)展進(jìn)程。在土地資源緊張的形勢(shì)下，對(duì)現(xiàn)有公共體育空間進(jìn)行合理優(yōu)化，“物盡其用”，使大眾健身公共體育空間能夠滿足和引導(dǎo)民眾運(yùn)動(dòng)和健身需求，為破解“健身難”這一癥結(jié)提供認(rèn)識(shí)和參考具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國(guó)大眾健身公共體育空間的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

1.1 我國(guó)大眾健身公共體育空間的內(nèi)涵

早在1933年，國(guó)際現(xiàn)代建筑協(xié)會(huì)就制定了著名的《雅典憲章》（《城市規(guī)劃大綱》），這是城市規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件。該文件明確提出在城市的規(guī)劃與建設(shè)中要擴(kuò)大城市的開放空間，并將其比作城市的呼吸系統(tǒng)。隨后，各學(xué)科開始引用公共空間研究。其中，城市研究領(lǐng)域引入“公共空間”是在20 世紀(jì)60年代，用以抨擊功能主義的城市規(guī)劃原則，提出要關(guān)注城市空間中的“公共空間”，將其塑造為人際交往和提升城市活力的途徑和空間紐帶。公共空間相對(duì)于私人空間而來，有狹義和廣義之分。狹義的公共空間就是專指供市民日常及社會(huì)生活所使用的室外型公共空間，如城市廣場(chǎng)、街道、綠地、公園和非獨(dú)立占地形式的開放空間等[4]。這里需要注意的是，對(duì)公共空間的研究不僅僅局限于地理概念，更重要的是進(jìn)入空間的人，以及展現(xiàn)在空間內(nèi)的自發(fā)的、廣泛的參與、交流與互動(dòng)。

體育在居民日常生活中的作用越來越突出，體育生活方式已然形成，其對(duì)應(yīng)的體育空間是居民體育活動(dòng)的主要載體和物質(zhì)基礎(chǔ)。公共體育空間主要是從供給主體出發(fā)，是以政府為主導(dǎo)、社會(huì)和市場(chǎng)為輔建造的可供市民直接進(jìn)行體育活動(dòng)的空間場(chǎng)所[5]。作為政府體育公共服務(wù)的重要內(nèi)容，既包括專門設(shè)置的體育空間，如健身步道、騎行道、健身廣場(chǎng)、體育公園等，又包括一定條件下潛在的公共體育空間，如綠地、道路、城市公園、廣場(chǎng)、街道、山水資源等。

《雅典憲章》從功能的視角出發(fā)，將公共體育空間劃分到游憩空間中。游憩空間是指以體育為載體，依托環(huán)境資源，具有休閑、健身、娛樂、知識(shí)、參與等綜合功能，由體育場(chǎng)所、設(shè)施、條件等所組成的空間結(jié)構(gòu)，以及由體育功能擴(kuò)散和影響所及的區(qū)域范圍[6]。

從供給主體和功能視角出發(fā)，本文將大眾健身公共體育空間界定為以政府為主導(dǎo)、社會(huì)和市場(chǎng)為輔建造的，以體育運(yùn)動(dòng)為載體、以參與體驗(yàn)為主要形式、以促進(jìn)全民健康為目的，依托環(huán)境資源形成的設(shè)施和場(chǎng)所、條件等組成的空間結(jié)構(gòu)。

大眾健身公共體育空間屬于公共物品范疇，具有如下特征:首先，作為公共服務(wù)的一部分，大眾健身公共體育空間的重要特征就是“公共性”，體現(xiàn)在服務(wù)對(duì)象上針對(duì)所有居民。每個(gè)居民都擁有平等使用公共體育空間的權(quán)利。其次，大眾健身公共體育空間具有“公益性”，表現(xiàn)在供給主體上，公共體育空間主要由政府或政府主導(dǎo)下的社會(huì)組織及市場(chǎng)等具有公益性特征的部門構(gòu)成，是以提供公益性服務(wù)而非盈利為目的。再次，大眾健身公共體育空間具有“戰(zhàn)略性”，在全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略的大背景下，大眾健身公共體育空間的建設(shè)目標(biāo)是通過全民健身來實(shí)現(xiàn)全民健康。最后，全民健身活動(dòng)種類眾多，很多運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目不拘泥于場(chǎng)地的規(guī)格，只要是閑置的公共空間，均有可能開辟成體育活動(dòng)的空間，具有“可拓展性”。

