文／楊芳 蘆溪縣自然資源和規(guī)劃局 江西萍鄉(xiāng) 337200

1、農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記的意義

過去農(nóng)村房屋建設點多面廣，情形復雜，未登記的農(nóng)村宅基地、房屋等不動產(chǎn)數(shù)量較大。通過農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記發(fā)證工作，彌補農(nóng)村不動產(chǎn)登記這塊自然資源管理的短板，充實不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本內(nèi)容，完善不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，提高不動產(chǎn)產(chǎn)權保護和管理水平。農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記發(fā)證工作化解土地權屬糾紛，依法確定和保護村民的宅基地及房屋權益，減少農(nóng)村社會矛盾，促進農(nóng)村社會秩序和諧及穩(wěn)定。確權登記對深化農(nóng)村改革，推動鄉(xiāng)村振興，具有重要意義，推進宅基地“三權分置”、農(nóng)房財產(chǎn)權抵押改革，破解農(nóng)民貸款難問題，為增加農(nóng)民收入提供強有力的保障。

2、農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記目標任務

對農(nóng)村的宅基地和集體建設用地，以及建筑物、構(gòu)筑物開展統(tǒng)一的不動產(chǎn)權籍調(diào)查，查清農(nóng)村范圍內(nèi)的不動產(chǎn)權屬狀況、界址、建筑結(jié)構(gòu)、層數(shù)等基本情況，收集戶籍、權屬來源等資料，建設不動產(chǎn)權籍數(shù)據(jù)庫，形成宗地圖、房屋平面圖等不動產(chǎn)矢量數(shù)據(jù)，依照統(tǒng)一的確權登記要求,對符合確權登記條件的不動產(chǎn)進行統(tǒng)一的確權登記發(fā)證。

3、農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記工作原則

便民利民，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立便民服務點，簡化程序，促進農(nóng)房登記發(fā)證工作順利開展。公開公正，農(nóng)村房地一體確權登記工作全過程公開透明，將確權登記有關內(nèi)容及時公告，爭取和調(diào)動村委會、村小組、村民的廣泛參與。規(guī)范調(diào)查，依照相關技術規(guī)范要求，查清農(nóng)村范圍內(nèi)每宗土地及房屋的權屬、界址、面積等情況，形成準確、全面的權籍調(diào)查成果。依法登記，不動產(chǎn)必需在“權屬合法、界址清楚、面積準確”的前提下，依據(jù)不動產(chǎn)登記相關法律法規(guī)進行登記，實現(xiàn)應登盡登，應發(fā)盡發(fā)。尊重歷史，妥善化解歷史遺留問題，在權屬調(diào)查與糾紛處理工作中,尊重歷史、注重現(xiàn)實、考慮各方利益,有利生產(chǎn)生活，化解爭議、促進農(nóng)村社會穩(wěn)定。

4、農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記工作內(nèi)容

4.1 不動產(chǎn)權籍調(diào)查

地籍調(diào)查。依據(jù)地籍調(diào)查相關技術要求,以集體土地所有權確權登記的成果為基礎,調(diào)查農(nóng)村范圍內(nèi)的宅基地與集體建設用地的權屬狀況,查清每一宗土地界址、面積等宗地信息,填寫地籍調(diào)查表，繪制地籍圖、宗地圖，形成完整的地籍調(diào)查成果。

農(nóng)村房屋調(diào)查。在開展地籍調(diào)查的同時,按照《房產(chǎn)測量規(guī)范》,查清每一塊農(nóng)村宅基地內(nèi)建筑物的位置、面積、權屬、結(jié)構(gòu)和層數(shù)等房屋信息,填寫房屋調(diào)查表，測量房屋邊長，繪出房屋權界線示意圖，形成全面準確的房屋調(diào)查成果。

建立農(nóng)村不動產(chǎn)權籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫。在原來已有的農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫的基礎上,依據(jù)《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)建庫標準》的要求,建立集圖形數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)、矢量數(shù)據(jù)等為一體農(nóng)村不動產(chǎn)權籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，形成農(nóng)村不動產(chǎn)權籍調(diào)查成果一體化運用與管理。

