陳旭東 鹿洪源 岳文浩

內(nèi)容提要：轉(zhuǎn)移支付與政府債務是現(xiàn)行財政政策的有機組成部分，厘清其內(nèi)在理論機制和邏輯互動關(guān)系，對建設(shè)現(xiàn)代財稅金融體制具有重要意義。本文基于2010年開始提前下達固定數(shù)額轉(zhuǎn)移支付指標這一事件，從不確定性風險的視角出發(fā)，利用2005—2017年的省級面板數(shù)據(jù)，實證檢驗轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是否抑制地方政府債務規(guī)模膨脹。研究發(fā)現(xiàn)：轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和削弱了地方政府的支出擴張行為和競爭強度，減輕了土地財政問題并改善了預算偏離的情況，由此緩解了公共池效應、預算軟約束問題以及隨之到來的債務規(guī)模激增問題。人口老齡化程度和財政透明度均對政策效應形成異質(zhì)性影響。因此，轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)的合理化與資金分配的科學化是今后轉(zhuǎn)移支付資金改革完善的主要方向；要切實降低轉(zhuǎn)移支付的不確定性風險，構(gòu)建并完善科學明晰的轉(zhuǎn)移支付制度。

一、問題提出與相關(guān)研究

現(xiàn)代財稅金融體制是維護國家經(jīng)濟平穩(wěn)運行的制度保障，而財政轉(zhuǎn)移支付制度和舉債融資制度又是現(xiàn)代財稅金融體制的重要組成部分?；诋斍笆澜缃?jīng)濟發(fā)展的嚴峻形勢、外部性公共衛(wèi)生事件的持續(xù)影響，中國為實現(xiàn)保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行、推動發(fā)展提質(zhì)增效的宏觀目標，可持續(xù)的積極財政政策很可能是未來財政政策的主要基調(diào)。面對新的形勢，必須將財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一核心思想根植于國家治理的諸多層面?！吨袊斦觇b》數(shù)據(jù)顯示，十年來，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金由2010年的27 347.72億元增長到2021年的82 215.94億元，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金占地方政府財政支出規(guī)模的比例始終位于30%以上，成為地方政府履行支出責任的堅實保障。伴隨經(jīng)濟發(fā)展與制度調(diào)整，源于地方政府經(jīng)濟發(fā)展沖動和投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式的地方政府隱性舉債行為雖受到更加嚴格的約束與整頓，但防范化解隱性債務風險仍是近些年的重要任務。為提升轉(zhuǎn)移支付資金使用科學性，同時限制政府債務規(guī)模加速膨脹，自2010年開始，中央將次年的固定數(shù)額轉(zhuǎn)移支付指標提前下達，并加強了對地方政府債務的限額管理。同為政策調(diào)節(jié)工具，轉(zhuǎn)移支付與政府債務并非割裂獨行，而是協(xié)調(diào)配合以促進政策落實。因此，從不確定性的視角切入，厘清轉(zhuǎn)移支付與政府債務的內(nèi)在理論機制和邏輯互動關(guān)系，這是本文研究的重點。

目前，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付對政府債務影響的研究結(jié)論主要分為兩類。第一類主要是基于轉(zhuǎn)移支付資金的歸屬性特點。作為非自有財政收入的重要組成部分，來自中央的轉(zhuǎn)移支付資金本質(zhì)上是為了緩解地方財政收支壓力而存在，這部分資金的影響效應將會覆蓋部分支出需求，進而抑制政府發(fā)行債務的行為動機[1-2]。第二類主要認為，轉(zhuǎn)移支付帶來的“公共池”效應和“預算軟約束”問題會加劇地方政府債務規(guī)模膨脹[3-4]。國內(nèi)學者的研究結(jié)論大都印證了第二類觀點，即財政轉(zhuǎn)移支付與地方政府債務規(guī)模膨脹存在著螺旋式的交織影響[5-6]，具體而言，轉(zhuǎn)移支付通過加劇地方競爭[7-8]、提高政府支出規(guī)模[9]、降低地方借貸成本[10]等途徑影響地方政府債務規(guī)模。賈俊雪等(2017)從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)出發(fā)，認為不同性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付資金影響不盡相同[11]。洪源等(2018)的研究則表明，轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務風險的整體性影響并非呈現(xiàn)出常規(guī)的線性變化，而是伴隨轄區(qū)政府自身財政壓力的調(diào)整發(fā)生改變，這種影響總體是非線性的[12]。

已有文獻為進一步研究轉(zhuǎn)移支付與政府債務之間的關(guān)系提供了理論和經(jīng)驗支撐，但也存在明顯不足：一是以轉(zhuǎn)移支付不確定性為視角的研究相對較少，且主要針對轉(zhuǎn)移支付不確定性與企業(yè)實際稅負[13]、財政支出偏向[14]、經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量[15]等方面，鮮有研究關(guān)注到轉(zhuǎn)移支付不確定性與政府債務規(guī)模之間的作用機制；二是以傳統(tǒng)的理論建模和實證分析作為主要的研究方法，對轉(zhuǎn)移支付不確定性進行量化時難免出現(xiàn)指標選取偏差和數(shù)據(jù)處理不當?shù)葐栴}。

本文的貢獻主要體現(xiàn)在：一是在研究視角上以轉(zhuǎn)移支付不確定性為切入點，細化并拓寬轉(zhuǎn)移支付與政府債務之間關(guān)系的研究思路；二是在研究方法上從“提前下達固定數(shù)額轉(zhuǎn)移支付指標改革” (即“轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革”)這一政策入手，將轉(zhuǎn)移支付依賴度作為處理強度指標以劃分相對的處理組和控制組，構(gòu)建強度雙重差分模型，實證檢驗這一政策對地方政府債務規(guī)模的影響效應；三是研究轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和與地方政府債務規(guī)模之間的關(guān)系，利用整體性和系統(tǒng)性的思維深度挖掘轉(zhuǎn)移支付對政府債務規(guī)模影響的作用機制，這對當前深化財稅體制改革、促使財政政策更好地服務經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展目標具有一定的現(xiàn)實意義。