1.2 有效供給理論

在現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，供給是指“在某一特定的時(shí)間內(nèi)，在各種可能價(jià)格下，生產(chǎn)某種商品的生產(chǎn)者愿意并且能夠提供的該種商品的數(shù)量”[7]。有效供給就是指供給能夠出清，需求能夠得到滿足，資源環(huán)境的承載能力能夠得以充分考慮，政府的政策法規(guī)能夠得到很好貫徹，包括產(chǎn)品與勞務(wù)供給、要素供給及供給效率在內(nèi)的三位一體或全方位互動(dòng)的可持續(xù)型供給[8]，這一觀點(diǎn)在馬克思社會(huì)資本再生產(chǎn)的理論中也有過論述。馬克思認(rèn)為，有效供給決定需求，而且還能創(chuàng)造需求。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展過程中，供求關(guān)系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本矛盾體，供給因子是影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的首要因素，供給方應(yīng)是主動(dòng)的而不是被動(dòng)的；消費(fèi)需求的不斷變化會(huì)引起消費(fèi)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷變化，所以供給還需不斷創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)有效供給。具體而言，我國(guó)大眾健身公共體育空間的有效供給體現(xiàn)為設(shè)計(jì)理念先進(jìn)、結(jié)構(gòu)布局合理、場(chǎng)所文化豐富、存量空間充足、資源配置均衡。

2 我國(guó)大眾健身公共體育空間供給現(xiàn)實(shí)窘境

2.1 設(shè)計(jì)理念不夠完善

大眾健身公共體育空間的有效供給是政府破解“健身去哪”這一難題的重要途徑，也是滿足人民群眾美好生活需要的重要內(nèi)容。雖然也有城建、園林部門的參與，但主要?dú)w屬于體育部門。由于忙于公共體育空間的管理、維護(hù)以及器材配置的問題，健身空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)一直停留在粗放指導(dǎo)階段，游離于設(shè)計(jì)師的視線之外，偏離“與周邊環(huán)境及綠化、美化相協(xié)調(diào)，既方便群眾健身，又不擾民、不損綠”的原則[9]，缺乏專門的空間設(shè)計(jì)指導(dǎo)，導(dǎo)致大眾健身公共體育空間品質(zhì)、實(shí)際使用率以及受益人群覆蓋面等方面均不同程度地受到影響。上海環(huán)世紀(jì)公園綠道就是典型案例，由于設(shè)計(jì)綠道時(shí)忽略了公園、單位出入口、公交車站等公共設(shè)施形成的斷點(diǎn)，導(dǎo)致利用人行道改建的運(yùn)動(dòng)健身空間的連續(xù)性大大減弱。由于綠道是線型場(chǎng)地結(jié)構(gòu)，向外就是車行道路，向內(nèi)就是防護(hù)綠帶，使用者的空間體驗(yàn)單調(diào)，舒適度差。由于空間的局促，人流量較大時(shí)人們常常會(huì)在自行車道進(jìn)行活動(dòng)，既影響了城市慢行交通功能，又產(chǎn)生了極大的安全隱患[10]。

