鐘瑞鋒

(廣州市交通規(guī)劃研究院有限公司，廣東 廣州 510030)

1 國土空間規(guī)劃體系的政策導(dǎo)向

《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的發(fā)布，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計基本形成。對國土空間規(guī)劃體系的豐富思想內(nèi)涵以及其所傳達(dá)的政策導(dǎo)向的精準(zhǔn)把握，是開展國土空間工作的前提。

第一，底圖底數(shù)“大一統(tǒng)”是國土空間規(guī)劃的工作基礎(chǔ)。國土空間規(guī)劃編制要求以自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)作為現(xiàn)狀數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，統(tǒng)一采用第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)。通過采用國家統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng)，建立國土空間基礎(chǔ)信息平臺[1]形成國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為開展國土空間規(guī)劃的工作基礎(chǔ)。

第二，生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先是構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的核心思想。十八大以來，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)的總體框架。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，國土空間規(guī)劃是生態(tài)文明理念落實到行動的重要政策載體[2]。國土空間規(guī)劃是“加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措。”

第三，底線劃定與剛性管控是編制國土空間規(guī)劃的首要任務(wù)和規(guī)劃實施管理的重要抓手。三條控制線是國土空間規(guī)劃核心內(nèi)容[3]。要堅持底線思維、問題導(dǎo)向，扎扎實實做好“三區(qū)三線”劃定工作。黨中央國務(wù)院要求把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標(biāo)任務(wù)足額帶位置逐級分解下達(dá)，作為剛性指標(biāo)實行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)。以“三區(qū)三線”為代表的剛性管控，已成為國土空間規(guī)劃實施管理的重要抓手。

第四，全域全要素統(tǒng)籌、“多規(guī)合一”與“注重操作性”是發(fā)展方向。我國已邁向山、水、林、田、湖、草等全域全要素統(tǒng)一規(guī)劃管理的新階段。以前由各職能部門分頭管理形成的空間管理分類體系，難以適應(yīng)新時期自然資源統(tǒng)一管理的要求?，F(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系通過“多規(guī)”融合，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。堅持空間唯一性原則，為規(guī)劃的實施操作保駕護航。

2 村莊規(guī)劃的重點方向

堅持“深調(diào)研”的工作方法：以“數(shù)”繪“圖”，方能實現(xiàn)上“圖”落“地”。自然資源調(diào)查監(jiān)測的底數(shù)，做到求真歸真；國土空間規(guī)劃描繪的底圖，要建立在深調(diào)研的基礎(chǔ)上，一點一線真落實。尤其村莊規(guī)劃，更應(yīng)該扎根于農(nóng)民賴以生存的泥土里。我國農(nóng)村地區(qū)社會管理較為松散，基礎(chǔ)資料少有系統(tǒng)記載，要全面獲取村莊信息非常困難。在底圖底數(shù)“大一統(tǒng)”的要求下，深入村莊實地踏勘是獲取鄉(xiāng)村現(xiàn)狀資料、做好村莊規(guī)劃的工作基礎(chǔ)。

踐行綠色生態(tài)的發(fā)展理念：人不負(fù)青山，青山定不負(fù)人。從生態(tài)學(xué)的角度出發(fā)，鄉(xiāng)村地區(qū)的主要功能是生態(tài)保育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村特色彰顯，是城鄉(xiāng)居民美麗家園的重要組成部分。鄉(xiāng)村地區(qū)的首要和主體功能必然是生態(tài)保護功能[4]。村莊規(guī)劃要把生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先放在核心地位，踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念。

貫徹落實底線思維，保護優(yōu)先的基本原則：堅持“四不”，優(yōu)化“三生”。要科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)功能空間，強化底線約束，優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全[5]。村莊規(guī)劃不得突破耕地保有量等約束性指標(biāo)，不突破永久基本農(nóng)田保護紅線，不突破生態(tài)保護紅線，不突破上位規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)。村莊規(guī)劃要優(yōu)化國土空間布局，科學(xué)劃分生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

兼顧內(nèi)容要素全面與成果形式簡單實用：既“管用”又“好用”。村莊規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)[6]。因此，村莊規(guī)劃范圍必然是面向全域全要素，要涵蓋建設(shè)用地內(nèi)的建設(shè)活動和非建設(shè)用地上的各類活動。同時要做“實用性”村莊規(guī)劃，既要做到“管用”，內(nèi)容要素豐富全面；又做到“好用”，成果簡潔明了，才能真正為村民所用。