二、理論分析與研究假設(shè)

1994年分稅制改革以來，轉(zhuǎn)移支付是地方政府財政收入的重要來源。轉(zhuǎn)移支付不僅影響了地方政府的支出行為，其資金指標下達時間的不確定性也成為刺激地方政府舉債行為的重要“推動器”。轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務規(guī)模產(chǎn)生影響的路徑主要是轉(zhuǎn)移支付誘發(fā)的道德風險問題導致地方政府債務規(guī)模膨脹，這種道德風險主要表現(xiàn)為“公共池”效應和預算軟約束問題。轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革的有效推行，某種程度上成為緩解轉(zhuǎn)移支付內(nèi)在不確定性的“治病良方”，改變了此前地方政府對于中央政府的財力轉(zhuǎn)移無法產(chǎn)生理性預期和轉(zhuǎn)移支付資金未及時下達的局面，穩(wěn)定了地方政府的非自有收入預期，也在一定程度上抑制了地方政府的舉債動機。

回顧轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展歷程，中國轉(zhuǎn)移支付體系的變化實際上經(jīng)歷了一個發(fā)現(xiàn)問題與解決問題的過程。在過去較長一段時期，轉(zhuǎn)移支付制度整體有一定程度的不確定性，這種不確定性是由制度自身頻繁調(diào)整引致的，而相對頻繁的調(diào)整使得地方政府對轉(zhuǎn)移支付的預期存在不確定性。另外，盡管經(jīng)歷了較長時間的修正，目前中國轉(zhuǎn)移支付制度仍存在不少問題，具體表現(xiàn)在指標計算依據(jù)和制度籌劃的碎片化等方面[16]，制度的不斷調(diào)整也導致由其塑造的不確定性會一直存在。

分稅制改革重新劃分了中央與地方的財政收入分配關(guān)系，轄區(qū)政府的財力、財權(quán)、事權(quán)與支出責任構(gòu)成了中央與地方財政關(guān)系發(fā)展的基礎(chǔ)性藍圖。伴隨財政分權(quán)體制的不斷完善，中央與地方財政收支關(guān)系也更加科學規(guī)范，中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度逐漸成形。此后，為對轉(zhuǎn)移支付制度進行補充完善，結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)實、借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗，“過渡期轉(zhuǎn)移支付”“農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付”等多種形式的轉(zhuǎn)移支付被納入現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度。然而，此類措施并沒有從根本上緩解轉(zhuǎn)移支付內(nèi)在的不確定性，尤其是轉(zhuǎn)移支付指標下達時間的不確定性。這一情況很可能進一步擴大“年底突擊花錢”的“趕進度”規(guī)模，尤其是在新預算法實施之前，“突擊花錢”主要源于資金下達不及時給預算執(zhí)行帶來的壓力，會引致轄區(qū)政府額外的財政支出，進一步加劇政府支出規(guī)模膨脹[16]。

作為一般性轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分，均衡性轉(zhuǎn)移支付實際上也面臨由指標計算方法的不盡規(guī)范和下達時間不完全預期帶來的不確定性風險。此類轉(zhuǎn)移支付較專項轉(zhuǎn)移支付而言，其偶然性和不確定性都相對較低，這也意味著對其進行糾正的成本和難度更小，由此獲得的收益可觀。2010年財政部明確了轉(zhuǎn)移支付指標提前下達的改革思路，宣布“每年9月30日之前將下一年度數(shù)額相對固定的轉(zhuǎn)移支付指標提前通知地方”，以緩解一般性轉(zhuǎn)移支付的不確定性風險。隨后，財政部又對這一政策加以補充，明確指出對于一般性轉(zhuǎn)移支付中的均衡性轉(zhuǎn)移支付預計數(shù)進行提前下達。

以促進公共服務均等化為主要目的，作為公共池資源的轉(zhuǎn)移支付資金很大程度上來自全國各地的稅收收入分成，但具有補償性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付資金卻由特定地區(qū)獨享，這樣的收入來源與資金安排機制導致轉(zhuǎn)移支付資金在一定程度上影響了轄區(qū)間稅收負擔的平衡性。如此一來，轉(zhuǎn)移支付和稅收負擔的不對稱無形之中使得來自中央政府的“收入激勵”凌駕于地方政府的財政支出行為之上，尤其是在轉(zhuǎn)移支付指標下達時間具有不確定性的情況下，地方政府會盡可能多地爭取轉(zhuǎn)移支付份額，以支出擴張等方式開展的地方競爭與不斷膨脹的資金需求彼此交織影響，最終導致地方政府債務規(guī)模陷入加速擴大的惡性循環(huán)。

轉(zhuǎn)移支付不確定性對政府債務影響的機理，見圖1。

圖1 轉(zhuǎn)移支付不確定性對地方政府債務的作用機理

1.公共池視域下轉(zhuǎn)移支付不確定性對政府債務規(guī)模的影響

轉(zhuǎn)移支付不確定性誘發(fā)的政府債務規(guī)模增長，可以根據(jù)影響機制和影響性質(zhì)歸結(jié)為兩點：一是支出激勵，主要表現(xiàn)為收入增長本身對地方政府支出擴張傾向的刺激；二是資金性質(zhì)，即轉(zhuǎn)移支付資金作為一種特殊的公共池資源，其成本與收益的不對稱進一步激勵了支出擴張行為。