2.2 結(jié)構(gòu)布局不夠合理

為推進(jìn)健身設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)群眾體育蓬勃開展，提升全民健身公共服務(wù)水平，2020年10月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全民健身場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見》，提出到2025年有效解決制約健身設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的瓶頸問題。圍繞便民惠民，我國(guó)實(shí)施了群眾體育“六邊工程”等政策措施，增加健身設(shè)施有效供給，群眾身邊的體育空間也在加緊布局和建設(shè)。但是在具體執(zhí)行過程中通常是根據(jù)實(shí)際情況采用“見縫插針”式的布局手法[11]，尚缺乏與周邊環(huán)境的呼應(yīng)和必要的人文關(guān)懷?！盎@球與健身舞沖突案”“健身舞擾民”曾一度被推上輿論的制高點(diǎn)。體育健身場(chǎng)館設(shè)施不足、健身活動(dòng)擾民等充分暴露了公共體育空間結(jié)構(gòu)與布局的缺陷與不足[12]。四川省人民政府官方網(wǎng)站就曾把“廣場(chǎng)舞場(chǎng)地設(shè)置不科學(xué)、管理不規(guī)范、噪聲擾民”列為“群眾最不滿意的十件事”之一。這在一定程度上也反映了我國(guó)在公共體育空間布局規(guī)劃的不盡如人意。在規(guī)劃選址時(shí)沒有充分考慮公共體育空間的可達(dá)性，對(duì)于以多層次、多樣式的配置方式來滿足不同人群的時(shí)空需求以及健身活動(dòng)需求的設(shè)計(jì)還不夠。特別是在快速老齡化背景下，公共體育空間呈現(xiàn)出規(guī)模不足、功能配置不合理、可達(dá)性差等問題，嚴(yán)重影響了老年人戶外活動(dòng)需求。注重提升公共體育地理空間上的可達(dá)性、便利性以及內(nèi)容空間上的安全性、康體性、娛樂性均具有重要意義。

2.3 場(chǎng)所文化不夠凸顯

20 世紀(jì)60年代，挪威建筑理論家諾伯格-舒爾茨（Norberg-Schultz）在討論建筑本質(zhì)時(shí)提出“場(chǎng)所”的概念。他指出場(chǎng)所是空間的物質(zhì)構(gòu)成與由于人類的活動(dòng)而被賦予的精神與情感意義共同構(gòu)成的整體[13]。從這個(gè)概念出發(fā)，大眾健身公共空間場(chǎng)所文化的有效供給是自然環(huán)境與人文環(huán)境相結(jié)合的有意義的空間整體。由于民眾與空間的互動(dòng)愈發(fā)頻繁，地理空間也由此獲得有溫度的場(chǎng)所精神，成為人們寄托身心的場(chǎng)所。但是，目前公共體育空間在人文環(huán)境的建設(shè)上存在兩個(gè)根本的誤區(qū):一是文化觀過于狹隘。只關(guān)注大眾健身的物質(zhì)環(huán)境的打造，缺乏對(duì)人文環(huán)境建設(shè)的客觀實(shí)踐的整體關(guān)照，忽略了人與人、人與自然、人與社會(huì)的“真、善、美”的和諧關(guān)系?！霸肼晹_民”“體育設(shè)施人為損壞”“隨地吐痰”等不文明行為與優(yōu)美的空間環(huán)境極不協(xié)調(diào)。二是空間的建設(shè)呈現(xiàn)公式化、概念化、標(biāo)簽化、簡(jiǎn)單化特征，對(duì)以人為本的本體論研究不夠，科學(xué)性、自覺性不強(qiáng)，對(duì)人文環(huán)境建設(shè)的人文尺度和環(huán)境尺度把握不準(zhǔn)[14]。沒有理順滿足居民的健身需求與規(guī)范其自律行為的邏輯關(guān)系，導(dǎo)致只注重滿足需求而忽略了人與環(huán)境和諧共生、相互依存的關(guān)系。