3 英德市石灰鋪鎮(zhèn)獨山村的村莊規(guī)劃實踐

獨山村在摸清自身家底的基礎(chǔ)上，以生態(tài)文明思想為指引，提出“生態(tài)美麗宜居村”的村莊發(fā)展目標(biāo)，嚴(yán)格落實“三區(qū)三線”，優(yōu)化國土空間布局，努力構(gòu)建“規(guī)劃-建設(shè)-管理”一體化的實用性村莊規(guī)劃。

3.1 摸清“圖數(shù)”家底，夯實規(guī)劃基礎(chǔ)——獨山村的現(xiàn)狀分析

區(qū)位條件:石灰鋪鎮(zhèn)位于英德市西部，距市區(qū)24km。地處英西各鎮(zhèn)交通咽喉，交通便利。適合作為英德中心城區(qū)的西部衛(wèi)星鎮(zhèn)來發(fā)展。獨山村位于石灰鋪鎮(zhèn)西北部，距離鎮(zhèn)區(qū)10km，距英德市城區(qū)約32km，主要通道為國道358和省道383。

社會現(xiàn)狀：村域范圍822.94公頃，總?cè)丝? 780人，人口增長呈現(xiàn)低出生率、低死亡率、低自然增長率的現(xiàn)代人口增長“三低”模式。

土地利用現(xiàn)狀方面：現(xiàn)狀村莊土地主要以農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地為主，建設(shè)用地雖然僅占5%，但人均建設(shè)用地還是達(dá)到121m2，土地節(jié)約集約水平低。交通設(shè)施現(xiàn)狀：村內(nèi)村道并不完全允許兩車并行且未完全硬底化，無停車場，車輛?？康缆穬蓚?cè)、曬谷場以及宅前空地。

建筑現(xiàn)狀：村莊內(nèi)建筑狀況不一，部分建筑質(zhì)量差，以泥漿房為主，存在安全隱患，村莊建筑需進一步整治。

市政基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀：無完善的排污管道和污水處理設(shè)施，現(xiàn)狀垃圾收集、公廁等環(huán)衛(wèi)設(shè)施還有欠缺，市政設(shè)施仍需進一步完善

公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀：部分自然村有祠堂和廣場，但功能單一。除了基本的教育、衛(wèi)生和村民服務(wù)中心外，基本就是祠堂廣場籃球場。公共服務(wù)水平還是需要進一步提升。

綜上，獨山村的現(xiàn)狀問題可總結(jié)如下：一是土地節(jié)約集約水平低，國土空間布局有待優(yōu)化；二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施有待提升，人居環(huán)境有待整治；三是建設(shè)缺乏管控與引導(dǎo)。

3.2 生態(tài)保護優(yōu)先，規(guī)劃目標(biāo)傳導(dǎo)——村莊發(fā)展與建設(shè)總體目標(biāo)確定

上位土地利用規(guī)劃：提出因地制宜，整合優(yōu)化各類用地布局，加強美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。重點要求保護耕地，保護生態(tài)，提高建設(shè)用地土地利用節(jié)約集約水平。體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上的是石灰鋪鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地面積減少。

上位城市規(guī)劃：石灰鋪鎮(zhèn)位于英德市中部城鎮(zhèn)發(fā)展軸，規(guī)劃為一般農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)。根據(jù)石灰鋪鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展分區(qū)，獨山村屬北部生態(tài)旅游度假區(qū)。市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃將獨山定位為“美麗宜居村”。

結(jié)合上位規(guī)劃與村莊實際發(fā)展需求，獨山村村莊發(fā)展目標(biāo)為：生態(tài)美麗宜居村。建設(shè)總體目標(biāo)是維護良好的生態(tài)環(huán)境，強化鄉(xiāng)村特色生活空間，完善基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施。