4.2 確權登記發(fā)證

依據(jù)有關不動產(chǎn)登記法律法規(guī)和政策,以不動產(chǎn)“權屬合法、界址清楚、面積準確”為原則，在堅持“一戶一宅”、面積標準基礎上，規(guī)范確定農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)權主體，以及其登記發(fā)證面積。尊重歷史，兼顧過去農(nóng)村宅基地與房屋管理的現(xiàn)狀，妥善解決歷史遺留問題，維護農(nóng)民權益、有利于農(nóng)村生活生產(chǎn)、促進社會和諧穩(wěn)定為出發(fā)點，穩(wěn)步開展農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記發(fā)證工作。

5、農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記工作程序

農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記工作程序：準備工作——不動產(chǎn)權屬調(diào)查——不動產(chǎn)測量——數(shù)據(jù)入庫——不動產(chǎn)登記申請——不動產(chǎn)登記審核——不動產(chǎn)登記公告——不動產(chǎn)登簿——發(fā)放不動產(chǎn)權證書。

6、農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記工作方法

6.1 不動產(chǎn)權屬調(diào)查

調(diào)查工作人員在鄉(xiāng)、村、組干部的協(xié)調(diào)配合之下，借助工作底圖與權屬來源證明材料，經(jīng)實地查清房地一體不動產(chǎn)的權屬狀況、坐落、界址、建筑結(jié)構(gòu)、層數(shù)、用途、墻體歸屬、建成年份等。核實權利人姓名或單位名稱、組織機構(gòu)代碼、法定代表人姓名，以及其身份證明等。屬于宅基地的，還需調(diào)查權利人的家庭成員情況。同時，收集權利人身份證明材料、土地證書、房屋證書、審批文件、家庭戶口簿等資料。

實地指界，采用指界通知書、公告、電話和微信等方式通知指界人，指界時，調(diào)查員、本宗地與相鄰宗地指界人、集體經(jīng)濟組織代表同時到場。依據(jù)指界人指定的界址點，現(xiàn)場設置界標，確認界址點位置。指界后，填寫權籍調(diào)查表，將實際用地界線與批準用地界線繪制到工作底圖上，確保不動產(chǎn)權屬清晰、界址清楚、空間位置關系清晰。產(chǎn)權共有或是有爭議的，記錄共有或爭議的情況。對界址線有異議、界標發(fā)生改變和新設立界標等情況，需要現(xiàn)場記錄及拍攝照片。實地走界，丈量界址邊長，繪出宗地草圖，以及房屋權界線示意圖。

6.2 不動產(chǎn)測量

結(jié)合實際需求，綜合考慮基礎條件，按不動產(chǎn)的類型、位置和單元的構(gòu)成方式，因地制宜選用解析法、圖解法、勘丈法等不動產(chǎn)測量方法，確保不動產(chǎn)必需界址清楚和面積準確。可用全站儀極坐標法測定，輔助使用測距儀進行丈量，利用手持測距儀進行實地房屋的邊長丈量時，讀數(shù)不能少于兩次，避免誤差值太大，最終結(jié)果取平均值。在村莊區(qū)域的不動產(chǎn)，丈量房屋的邊長，遇到物體遮擋，采用解析法測量界址點坐標，交互計算邊長，并計算房屋面積。房屋逐幢測繪，不相同的建筑結(jié)構(gòu)、不同層數(shù)的房屋分別測量，層高超2.2m 的樓層，計算房屋面積。一戶獨立成幢的房屋，以墻體外側(cè)為界測量。相連的墻體，由房屋所有人指界，區(qū)分自有、共有或借墻，以墻體所有權的范圍為界測量。柱廊沿柱外圍測量，檐廊、挑廊以外輪廓投影為準，陽臺以底板投影為準，室外樓梯、臺階以外圍水平投影為準。采用解析法取得宗地界址點與房角點坐標，可以通過坐標法計算面積。不動產(chǎn)權籍圖測繪，農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)權籍圖包括地籍圖、宗地圖和房產(chǎn)平面分戶圖。