從支出激勵維度來看，轉(zhuǎn)移支付的不確定性風險激化了政府支出尤其是生產(chǎn)性支出的增長。財政激勵理論認為，轉(zhuǎn)移支付存在公共支出激勵效應[17]，且分稅制框架下，轉(zhuǎn)移支付這種體現(xiàn)中央政府對地方政府援助意圖的收入是地方政府支出膨脹的重要誘因[18]。就支出總量來看，相較于稅收收入，轉(zhuǎn)移支付這種非自有財政收入的增加更容易通過成本轉(zhuǎn)嫁機制降低地方經(jīng)濟成本，這會刺激地方公共產(chǎn)品與服務供給產(chǎn)生擴張性動機，從而引致支出需求的增加。就支出結(jié)構(gòu)來看，不確定性風險降低了地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金的“信任”程度。此時，地方政府面臨著兩種選擇，即通過其他方式籌集收入或者改變當期政府支出安排。前者很可能直接拉升政府債務規(guī)模，后者則會迫使地方政府調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，支出偏好使得生產(chǎn)性支出的增長“一騎絕塵”，而在整個運營周期內(nèi)，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目需求的資金規(guī)模往往較大，這種資金的需求在一定程度上助長了地方政府的舉債動機。

從資金性質(zhì)維度來看，轉(zhuǎn)移支付資金由于特殊的資金轉(zhuǎn)移形式和特點，存在著明顯的“粘蠅紙”效應，即相對于地方政府掌握的自有收入，轉(zhuǎn)移支付這種非自有收入對地方政府支出的刺激更為強烈[19-20]。而轉(zhuǎn)移支付不確定性對“粘蠅紙”效應的強化將會在公共池問題的基礎(chǔ)上進一步刺激地方政府財政支出規(guī)模的擴大，導致財政收支關(guān)系失衡。

轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革緩和了轉(zhuǎn)移支付不確定性，也穩(wěn)定了地方政府的財政收入預期，這一方面提升了地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金的“信任”程度，另一方面，提前下達固定數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付指標也削弱了地方政府依靠不確定的中央政府援助而進行支出擴張的投機動機，抑制了財政支出的過度膨脹，從而降低了超標的資金需求，抑制了地方政府的債務擴張。

基于以上分析，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)1a：轉(zhuǎn)移支付不確定性與政府債務規(guī)模存在互動關(guān)系，轉(zhuǎn)移支付不確定性是引致地方政府債務規(guī)模膨脹的重要因素。

假設(shè)1b：轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革緩解了轉(zhuǎn)移支付不確定性，從而抑制地方政府債務規(guī)模膨脹。

假設(shè)2：轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和通過抑制總量支出規(guī)模并優(yōu)化相對支出結(jié)構(gòu)抑制地方政府的債務膨脹。

另外，從轉(zhuǎn)移支付和政府債務的內(nèi)生增長視角看，轉(zhuǎn)移支付依賴度和政府債務風險的地區(qū)差異顯著，一定程度上影響了轉(zhuǎn)移支付不確定性與政府債務規(guī)模之間的關(guān)系，但并未改變轉(zhuǎn)移支付不確定性對政府債務規(guī)模影響的理論邏輯。首先，從轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生增長視角看，轉(zhuǎn)移支付的體量在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)明顯不同，青海、新疆等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付收入占其財政收入的比重常年處于50%以上，即轉(zhuǎn)移支付成為其財政收入的主要來源，較高的轉(zhuǎn)移支付依賴度意味著其財政收支行為受到轉(zhuǎn)移支付的較強制約，此時，轉(zhuǎn)移支付不確定性越高，收入來源越不穩(wěn)定，其為了維持支出需求而產(chǎn)生的舉債動機就越強烈，反之，轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和則會在其主要依靠轉(zhuǎn)移支付收入開展經(jīng)濟活動的慣性思維影響下，沖抵其對政府債務收入等其他收入來源的擴張需求，即政策沖擊的效果在轉(zhuǎn)移支付依賴度高的地區(qū)更明顯。而以稅收為主要收入來源的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其轉(zhuǎn)移支付依賴度相對較小，轉(zhuǎn)移支付不確定性對其收支行為的影響相對較弱，因為其支出需求主要依靠穩(wěn)定的稅收收入，對受到更加嚴格管制的轉(zhuǎn)移支付和政府債務等的需求幾乎不存在剛性。這也正是本文選擇轉(zhuǎn)移支付依賴度這一指標作為處理強度變量的原因。其次，從政府債務的內(nèi)生增長視角看，中國政府債務實行限額管理。近年來，全國地方政府債務余額低于規(guī)定的債務限額，債務風險總體可控，這在一定程度上制約了債務規(guī)模的內(nèi)生增長幅度。但值得注意的是，地方政府債務限額并不是一成不變的，如全國人大批準的2022年全國地方政府債務限額為376 474.30億元，較2021年的332 774.3億元，增長了13.13%，這意味著地方政府仍可通過債務限額的增長實現(xiàn)債務規(guī)模的擴張，即從直接爭“規(guī)?！钡较葼帯跋揞~”再爭“規(guī)?！?，本質(zhì)上以追求經(jīng)濟總量和質(zhì)量增長為主的舉債動機并未發(fā)生改變，也就未能扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付與政府債務的互動關(guān)系。