2.4 存量空間不夠優(yōu)化

大眾健身公共體育空間對(duì)有效供給的聚焦主要是基于大眾健身公共體育空間資源的短缺以及對(duì)全民健身事業(yè)發(fā)展方式的反思。政府和學(xué)界紛紛把公共體育空間從基于空間擴(kuò)張的增量型向品質(zhì)升級(jí)的存量型轉(zhuǎn)型，即將非體育用地拓展為群眾參與健身鍛煉的寶地，這也契合國(guó)家層面充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤活存量土地和低效用地的戰(zhàn)略思想。在公共體育空間的建設(shè)上，國(guó)家出臺(tái)一系列政策鼓勵(lì)拓展現(xiàn)有空間，建設(shè)群眾體育設(shè)施，如城市公園、公共綠地等，西寧、重慶、北京也有一些先行先試的經(jīng)驗(yàn)。然而，這只是個(gè)別城市零散區(qū)域的嘗試，若想成為一項(xiàng)正式的制度性安排在全國(guó)推進(jìn)和鋪開則困難重重。從理論層面看，非體育用地的公共體育空間的建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃目標(biāo)，布局缺乏引導(dǎo)；從技術(shù)層面看，面臨政策執(zhí)行難、建設(shè)操作難、手續(xù)辦理難、配建落實(shí)難等諸多難題，讓土地所有者、管理者、開發(fā)者、運(yùn)營(yíng)者感到困惑不解和無所適從。2017年武漢“男子花千萬將綠化用地變足球場(chǎng)被強(qiáng)拆”這一事件最終因奧山足球場(chǎng)沒有取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證及建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬于違法建設(shè)而被拆除，其中暴露出的存量土地優(yōu)化路徑的問題值得深思。

2.5 資源配置不夠均衡

黨的十九屆五中全會(huì)指出，要推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效供給，促進(jìn)公共服務(wù)區(qū)域合理配置，可以縮小區(qū)域間發(fā)展差距，提升區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間合作共贏。大眾健身公共體育空間作為公共服務(wù)的重要組成部分，投資方式單一造成的資源配置均等化水平較低的現(xiàn)狀依然嚴(yán)峻。首先，我國(guó)長(zhǎng)期以競(jìng)技體育為主導(dǎo)的體育戰(zhàn)略以及粗放型的空間利用方式使得投資興建的體育場(chǎng)館以大型的、高質(zhì)量的為主，而適合大眾健身的體育場(chǎng)館較少。教育系統(tǒng)、體育系統(tǒng)內(nèi)的體育場(chǎng)館也偏向于競(jìng)技訓(xùn)練，難以滿足平民化的體育健身需求。其次，我國(guó)不同區(qū)域人均體育場(chǎng)地?cái)?shù)量具有明顯差異，東部地區(qū)人均體育場(chǎng)地?cái)?shù)量和發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)[15]。最后，我國(guó)城鄉(xiāng)用于公共體育空間建設(shè)的公共財(cái)政投入差距較大。城市體育場(chǎng)地建設(shè)的公共財(cái)政投入是農(nóng)村的數(shù)十倍，農(nóng)村健身公共體育空間嚴(yán)重滯后。數(shù)據(jù)顯示:從全國(guó)31 個(gè)省份的體育場(chǎng)地分布來看，其中21 個(gè)省份的城鎮(zhèn)人均體育場(chǎng)地?cái)?shù)量高于鄉(xiāng)村。如何以有限的空間資源滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的多元化的健身需求，是亟待解決的課題。

3 我國(guó)大眾健身公共體育空間供給現(xiàn)實(shí)窘境產(chǎn)生的主要原因

3.1 建設(shè)理念較為分散

大眾健身公共體育空間有效供給不足主要來自于沒有形成精準(zhǔn)供給、品質(zhì)供給的建設(shè)理念，具體表現(xiàn)在大眾健身公共體育空間設(shè)計(jì)、布局優(yōu)化、場(chǎng)所文化建設(shè)方面。