6.3 權籍調(diào)查結(jié)果公示

權籍調(diào)查初步成果形成后，村委會進行蓋章確認。由作業(yè)單位將宅基地、集體建設用地和建筑物的不動產(chǎn)權籍調(diào)查結(jié)果在本村范圍內(nèi)進行公示，并且在村集體村民會議或者村民代表會議上進行說明，對在外地務工人員比較多的地方，可以用電話和微信等便捷的方式，將不動產(chǎn)權籍調(diào)查結(jié)果告知不動產(chǎn)權利人與相關利害關系人。公示時間不少于15 日，公示時間滿無異議的，建設不動產(chǎn)權籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫。

6.4 建立權籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫

在已有農(nóng)村宅基地及集體建設用地數(shù)據(jù)庫的基礎上，根據(jù)《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標準》和不動產(chǎn)登記信息平臺的要求，建立權籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫。及時將外業(yè)調(diào)查收集的土地房屋權屬信息數(shù)據(jù)、整合好的基礎數(shù)據(jù)和外業(yè)測量的土地房屋空間數(shù)據(jù)等不動產(chǎn)權籍調(diào)查信息數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)字化管理和信息化應用，并結(jié)合日常調(diào)查，做好數(shù)據(jù)庫更新維護，維護好權籍調(diào)查成果的準確性與現(xiàn)勢性，保障農(nóng)村不動產(chǎn)登記日常管理需要。

6.5 登記發(fā)證

根據(jù)權籍調(diào)查結(jié)果輸出宗地圖、房屋平面圖及不動產(chǎn)登記申請表，交由權利人簽字確認。采取村集體集中組織申請，不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一受理的模式，村委會協(xié)助收集不動產(chǎn)登記申請、有效身份證明及合法權屬來源等材料，交由不動產(chǎn)登記機構(gòu)進行預審，并對符合登記條件的農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權，以及地上房屋、建筑物、構(gòu)筑物所有權進行首次登記的公告，公告期不少于15 個工作日，公告無異議后，不動產(chǎn)登記機構(gòu)對申請材料進行審核，審核通過的，予以確權登記，并頒發(fā)不動產(chǎn)權證書。

7、農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記的問題

7.1 “一戶一宅”的認定標準不明確

農(nóng)民以戶為單位，進行宅基地申請，“戶”是農(nóng)村農(nóng)民住房建設用地的形式主體，卻沒有對“戶”做一個清晰的界定。在農(nóng)村宅基地及房屋確權登記中，按照“一戶一宅”的原則，農(nóng)民一戶人家，只能擁有一處宅基地，確權登記到“戶”。各地普遍要求申請人提交戶口簿來認定“戶”，而各地公安戶籍部門針對農(nóng)村分“戶”的，要求申請人持不動產(chǎn)證書方可進行分“戶”，因此而陷入“死循環(huán)”。

7.2 宅基地未批先建、少批多建等違法違規(guī)問題

相當一部分農(nóng)民沒有法律意識，將由農(nóng)民集體分配給農(nóng)民使用的宅基地視作為私有，將宅基地或農(nóng)房非法賣予非本村戶口的外地人。或抱著法不責眾的思想，干脆也不去申請，私下就開始建房。村干部管理意識缺位。房子是多數(shù)村民的一生積蓄建起來的，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，礙于情面，不想管不愿管。沒有用地建房審批手續(xù)就開始建房即未批先建，有合法審批手續(xù)但建房時超出批準的面積即少批多建。

7.3 一戶多宅

通過農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)權籍調(diào)查工作的具體調(diào)查可以了解到，最為明顯的一個問題是基層管理不規(guī)范，農(nóng)村宅基地存在面積超標問題、一戶多宅問題。農(nóng)村很多農(nóng)戶在新建設住宅后，并沒有對原住宅進行拆除。因為繼承的關系，能夠獲得祖輩留下的房產(chǎn)。很多農(nóng)民的法律意識較為淡薄，會因為贈與、買賣住宅等方式，造成一戶多宅問題的發(fā)生。

7.4 宅基地存在權屬爭議

在權籍調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)許多宅基地界址、相鄰權屬糾紛、家庭內(nèi)部房產(chǎn)分戶，分割、繼承等爭議。由于農(nóng)村建房子較大多數(shù)沒有用地審批的批準手續(xù)，沒有合法的權屬來源資料，或由于房屋年數(shù)比較久遠、檔案材料缺失不齊，造成調(diào)查取證很困難，不動產(chǎn)權屬爭議很難解決。