2.預算軟約束視域下轉(zhuǎn)移支付不確定性影響政府債務規(guī)模的機制

財政風險理論認為，在支出責任與義務相對明確的情況下，公共資源的不確定是財政風險的一大誘因，即財政風險來自不確定性[21]。而轉(zhuǎn)移支付不確定性導致的財政收入不確定性是引發(fā)地方政府財政收支失衡問題的重要因素，財政收支壓力的增長意味著財政風險的出現(xiàn)與提升，并可能進一步牽引出土地財政和債務風險等問題。近年來，中國在硬化預算約束方面不斷加強頂層設(shè)計，意圖從制度層面消除預算軟約束帶來的弊端。長期以來，由于預算軟約束問題的存在，不僅各級政府預算內(nèi)的財政收支行為難以受到有效監(jiān)管，在非全口徑的預算管理框架下，更是助推了預算外資金的“瘋狂”增長。作為預算外資金的典型代表，土地財政和隱性債務均在很大程度上起因于地方政府“與日俱增”的財政壓力。而作為彌補財政收支缺口的政策工具，轉(zhuǎn)移支付自然會與能夠影響財政收支關(guān)系的諸多事物發(fā)生關(guān)聯(lián)，并產(chǎn)生最終后果。

(1)行為起點：財政收入視角下的工具選擇——土地財政。從源頭上來講，“財權(quán)上移”與“事權(quán)留置”給地方政府帶來的財政壓力是引發(fā)土地財政問題和債務規(guī)模膨脹的主要因素之一。在面臨財政收支關(guān)系失衡時，地方政府存在著不同的收入選擇傾向，既可以通過加強稅收征管來緩解地區(qū)財政壓力，也可通過增加土地出讓等方式調(diào)整當期財政收入以應對日益增長的財政壓力。與征稅這種相對規(guī)范的收入籌集模式相比，土地財政更易操作，且見效更快。作為稀缺要素資源的土地，其價格會隨著土地出讓規(guī)模的增長而不斷上漲，而土地價格的上漲又會使得政府憑借此項收入獲取抵押貸款的可能性變強，進而有能力進行大規(guī)模舉債和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種影響可以被歸結(jié)為“以地生財”到“以財養(yǎng)地”的內(nèi)在互動。在中國當前的土地制度約束下，很多土地屬于國家所有，地方政府可以選擇將土地資源以撥付的形式讓渡給投融資平臺，再以此收益爭得銀行貸款的主動性，實現(xiàn)與舉債的互動影響。

(2)連帶影響：雙向變動的因素分析——地方競爭。轉(zhuǎn)移支付不確定性通過激化土地財政問題，進而助長了地方政府的舉債行為，而不確定性風險的這種影響宛如“水面之石”，漣漪形態(tài)的牽引影響并不局限于當期土地財政規(guī)模的調(diào)整，地方競爭便是另一波及范圍。良性地方競爭是指以吸引優(yōu)質(zhì)勞動、資本和技術(shù)等要素稟賦為主要目的，以地方政府為行為發(fā)起人，以科學的財稅和產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策為主要表現(xiàn)工具，吸引相關(guān)企業(yè)落戶，以擴展稅源，促進地方政府的財政收入增長和經(jīng)濟增長。但在官員晉升機制衍生的“晉升錦標賽”等因素的干擾下，地方政府在利用各項手段開展地方競爭時存在著明顯的行為選擇偏好，甚至存在盲目或惡性競爭的動機。首先，地方政府更傾向于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣的建設(shè)領(lǐng)域往往可以帶來更加顯性的績效收益。但即使作為需求較大、受眾較廣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，實際上也存在著投資飽和的臨界點，盲目的地方競爭造成了該行業(yè)的投資飽和，導致資金無序利用，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展并且加重了財政失衡。其次，土地出讓行為本身及其帶來的資金收益成為地方引資競爭的重要籌碼，也成為債務償還的重要來源。最后，官員晉升激勵和顯性建設(shè)績效成了決策的重要前提,使得轄區(qū)間競爭不斷加劇甚至發(fā)生惡化，而地方競爭需求更多的財政資金，債務資金此時將成為地方競爭特別是惡性地方競爭的“犧牲品”。反過來，出于對競爭性資金的籌集需求，土地財政又存在著進一步激發(fā)的可能。

(3)最終結(jié)果：螺旋式影響下的財政現(xiàn)實——預算偏離。預算在財政資金分配、市場經(jīng)濟調(diào)控等方面發(fā)揮了重要作用。但信息不對稱導致政府無法及時有效地獲取信息，預算軟約束問題的存在容易導致超支和資金短缺，這一不良現(xiàn)狀是政府舉債的助推器。在預算執(zhí)行過程中，一是轉(zhuǎn)移支付作為中央財政彌補地方政府財政收支缺口的政策工具，其形成的救助預期會刺激地方政府的支出擴張傾向，地方政府的實際支出數(shù)額超出預期支出數(shù)額，形成預算支出偏離。二是中央政府明確給地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金指標可能發(fā)生在地方政府的預算執(zhí)行過程中，導致地方政府增加的轉(zhuǎn)移支付收入與預期的財政收入情況可能存在偏差，而且新增的轉(zhuǎn)移支付資金對地方政府支出行為的刺激更加強烈——受到預算平衡機制的約束和公共池資源較低成本的激勵，地方政府存在“年底突擊花錢”的行為動機[13]，由此加劇了預算支出偏離。

轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革一方面緩和了轉(zhuǎn)移支付不確定性，穩(wěn)定了財政收入來源，減輕了地方政府的財政收支壓力，客觀上削減了其對土地出讓收入、政府債務收入和地方引資競爭的需求，預期更加精準的年度收入規(guī)模也有助于提高預算編制與執(zhí)行的科學性；另一方面，提前下達固定數(shù)額轉(zhuǎn)移支付指標改革也傳遞出中央政府建立更加規(guī)范合理的財政管理制度的信號，從而對地方政府的競爭行為起到警示與約束作用。資金需求的抑制和政府行為的規(guī)范均對政府債務規(guī)模的過度膨脹起到明顯的抑制作用。