1）精準(zhǔn)供給方面，大眾健身公共體育空間的設(shè)計(jì)、布局優(yōu)化、場(chǎng)所文化屬于建設(shè)理念的范疇。問題來源于建設(shè)者和規(guī)劃者在理念上往往會(huì)認(rèn)為器材類型是影響大眾健身的重要因素，而忽視了體育空間設(shè)計(jì)和規(guī)劃布局對(duì)健身需求產(chǎn)生的影響。通過學(xué)者的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)向心型的空間布局優(yōu)于行列式、行列式的空間布局優(yōu)于離心型[16]。向心型布局更有利于吸引居民集中進(jìn)行健身活動(dòng)，從而營(yíng)造出一種熱鬧的健身氛圍，更有利于健身活動(dòng)的開展。

2）品質(zhì)供給方面，大眾健身公共體育空間作為展示城市人文精神、大眾審美文化的重要平臺(tái)，是空間建設(shè)者和規(guī)劃者容易忽視的部分。他們單純地認(rèn)為大眾健身公共體育空間的塑造就是打造一個(gè)體育活動(dòng)場(chǎng)所這一表性目標(biāo)，而沒有上升到塑造城市精神的高度。過于強(qiáng)調(diào)群體中行為方式的滿足、活動(dòng)預(yù)期的實(shí)現(xiàn)，而忽視如何通過場(chǎng)所文化的塑造實(shí)現(xiàn)與他人分享、共享并互動(dòng)、交換，以形成共同興趣、維護(hù)共同利益、促成共同行動(dòng)等社會(huì)交往目標(biāo)。個(gè)體素質(zhì)的提高會(huì)形成更優(yōu)的城市公共秩序，并在整體上營(yíng)造出更高的城市文明。因此，大眾健身公共體育空間的建設(shè)理念應(yīng)脫胎于體育名義下的實(shí)踐而從空間品質(zhì)、使用者體驗(yàn)以及綜合性的社會(huì)效益出發(fā)進(jìn)行整合性規(guī)劃與設(shè)計(jì)。

3.2 發(fā)展方式較為落后

隨著我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，中國(guó)城鎮(zhèn)化邏輯發(fā)生轉(zhuǎn)變，向著城市發(fā)展模式更加優(yōu)化、科學(xué)合理，城市生活更加和諧宜人，城鎮(zhèn)化體制機(jī)制更加完善的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變。隨之面臨著因城市建設(shè)用地極速擴(kuò)張產(chǎn)生的“土地約束”“資源約束”或“環(huán)境約束”等一系列制約因素，城市發(fā)展模式必須從增加要素投入轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式發(fā)展。大眾健身公共體育空間始終無法破解“去哪健身”難題，其原因在于發(fā)展方式的束縛。

1）亟需將灰色生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色人本發(fā)展方式?！盎疑敝饕轻槍?duì)自然生態(tài)環(huán)境遭到破壞的建設(shè)項(xiàng)目。如一些地方政府存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，認(rèn)為體育場(chǎng)地建設(shè)就是大興土木，建大型體育場(chǎng)館，這不僅對(duì)土地的占用率高，還消耗了大量的原材料，在規(guī)劃設(shè)計(jì)上也缺少科學(xué)性和合理性，場(chǎng)館利用率低，運(yùn)營(yíng)成本高，入不敷出，造成國(guó)家財(cái)政損失。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)體育場(chǎng)館總量數(shù)以萬計(jì)，但利用率僅為30%左右。包括高爾夫球場(chǎng)、滑雪場(chǎng)、 滑冰場(chǎng)的建設(shè)過程中，也存在盲目追求規(guī)模、檔次等問題，忽視了土地空間的合理開發(fā)和使用，忽視了場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，內(nèi)生動(dòng)力不足。