3.3 三線落定，剛性管控，三生融合——國土空間布局優(yōu)化

農(nóng)業(yè)發(fā)展空間規(guī)劃：規(guī)劃確保落實永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田整備區(qū)劃定成果，將糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)細(xì)化落實到具體地塊，實現(xiàn)精準(zhǔn)化管理。獨山村落實規(guī)劃耕地保有量任務(wù)475.7公頃。落實永久基本農(nóng)田面積433.3公頃。規(guī)劃對基本農(nóng)田內(nèi)的河道進行清淤梳理、砌筑生態(tài)河道；對本村范圍內(nèi)約455.6公頃耕地進行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。規(guī)劃期末，農(nóng)業(yè)用地面積753.4公頃，占村域總面積的91.6%。規(guī)劃期間，獨山村內(nèi)農(nóng)業(yè)空間增加8.6公頃(見表1)。

生態(tài)保護空間規(guī)劃：一方面，規(guī)劃將具有水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、海岸生態(tài)穩(wěn)定等生態(tài)功能極重要區(qū)域和生態(tài)遭嚴(yán)重破壞的生態(tài)極敏感區(qū)脆弱區(qū)應(yīng)優(yōu)先劃入生態(tài)空間。另一方面，明確生態(tài)空間管制規(guī)則，提出村莊生態(tài)環(huán)境修復(fù)和整治措施，優(yōu)化水系、林網(wǎng)、綠道等生態(tài)空間。獨山村的生態(tài)空間主要由水域、自然保留地、林地(生態(tài)林)組成。規(guī)劃期末，規(guī)劃生態(tài)用地面積37.1公頃，占村域總面積的4.5%。規(guī)劃期間，獨山村內(nèi)保持生態(tài)空間不減少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不降低。

建設(shè)用地布局規(guī)劃：在保持建設(shè)用地總量不變的前提下，對現(xiàn)狀為空閑地的建設(shè)用地與一般農(nóng)用地進行置換騰挪，優(yōu)化獨山村建設(shè)用地布局，調(diào)入地塊3個，調(diào)整為公共服務(wù)設(shè)施用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地，調(diào)出地塊1個，調(diào)整為林地。

表1 獨山村國土空間規(guī)劃與現(xiàn)狀數(shù)據(jù)對比

3.4 “規(guī)建管”一體化的實用性村莊規(guī)劃——村莊建設(shè)管理與安排

明確獨山村村莊建設(shè)管理指引的重點內(nèi)容。一是農(nóng)房建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”制度，新增分戶宅基地面積控制在120m2以內(nèi)，限高3層半，對新建房屋進行建筑風(fēng)貌引導(dǎo)。二是道路交通規(guī)劃。進行道路拓寬優(yōu)化及道路景觀提升、配置必要的停車場地。三是公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃。重點配套村內(nèi)所缺乏的公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施，滿足村民日?；顒有枨?。四是公用基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。嚴(yán)格實行雨污分流，市政新增給水管道8.37km；污水管4.10km；雨水管道3.33km。五是人居環(huán)境整治。推進生活垃圾、廁所糞污治理、提升村容村貌，營造良好的鄉(xiāng)村環(huán)境。強化建設(shè)工程實施的操作性， 對村莊近期建設(shè)做出安排。制定近期項目表， 有序推進村莊項目建設(shè)。獨山村近期建設(shè)涉及農(nóng)田整治、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治等方面。倡導(dǎo)村民自治，將規(guī)劃納入村規(guī)民約。 將村莊規(guī)劃的主要控制內(nèi)容、建設(shè)指引，形成村莊規(guī)劃管制規(guī)則，納入村規(guī)民約，由全體村民共治共享。

4 結(jié) 語

獨山村村莊規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系框架下編制，其主要經(jīng)驗可總結(jié)如下：一是通過“大學(xué)習(xí)”，深刻領(lǐng)悟生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵和國土空間規(guī)劃體系的宏大構(gòu)想，把握主流思想。二是開展“深調(diào)研”，立足其自身找問題，結(jié)合規(guī)劃精準(zhǔn)定位謀發(fā)展。三是不折不扣“真落實”。村莊規(guī)劃最終形成以一張規(guī)劃圖、一張項目建設(shè)表、一個村莊管理規(guī)則為主的“一圖一表一規(guī)則”成果體系。規(guī)劃內(nèi)容豐富全面而形式簡單明了，農(nóng)民看得懂、用的好、管的住。這樣的實用性村莊規(guī)劃，才能確保國土空間規(guī)劃落到實處。