基于上述分析，本文提出研究假設(shè)3：

假設(shè)3：轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和通過規(guī)范地方競爭、減輕土地財政問題、硬化預算約束進一步抑制政府債務規(guī)模的過度膨脹。

3.異質(zhì)性視域下轉(zhuǎn)移支付不確定性對政府債務規(guī)模影響的差異

影響財政收支規(guī)模和規(guī)范財政收支行為的現(xiàn)實因素可能對轉(zhuǎn)移支付不確定性與政府債務規(guī)模之間的關(guān)系形成干預，如人口老齡化和財政透明度。人口老齡化意味著勞動力比重的降低，影響著基礎(chǔ)設(shè)施尤其是養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)需求，是擴大財政支出壓力的現(xiàn)實因素，而不同程度的人口老齡化對地區(qū)財政收支行為的影響不同，由此引起的轉(zhuǎn)移支付和政府債務調(diào)整幅度也存在差異。財政透明度在很大程度上反映著地方政府預算管理制度的科學性，而公開透明的預算管理制度能夠?qū)Σ缓侠淼呢斦罩袨檫M行有效約束，提升轉(zhuǎn)移支付與政府債務資金獲取與使用的規(guī)范性。因此，本文提出假設(shè)4：

假設(shè)4：轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和對地方政府債務規(guī)模的影響因人口老齡化程度與財政透明度的不同而表現(xiàn)出異質(zhì)性特征。

三、研究設(shè)計

(一)模型設(shè)定

基于“轉(zhuǎn)移支付不確定性是地方政府債務規(guī)模膨脹的重要因素”這一論斷，本文首先構(gòu)建固定效應模型檢驗轉(zhuǎn)移支付不確定性與政府債務規(guī)模之間的關(guān)系，具體如下：

Debtit=α0+α1Uncertaintyit+∑mθmcontrolsit+μi+λt+εit

(1)

轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革作為一項全國性的政策，在構(gòu)建雙重差分模型檢驗其政策效應時，無法用傳統(tǒng)的方法劃分處理組和控制組，因此，本文參考李建軍和劉媛(2020)[22]的做法，構(gòu)建如下的強度雙重差分(DID)模型：

Debtit=α0+β0(postt×treati)+∑mθmcontrolsit+μi+λt+εit

(2)

上述模型中，Debtit表示地方政府債務規(guī)模；Uncertaintyit表示轉(zhuǎn)移支付不確定性；postt表示時間變量，反映轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革的政策實施時間，2011年以前取值為0，2011年及之后為1；treati表示組別變量，本文以改革前三年的轉(zhuǎn)移支付依賴度均值為標準，根據(jù)受該政策影響程度的大小而劃分相對的處理組和控制組變量，高于該標準的樣本為相對處理組，低于該標準的為相對控制組；系數(shù)α1表示轉(zhuǎn)移支付不確定性對政府債務規(guī)模的影響效應；交乘項的系數(shù)β0表示該政策對政府債務規(guī)模的凈影響；controlsit表示控制變量組，以控制其他可能影響政府債務規(guī)模的因素；μi表示地區(qū)固定效應；λt表示時間固定效應；εit表示隨機誤差項。

(二)變量定義

1.被解釋變量

地方政府債務規(guī)模(Debt)：長期以來，隱性債務在債務總額中的較大比重決定了其在“政府債務”相關(guān)主題研究中的必要性，但是其隱蔽性和不規(guī)范的特征又導致對其體量和結(jié)構(gòu)的界定與測算存在極大難度。因此，合理測算地方政府債務規(guī)模，特別是將隱性債務規(guī)?？紤]在內(nèi)的債務總額測算，落實全口徑的預算管理制度，顯得尤為重要。本文采用呂健(2015)[23]、洪源等(2020)[24]提出的債務資金恒等式方法測算全口徑的地方政府債務規(guī)模，該方法的優(yōu)勢在于通過倒推的方式計算出地方政府債務規(guī)模，將顯性債務與隱性債務同時包含在內(nèi)，充分考慮了債務資金的主要用途和需求來源等屬性。

2.核心解釋變量

轉(zhuǎn)移支付不確定性(Uncertainty)：本文借鑒王小龍和余龍(2018)[13]、詹新宇和劉洋(2020)[15]的做法，以各省份前三年(當年、去年和前年)轉(zhuǎn)移支付增長率的標準差定義轉(zhuǎn)移支付不確定性，該方法既考慮到了轉(zhuǎn)移支付不確定性受時間趨勢的影響，也能較好地避免內(nèi)生性問題。

3.處理強度變量

轉(zhuǎn)移支付依賴度：本文借鑒儲德銀等(2017)[25]的做法，定義轉(zhuǎn)移支付依賴度如下：

轉(zhuǎn)移支付依賴度=中央凈轉(zhuǎn)移支付資金/(省級政府一般公共預算收入+中央凈轉(zhuǎn)移支付資金)

地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付收入占財政總收入的比重越高，表明該地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付收入在其財政收入中扮演的角色越發(fā)重要，轉(zhuǎn)移支付不確定性對其財政收支行為的影響就越大，伴隨政策的推進，這些地區(qū)所受到的政策沖擊就越強。關(guān)于這一具體度量方法的設(shè)置，此處參考李建軍和劉媛(2020)[22]的做法，為更好地考慮處理強度變量的一般特征，利用改革前三年的均值設(shè)置處理強度指標，并以此為標準劃分相對的處理組和控制組，以檢驗轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革是否起到了抑制地方政府債務規(guī)模膨脹的作用。

4.控制變量

為提高實證結(jié)果的準確性，選取其他影響地方政府債務規(guī)模的變量作為控制變量，主要包括金融發(fā)展水平(Develop)、減稅降費(JSJF)、支出分權(quán)(lnED)、對外開放程度(lnOpen)、環(huán)境污染強度(Waste)、人口密度(Den)等變量，變量具體的含義如表1所示。