2）亟需將效率優(yōu)先的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣步ü蚕戆l(fā)展方式。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民[17]。然而，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，經(jīng)營(yíng)性健身場(chǎng)所種類繁多，體育健身娛樂產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展導(dǎo)致政府對(duì)盈利性健身空間形成依賴，客觀上造成了底層人群的健身權(quán)利無法得到有效保障，違背了共享體育發(fā)展成果的根本宗旨，也影響著“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的有效實(shí)施和體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)的順利達(dá)成。因此，大眾健身公共體育空間的建設(shè)實(shí)際上是兜底線，縮小不同階層在健身資源配置、服務(wù)利用和體質(zhì)水平上的差異，是實(shí)現(xiàn)體育共建共享的重要基礎(chǔ)保障。

3.3 制度效率較為低下

由于我國(guó)“條塊分割”的行政管理體制，關(guān)于大眾健身公共體育公共空間的保障措施分散在不同的法律法規(guī)和規(guī)范性文件中。早在2005年，國(guó)家體育總局經(jīng)建設(shè)部、國(guó)土資源部批準(zhǔn)發(fā)布了《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》，標(biāo)準(zhǔn)具體、詳實(shí)。但是，類似這些內(nèi)容還分散在不同制度性文本中，如《全民健身?xiàng)l例》《公共文化設(shè)施條例》等（表1）。對(duì)于公眾來說，公共政策有效性體現(xiàn)在其制定與實(shí)施中是否維護(hù)公共利益，是否滿足公民對(duì)公共體育空間的使用與消費(fèi)需求。頒布大眾健身公共體育空間相關(guān)的文件條例涉及的部門包括國(guó)家自然資源部、林草局、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、體育總局等部門，由于受到各自利益的制約，最終達(dá)成共識(shí)的健身空間規(guī)劃方式往往選擇折中而非取優(yōu)，導(dǎo)致制度供給的效率不足。此外，由于制度“碎片化”，也給部門之間帶來操作層面的困難，效率大打折扣。

表1 我國(guó)大眾健身公共體育空間相關(guān)的政策性文件Table 1 List of policy documents related to public sports space for public fitness in China

4 我國(guó)大眾健身公共體育空間有效供給對(duì)策

4.1 以人為本，強(qiáng)化健身需求

以人為本，即以“大部分人的需求”為導(dǎo)向。隨著人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科技進(jìn)步，人的需求在不斷變化。大眾的健身娛樂需求作為人的精神層次需求，也在不斷發(fā)生變化。高質(zhì)量、多元化的大眾健身公共體育空間的需求會(huì)促進(jìn)各類大眾健身公共體育空間服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高。優(yōu)質(zhì)的大眾健身公共體育空間的供給不僅促進(jìn)人口的聚集，還會(huì)激發(fā)新服務(wù)的產(chǎn)生。反之，則會(huì)延緩人的健身需求，進(jìn)而影響大眾生活品質(zhì)和幸福感。

以人為本成為大眾健身公共體育空間建設(shè)的核心理念，應(yīng)加速落實(shí)到大眾健身公共體育空間的建設(shè)實(shí)踐當(dāng)中。以往的空間規(guī)劃基本屬于自上而下的單向決策，局部利益群體認(rèn)知和需求引導(dǎo)的結(jié)果往往是大眾健身公共體育空間陷入大拆大建，成本較高。應(yīng)健全自下而上的需求表達(dá)機(jī)制，以大眾為主要對(duì)象，兼顧多方利益。無論是調(diào)研、規(guī)劃，還是實(shí)施過程都應(yīng)該讓民眾廣泛地參與意見和表達(dá)訴求，參與大眾健身公共體育空間建設(shè)的全過程。在調(diào)研階段，可通過召開專題會(huì)議、聽證會(huì)，大數(shù)據(jù)采集等形式對(duì)公眾的意見及需求進(jìn)行搜集、識(shí)別、整合、分類。在規(guī)劃階段，應(yīng)充分考慮公眾的需求，尋求公眾偏好的“最大公約數(shù)”，形成公共體育空間的需求“清單”。用“需求”主導(dǎo)空間建設(shè)；在實(shí)施階段，應(yīng)充分進(jìn)行公眾監(jiān)督，以保證空間規(guī)劃的合理實(shí)施；在后評(píng)估過程中，通過動(dòng)態(tài)評(píng)估模擬系統(tǒng)，形成動(dòng)態(tài)、可持續(xù)的公眾實(shí)時(shí)反饋機(jī)制，以完善大眾健身公共體育空間的建設(shè)。在城市空間有限的前提下，如何實(shí)現(xiàn)城市空間與人的需求的合理匹配，是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、精準(zhǔn)化空間治理的關(guān)鍵。