7.5 老房屋的繼承轉(zhuǎn)移登記難

農(nóng)村的老房屋年數(shù)太久遠，農(nóng)村產(chǎn)權制度又多次進行了變革，土地改革、生產(chǎn)隊等老房屋多次產(chǎn)權變動，原始權利人很多已去世，資料不齊或缺失，較多存在權屬爭議。難以判定繼承人。由于農(nóng)村戶籍管理以前存在不規(guī)范，相關資料遺失，申請人難以找出親屬關系證明和死亡證明等資料，有的還涉及到轉(zhuǎn)繼承、代位繼承等法律關系，很難確定原權利人的法定繼承人。要求法定繼承人全部到場查驗必有很大的困難。很多繼承人不在當?shù)?，有的音訊全無，因此，農(nóng)村老房屋的繼承轉(zhuǎn)移登記難。

7.6 宣傳和培訓有待加強

基層干部和工作人員對于農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記相關政策不熟悉、不理解，無法準確解答村民咨詢有關確權登記問題，對登記的政策把握不好，對本符合登記條件的農(nóng)民也可能解釋為不符合，影響了確權登記的準確性，沒法做到應發(fā)盡發(fā)。政策普及宣傳不到位，導致有的村民對宅基地認識有偏差，宅基地視作為私有，將宅基地非法買賣，申請人對政策認識有偏差，對確權登記工作就會產(chǎn)生抵觸，指界簽字、材料收集提交緩慢，導致確權登記工作效率低下。

8、農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記的對策

8.1 明確申請登記的主體

宅基地使用權依法確認給本村集體的集體成員，可以是農(nóng)業(yè)戶口的戶主或是經(jīng)全體家庭成員協(xié)商一致同意的家庭成員。認定戶，原則上以當?shù)毓膊块T戶籍管理登記的為準，已年滿18 周歲，并滿足分家單獨居住生活條件的家庭成員，本村集體出具證明材料，經(jīng)過公告無異議的，可以按一戶進行確權登記。

申請主體為非本村戶口的，有以下情形之一且經(jīng)該農(nóng)民集體經(jīng)濟組織認定的，可以按規(guī)定確權登記。原農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員已經(jīng)合法取得宅基地，因婚姻、就業(yè)、投靠等原因進城落戶的。不是本農(nóng)民集體成員因新農(nóng)村建設、移民安置、地質(zhì)災害防治等原因，按照政府統(tǒng)一規(guī)劃、批準使用宅基地建房，并將原宅基地退出的。非農(nóng)業(yè)戶口的居民在1999 年1 月1 日之前已經(jīng)合法取得的宅基地，并且權屬沒有發(fā)生改變的。以上三種情形，在不動產(chǎn)登記簿和不動產(chǎn)權證書附記欄內(nèi)注明“該權利人為非本農(nóng)村集體成員”。不是本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村村民或城鎮(zhèn)的居民因繼承房屋而取得宅基地的，在不動產(chǎn)登記簿和不動產(chǎn)權證書附記欄內(nèi)注明“該權利人為本農(nóng)村集體原成員住宅的合法繼承人”。

8.2 權屬來源的確認

農(nóng)村村民建房未經(jīng)批準，沒有權屬來源的，但建房者符合“一戶一宅”等建房條件的，對登記申請人的身份、房屋建成年份及分戶認定等情形以組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級確定，公示30 日，三級確認形成的《農(nóng)村宅基地使用權和房屋所有權確認申請審核表》作為權屬資料使用，予以確權登記。

8.3 登記面積的確定

經(jīng)批準的農(nóng)民建房，按批準的面積確權登記，建房面積小于批準面積的，按建房實際面積確權登記。村民建房未經(jīng)審批或?qū)徟掷m(xù)不全的，根據(jù)不同歷史時期按以下面積標準確權登記。1982 年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施之前，村民進行建房占用的宅基地，在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施之后至今，沒有進行擴建的，按建房實際使用的面積大小確權登記。1982 年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987 年1 月1 日《中華人民共和國土地管理法》實施時止，村民進行建房占用的宅基地，超過當?shù)匾?guī)定面積標準的，超出的部分按相關政策法規(guī)處理，再按處理之后的結(jié)果進行確權登記。1987 年《中華人民共和國土地管理法》實施之后，村民進行建房占用的宅基地，不得超過120m2、地上房屋不得超過3 層、房屋建筑面積不得超過350m2。其面積超出的，依法對符合標準的建房面積予以確權登記，超出面積在不動產(chǎn)登記簿和不動產(chǎn)權證書附記欄內(nèi)注明：“超宗地面積＊＊m2、超建筑面積＊＊m2”。待以后村民進行分戶建房或房屋拆遷、翻建、改建和重建時，按相關政策法規(guī)做出處理，并按照當?shù)匾?guī)定的面積標準進行重新確權登記。