5.傳導機制變量

基于前文的理論分析，本文選取財政支出(FE)、地方競爭(Compete)、土地財政(Land)、預算偏離(lnBD)作為傳導機制變量，以分析轉(zhuǎn)移支付不確定性影響地方政府債務規(guī)模的作用機理。

以上變量的定義如表1所示。

表1 變量設(shè)定

(三)數(shù)據(jù)來源

本文選取中國30個省、自治區(qū)和直轄市(因數(shù)據(jù)的可獲得性，不包括西藏、香港、澳門和臺灣)作為面板研究個體，樣本區(qū)間為2005—2017年。所使用的數(shù)據(jù)主要來自《中國統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》、北京福卡斯特信息技術(shù)有限公司EPS數(shù)據(jù)庫、萬得(Wind)數(shù)據(jù)庫等。主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果

表2(續(xù))

四、實證結(jié)果與分析

(一)平行趨勢檢驗

根據(jù)雙重差分法的基本思想，政策發(fā)生前，處理組和控制組的結(jié)果變量需要呈現(xiàn)出共同的變化趨勢，即滿足平行趨勢假定(共同趨勢假定)，否則有理由懷疑回歸結(jié)果的準確性。考慮到政策雖然于2010年實施，但是提前下達的內(nèi)容是第二年(2011年)可獲得的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額，即理論上的政策效應實際發(fā)揮時期是從2011年開始的。因此，本文在進行實證模型設(shè)計和回歸結(jié)果分析時，將2011年設(shè)置為政策發(fā)生時間。平行趨勢檢驗的結(jié)果如圖2所示?？梢园l(fā)現(xiàn)，2011年之前，處理組和控制組的政府債務規(guī)模保持相同的變化趨勢，趨勢線基本平行，即處理組和控制組不存在明顯差異，滿足平行趨勢假定。

圖2 平行趨勢檢驗

(二)基準回歸結(jié)果分析

考慮到指標單位的不一致可能影響分析的結(jié)果，本文對全部變量進行歸一化處理(下同)，以統(tǒng)一量綱。表3列(1)—列(2)的回歸結(jié)果顯示，核心解釋變量Uncertainty的系數(shù)顯著為正，說明轉(zhuǎn)移支付不確定性對地方政府債務規(guī)模的膨脹起到了助推作用。表3列(3)—列(4)的回歸結(jié)果顯示，交乘項的系數(shù)均顯著為負，表明轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革有效抑制了地方政府債務規(guī)模的膨脹。以列(4)為例，轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革的政策實施強度每提升1個單位，地方政府債務規(guī)模將會下降0.163個單位。轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和意味著財政收入不確定性的緩和，這在一定程度上削弱了地方政府的舉債動機，從而抑制了地方政府債務規(guī)模的膨脹。

表3 基準回歸估計結(jié)果

(三)傳導機制檢驗

1.財政支出

收入行為和支出行為是研究財政活動的兩個基本出發(fā)點。一方面，地方政府通過財政支出活動將資金投入到國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域，確保政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)和國家政策的順利落地；另一方面，地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)也能在很大程度上反映出其行為決策的方向和政策導向。財政收入的變動和地方政府的財政支出活動存在明顯的互動效應，穩(wěn)定的財政收入對規(guī)范財政支出行為具有重要意義。為了驗證這一結(jié)論，本文在模型(2)的基礎(chǔ)上，以財政支出作為被解釋變量，實證檢驗轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革對地方政府財政支出行為的影響，并進一步分析轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是否通過影響地方政府的財政支出從而抑制了地方政府債務規(guī)模的膨脹。

表4財政支出的回歸結(jié)果顯示，交乘項post×treat的回歸系數(shù)顯著為負，說明轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和可以起到削弱地方政府支出擴張傾向的作用，轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革的政策實施強度每提升1個單位，地方政府的支出擴張傾向會削弱0.063個單位。這也意味著該政策通過緩和財政收入的不確定性提高了地方政府支出行為決策的科學性與合理性，從而抑制了因預期收支差額波動引致的地方政府債務規(guī)模膨脹。

2.地方競爭

稅收競爭和支出競爭是地方引資競爭的兩種基本途徑，其中，稅收競爭主要是地方政府利用稅式支出即稅收優(yōu)惠政策吸引企業(yè)入駐和資本流入，而支出競爭則主要是地方政府將更多的資金投資到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，以期借助先進的設(shè)備、優(yōu)渥的營商環(huán)境等條件創(chuàng)造競爭優(yōu)勢。無論是稅收優(yōu)惠政策導致的“減收”，還是投資行為引致的支出擴張，都會在一定程度上擴大地方政府的財政收支缺口，此時，增發(fā)債券無疑是地方政府緩解財政壓力的有效方式。上文分析了轉(zhuǎn)移支付不確定性會刺激地方政府競爭，而轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革能在一定程度上緩解這種情況。本部分依據(jù)上文構(gòu)建的地方競爭衡量指標，在模型(2)的基礎(chǔ)上，以地方競爭作為被解釋變量，選取2005—2017年作為樣本區(qū)間，實證檢驗轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是否抑制了地方競爭。

表4地方競爭的結(jié)果顯示，DID交乘項的系數(shù)顯著為負，說明轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和抑制了地方競爭。該政策的實施強度每提升1個單位，地方競爭強度將會下降0.033個單位。轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和削弱了地方政府低效率或無效率的引資競爭，這意味著地方政府逐漸轉(zhuǎn)變發(fā)展視角，不再過度依靠地方競爭發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟，而是將財政資金和要素資源投向更加注重質(zhì)量提升的領(lǐng)域，如優(yōu)質(zhì)稅源建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新升級、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等，促進了要素資源的合理配置與資金的有效利用，緩解了財政壓力，在一定程度上抑制了地方政府債務規(guī)模的膨脹。