4.2 轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，增加健身空間有效供給

首先，做優(yōu)增量，合理布局健身空間?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見》明確提出推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，努力打造百姓身邊“15 分鐘健身圈”。打造居民身邊的公共體育空間，最直接、最有效的辦法就是要根據(jù)居民居住的空間結(jié)構(gòu)合理布局，根據(jù)區(qū)域人口密度對(duì)大眾健身公共體育空間進(jìn)行合理開發(fā)。同時(shí)，大眾健身公共體育空間的開發(fā)和建設(shè)要盡可能與周邊自然景觀相融合，實(shí)現(xiàn)娛樂身心的雙重效果。

其次，挖掘存量，突破健身空間不足的瓶頸。土地資源的稀缺決定了無法進(jìn)行無限度地開發(fā)，增加有效供給的途徑就是拓展現(xiàn)有空間的服務(wù)功能，與其他空間要素互相兼容，互惠共贏。

1）盤活大型體育場(chǎng)館資源，提高健身服務(wù)效能。盡管國(guó)家體育總局2014年就頒布了相關(guān)政策，要求大型場(chǎng)館免費(fèi)開放，但大型體育場(chǎng)館利用率低、后期運(yùn)營(yíng)困難依舊是一個(gè)無法回避的問題。落實(shí)全民健身戰(zhàn)略必須加快推進(jìn)場(chǎng)館“兩權(quán)分離”（所有權(quán)歸國(guó)家、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸企業(yè)）的改革步伐，提升體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù)水平。通過智能化、大數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)場(chǎng)館健身的相關(guān)數(shù)據(jù)，建立場(chǎng)館開放、預(yù)定的信息平臺(tái)等，提高管理效率和服務(wù)水平。此外，充分挖掘現(xiàn)有場(chǎng)館潛力，增加室內(nèi)健身項(xiàng)目，擴(kuò)大室外健身面積，以提高場(chǎng)館綜合效率，使大型體育場(chǎng)館成為城市、社區(qū)發(fā)展的助推劑。

2）拓展非體育空間，激發(fā)運(yùn)動(dòng)熱情。早在2011年，《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》就提出要充分利用公園、綠地等公共空間，完善其服務(wù)功能。借鑒英國(guó)的“馬路健身體育文化”、德國(guó)的“綠色用地運(yùn)動(dòng)空間化”，我國(guó)應(yīng)積極拓展非體育公共空間的體育功能，系統(tǒng)整合公園、綠地、廣場(chǎng)等公共空間，將健身項(xiàng)目嵌入上述公共空間中，滿足居民健身需求，激發(fā)運(yùn)動(dòng)熱情。

3）挖掘剩余空間，提高精細(xì)化治理水平。剩余空間指的是城市中未能被充分利用且沒有明確功能的空間，如橋下、背街小巷、屋頂?shù)叵碌?。這些空間由于處在某個(gè)角落，不引人注目，很少被利用。挖掘剩余空間的健身利用價(jià)值，對(duì)于滿足人民高品質(zhì)生活，打造高品質(zhì)公共空間極為重要。通過政府引導(dǎo)、社會(huì)參與，采用市場(chǎng)主體開發(fā)、業(yè)主自主改造、社會(huì)組織與社區(qū)居民共建等模式，構(gòu)建精細(xì)化空間治理新模式。