8.4 一戶多宅的處理

一戶擁有多處宅基地的，由農(nóng)民自行選擇其戶籍所在地的一處宅基地進行確權登記。符合分戶條件未單獨立戶的，經(jīng)集體經(jīng)濟組織認定后，按分戶后標準予以確權登記。農(nóng)民因繼承房屋而合法取得宅基地的，給予確權登記，在不動產(chǎn)登記簿和不動產(chǎn)權證書的附記欄注明“該權利人為本農(nóng)村集體原成員住宅的合法繼承人”。繼承取得的多處宅基地不受“一戶一宅”的限制。

8.5 化解宅基地權屬爭議，保障農(nóng)民合法權益

宅基地權屬爭議的原因復雜，充分調(diào)查研究，要抓住問題的癥結(jié)。以群眾的利益為根本、拉近情感距離，才可以妥善處理宅基地權屬爭議。在權屬爭議處理中，充分發(fā)揮村、組的作用，建立村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣三級上下聯(lián)動的調(diào)處工作機制，形成合力，合法、合理和合情的化解不動產(chǎn)權屬爭議。依據(jù)不動產(chǎn)權屬爭議的不同原因，分類別進行處理，充分發(fā)揮村民主體和調(diào)解委員會的作用，積極引導矛盾雙方通過調(diào)解，自愿達成雙方認可的協(xié)議。宅基地權屬爭議調(diào)解不成的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府做出土地權屬爭議處理決定。爭議當事人不服處理決定的，可以申請行政復議，也可以向法院提起行政訴訟。建立上下聯(lián)動的權屬爭議調(diào)處機制，化解宅基地權屬爭議，保障農(nóng)民合法權益。

8.6 加強確權登記宣傳和培訓

經(jīng)過確權登記工作實踐發(fā)現(xiàn)，前期確權登記相關政策的宣傳和培訓對確權登記工作順利開展有很大的影響，需要加強宣傳和培訓。通過網(wǎng)絡、微信、廣播、報紙、電視、發(fā)放宣傳資料和粘貼通告等進行廣泛宣傳，促使村民能夠在潛移默化中受到影響，提高村民對確權登記相關法律法規(guī)政策的知曉率和熟悉度，提升村民法律意識，讓村民認識到合法用地建房并進行登記的意義和必要性，讓村民由被動轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃樱e極配合、協(xié)助該項工作的落實。

召開動員培訓會議對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組工作人員進行農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記業(yè)務培訓，對確權登記的程序、資料、配合事項和相關要求進行細致的說明。通過政策、案例講解，現(xiàn)場問答對農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記相關的法律法規(guī)政策進行詳細解讀。讓工作人員在確權登記工作中能根據(jù)具體情況準確、規(guī)范的完成自己所負責的任務。

8.7 明確不予登記的情形

非法在農(nóng)村集體土地上進行建設的“小產(chǎn)權房”、存在權屬爭議未解決的、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村非法購買宅基地進行建房的、在生態(tài)保護紅線管控范圍內(nèi)建房的、以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公益事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)為名非法占用（租用）農(nóng)村集體土地進行非農(nóng)建設的、用地和建房違法行為正在處理或未處理的等，不得確權登記發(fā)證。

結(jié)語：

開展農(nóng)村“房地一體”不動產(chǎn)確權登記工作，依法對宅基地與集體建設用地使用權及其上面的建筑物、構(gòu)筑物所有權進行確權登記發(fā)證，保護農(nóng)民的不動產(chǎn)權益，完善不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，促進宅基地“三權分置”、農(nóng)房財產(chǎn)抵押等農(nóng)村產(chǎn)權制度改革順利進行，為助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供強有力的保障。