3.土地財政

土地財政的初衷或許是為了緩解地方政府較重的財政壓力，但現(xiàn)實情況卻是，支出需求的不斷增長似乎揭示了地方政府的財政收入規(guī)模始終落后于其財政支出。此時，轉(zhuǎn)移支付不僅沒有完全彌補財政收支缺口，甚至因其公共池資源的屬性，引起了財政支出的更快增長，導致地方政府對土地出讓收入的依賴愈加強烈。本文在模型(2)的基礎(chǔ)上，以土地財政作為被解釋變量，使用2005—2017年 中國30個省份的樣本數(shù)據(jù)，實證檢驗轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是否抑制了土地出讓行為，并進一步分析土地財政問題的緩解能否影響地方政府的債務規(guī)模。

表4土地財政的實證結(jié)果顯示政策變量的交乘項系數(shù)顯著為負，說明伴隨政策的實行，地方政府出讓土地的行為動機得到削弱，政策實施強度每提升1個單位，土地財政會下降0.063個單位，土地財政問題得到緩解，進而使得地方政府的債務擴張行為受到約束，有效抑制了地方政府債務規(guī)模的膨脹。

4.預算偏離

預算管理是財政管理的重要組成部分，也是中央和地方政府統(tǒng)籌財政收支活動的重要環(huán)節(jié)，其主要目標是確保財政資金的規(guī)范和有效運行。預算管理和財政收支活動應該適應新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。但無論是年度內(nèi)預算平衡機制還是跨年度預算平衡機制，都會導致預算偏離的情況——預算數(shù)和決算數(shù)的不一致不僅是因為預算執(zhí)行過程中的審時調(diào)整，還在一定程度上來自預算平衡原則的約束。轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革穩(wěn)定了財政收入預期，能有效提升預算編制的科學性，并減少預算執(zhí)行過程中的臨時調(diào)整次數(shù)。本文以預算支出偏離為例，使用2005—2017年中國30個省份的樣本數(shù)據(jù)，基于模型(2)構(gòu)建以預算偏離作為被解釋變量的模型，實證檢驗轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是否改善了預算偏離的情況。

從表4預算偏離的回歸結(jié)果可知，政策變量的系數(shù)顯著為負，即轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和有效改善了預算偏離的情況，轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革的政策實施強度每提升1個單位，將會糾正0.039個單位的預算偏離，說明轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和對地方政府更加合理地編制預算與執(zhí)行預算起到了正向促進作用，即轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和通過改善預算偏離的情況抑制了地方政府債務規(guī)模膨脹。

表4 傳導機制檢驗結(jié)果

表4(續(xù))

(四)異質(zhì)性分析

1.考慮地區(qū)人口老齡化程度

本文將EPS數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計的老年人口撫養(yǎng)比作為人口老齡化的衡量指標，依據(jù)樣本的中分位值劃分人口老齡化程度較高與人口老齡化程度較低的地區(qū)，并以此進行分樣本檢驗。表5的人口老齡化分樣本回歸結(jié)果顯示，人口老齡化程度較高的地區(qū)，一方面社會保障支出較高，養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)需求也更大，導致支出總需求較大；另一方面，勞動人口比重較低意味著政府收入相對較少，這種財政收支的特點意味著地區(qū)的財政壓力更大?；貧w結(jié)果表明人口老齡化程度較高的地區(qū)，財政負擔較重，更大的財政壓力傳導并體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付和政府債務等方面，放大了政策的影響。

2.考慮地區(qū)財政透明度

財政透明度是反映一級政府財政管理規(guī)范程度的重要指標，對約束政府行為、防范債務風險起到重要作用?；诖?，本文使用《中國財政透明度報告》披露的各省份財政透明度得分數(shù)據(jù)，利用2009—2017年中國30個省份的樣本數(shù)據(jù)，利用樣本的中分位值劃分財政透明度較高與財政透明度較低的地區(qū)，進行分樣本回歸。表5的財政透明度分樣本回歸結(jié)果顯示，財政透明度較低的地區(qū)，其政策變量系數(shù)顯著為負，但其絕對值略小于財政透明度較高地區(qū)的政策變量系數(shù)，這可能是因為，財政透明度較低的地區(qū)，地方政府預算管理制度、財政收支行為等的規(guī)范性弱于財政透明度較高的地區(qū)，沖抵了部分改革引致的政策效應。

表5 異質(zhì)性檢驗結(jié)果

五、穩(wěn)健性檢驗

為保證基準回歸結(jié)果的準確性，本文依次使用傾向得分匹配(PSM)、替換被解釋變量的度量方式、更換分組方式、增加控制變量和排除競爭性假說等方法進行穩(wěn)健性檢驗。

(一)傾向得分匹配方法

本文首先采用最近鄰匹配的方法對樣本數(shù)據(jù)進行處理，為前文設(shè)置的處理組匹配出新的控制組，然后重新構(gòu)建雙重差分模型進行穩(wěn)健性檢驗。如表6 PSM回歸結(jié)果所示，政策變量的估計系數(shù)依然為負，且在99%的置信水平上顯著，進一步驗證了轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革對地方政府債務規(guī)模的抑制效應。