4.3 創(chuàng)新體制機(jī)制，提高制度供給效率

1）深化機(jī)構(gòu)改革，形成協(xié)同工作機(jī)制。理念層面，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略的發(fā)展態(tài)勢(shì)以及滿足人民群眾多元化健身需求的現(xiàn)實(shí)意義，將大眾健身公共體育空間作為一種資源，全面保護(hù)，持續(xù)發(fā)展；操作層面，2018年3月《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺(tái)，將國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委、住建部等部門的部分職能進(jìn)行整合，組建了自然資源部。但是，原有相關(guān)部門的規(guī)劃職能仍然存在，應(yīng)界定好各職能部門的事權(quán)，理清體育類與其他類專項(xiàng)規(guī)劃之間的事權(quán)邊界，做好規(guī)劃統(tǒng)籌，相互銜接?；诿癖妼?duì)大眾健身公共體育空間的需求，推動(dòng)體育場(chǎng)館、體育公園等公共體育服務(wù)空間規(guī)劃和建設(shè)，合理規(guī)劃居民生活圈、公共活動(dòng)圈、文體圈的體育功能，構(gòu)建普惠均衡的公共體育空間服務(wù)體系。

2）構(gòu)建張弛有度的空間管控模式。既要保證自然資源部規(guī)劃引導(dǎo)與調(diào)控的強(qiáng)制性，體現(xiàn)國(guó)家意志，又要尊重省市縣各級(jí)政府的自主性。在強(qiáng)化底線約束的基礎(chǔ)上，將滿足居民不斷增長(zhǎng)的體育需求和提高居民生活質(zhì)量作為根本任務(wù)，緊密結(jié)合城市空間布局和人口分布變化情況，綜合考慮全市體育設(shè)施布局，形成配置合理、專業(yè)化與大眾化比例適中、賽時(shí)和平時(shí)均能有效利用的體育設(shè)施布局體系，為促進(jìn)全民健康進(jìn)行空間布局。

3）強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)和橫向銜接。專項(xiàng)規(guī)劃作為規(guī)劃體系的重要一類，是發(fā)展規(guī)劃體系和國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要支撐?？v向傳導(dǎo)上，應(yīng)建立空間規(guī)劃與微觀規(guī)劃、行政許可相銜接的縱向接口。各地政府應(yīng)平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與民眾體育健身娛樂需求，遵循“規(guī)范性調(diào)整”原則，對(duì)體育空間作出詳細(xì)規(guī)劃，使規(guī)劃既符合總體規(guī)劃的剛性要求，又滿足地方政府規(guī)劃意愿和市民需求。橫向銜接上，應(yīng)充分發(fā)揮專項(xiàng)規(guī)劃從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的過渡銜接作用，主要體現(xiàn)為空間布局總圖與專項(xiàng)分幅總圖的銜接、專項(xiàng)分幅總圖與部門專項(xiàng)規(guī)劃的銜接、上下層級(jí)規(guī)劃之間的相互銜接。同時(shí)，圍繞大眾健身公共體育空間的專項(xiàng)規(guī)劃涉及發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、住建四部委，因此應(yīng)建立各部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制，作好謀劃，確保專項(xiàng)規(guī)劃精準(zhǔn)落地。

5 結(jié)語

大眾健身公共體育空間是城市公共空間的重要部分，是大眾進(jìn)行體育活動(dòng)的場(chǎng)所，是展現(xiàn)人民群眾精氣神的窗口，是貫徹全民健身國(guó)家戰(zhàn)略、實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的必然要求?；诖蟊娊∩砉搀w育空間稀缺性的現(xiàn)實(shí)，擴(kuò)大有效供給至關(guān)重要。通過“空間引導(dǎo)”向“需求引導(dǎo)”的思想更新、精細(xì)化空間治理方式的轉(zhuǎn)變以及政府公共服務(wù)的體制機(jī)制創(chuàng)新，破解大眾健身公共體育空間的供需矛盾，最終實(shí)現(xiàn)全民健身的高質(zhì)量發(fā)展，提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。