(二)替換被解釋變量的度量方式

針對地方政府債務規(guī)模度量方式的研究尚未形成統(tǒng)一定論，為避免被解釋變量的測量誤差干擾回歸結(jié)果，本文參考王永欽等(2016)[26]的做法，以城投債當年發(fā)行規(guī)模表示地方政府債務規(guī)模，重新進行回歸，驗證前述結(jié)論是否仍舊成立。鑒于數(shù)據(jù)的缺失情況，將樣本區(qū)間修改為2008—2017年，同時，考慮到海南、貴州、寧夏、新疆在2010年以前債券發(fā)行量較小，數(shù)據(jù)缺失較嚴重，因此，進一步剔除上述四個省份，利用其余26個省份的樣本數(shù)據(jù)進行穩(wěn)健性檢驗。如表6替換變量結(jié)果所示，交乘項系數(shù)仍顯著為負，本文的研究結(jié)論依然成立。

(三)采用不同的分組方式

強度DID模型存在著由于組別劃分而產(chǎn)生估計結(jié)果失真的可能性，為避免分組的不科學，本文在這里進一步參考陳思霞等(2017)[27]的做法，利用樣本的中分位值設(shè)置處理強度指標。在新的設(shè)定標準下，大于中分位值的樣本為處理組，反之則為控制組。如表6中分位值回歸結(jié)果所示，DID交乘項仍舊通過了顯著性水平檢驗，且方向為負，表明回歸結(jié)果具有穩(wěn)健性，轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和顯著抑制了地方政府債務規(guī)模的膨脹。

(四)增加控制變量

一般來說，地方政府債務規(guī)模的變化取決于多種經(jīng)濟因素共同作用的結(jié)果，不同經(jīng)濟因素對地方政府債務規(guī)模產(chǎn)生差異化的影響。因此，在考察轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和對地方政府債務規(guī)模影響的同時，要把其他可能影響地方政府債務規(guī)模的因素納入統(tǒng)一的分析框架當中。為此，本文將地方政府的財政赤字率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化率三個變量加入回歸模型中，重新進行估計。如表6增加控制變量結(jié)果所示，政策變量的系數(shù)顯著為負，說明在進一步控制了相關(guān)變量影響的同時，該政策仍有效抑制了地方政府債務規(guī)模的膨脹。

(五)排除金融危機的影響

2008年的金融危機，中國亦受到波及，為減緩金融危機帶來的惡劣影響，中國政府宣布實施寬松的財政政策和貨幣政策，并出臺了十余項總投資規(guī)模達4萬億元的擴大消費需求的政策舉措，同時地方政府也存在著通過債務籌集來進行生產(chǎn)恢復的行為。因此，金融危機的發(fā)生間接性地引致了地方政府債務規(guī)模膨脹?；诖?，本文對樣本的時間區(qū)間進行修改，更改為2009—2017年，重新進行回歸，如表6排除金融危機結(jié)果所示，DID交乘項仍通過了顯著性水平的檢驗。

(六)排除全面“營改增”和房地產(chǎn)“去庫存”的影響

2016年中國實施了全面“營改增”政策與房地產(chǎn)“去庫存”政策，前者對地方政府的財政收入狀況進行了較大調(diào)整，后者則對土地財政造成了顯著影響，這都可能引起財政轉(zhuǎn)移支付和政府債務的變動，干擾回歸結(jié)果的準確性。因此，本文將樣本的時間區(qū)間修改為2005—2015年，以排除全面“營改增”與房地產(chǎn)“去庫存”等特殊事件的影響。表6的回歸結(jié)果表明，交乘項系數(shù)未發(fā)生明顯改變，模型依然穩(wěn)健。

表6 穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

六、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

轉(zhuǎn)移支付和政府債務是現(xiàn)行財政政策的有機組成部分，為了更合理地對二者進行政策搭配以充分發(fā)揮財政的宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能，厘清二者之間的關(guān)系非常重要。本文利用2010年轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革這一準自然實驗，在理論分析轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和對地方政府債務規(guī)模影響的基礎(chǔ)上，構(gòu)建強度DID模型，選取2005—2017年的省級面板數(shù)據(jù)，實證檢驗了轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革對地方政府債務規(guī)模的影響效應。研究結(jié)論主要包括：第一，轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革緩和了財政收入的不確定性，并抑制了地方政府債務規(guī)模的膨脹。轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和引致財政收入側(cè)與支出側(cè)的共同反應，從而產(chǎn)生對地方政府債務規(guī)模的直接與間接影響。第二，轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和削弱了地方政府的支出擴張傾向和地方競爭的動機，提高了支出決策的科學性和要素資源的配置效率，也在一定程度上緩解了土地財政問題和預算偏離現(xiàn)象，進而抑制了地方政府債務規(guī)模的膨脹。第三，轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革的政策效果因人口老齡化程度與財政透明度的不同存在地區(qū)異質(zhì)性。人口老齡化程度較高和財政透明度較高的地區(qū)分別因其更大的財政收支壓力和更加規(guī)范的預算管理制度，使得轉(zhuǎn)移支付指標下達時間改革的政策效應更明顯。

(二)政策建議

第一，提升轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的合理性與轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學性。由公共池效應引致的不確定性風險造成了轉(zhuǎn)移支付資金難以有序執(zhí)行的問題，出于完善現(xiàn)行財稅政策的考慮，緩解由不確定性帶來的道德風險也是研究的題中之義。轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是防范和抑制地方政府債務規(guī)模膨脹的有效路徑，因此，要在完善轉(zhuǎn)移支付制度的過程中進一步糾正轉(zhuǎn)移支付不確定性。一是確保一般性轉(zhuǎn)移支付在分稅制格局下的有序增長，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，嚴格控制并規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用。相較于一般性轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付的不確定性更大，對預算收支平衡的沖擊力更強，與政府債務的隱性聯(lián)系也更加密切，因此，專項轉(zhuǎn)移支付的資金占比不宜過高。二是合理安排轉(zhuǎn)移支付資金分配，明確地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付資金分配標準。科學的資金分配標準不僅能在很大程度上減輕惡性地方競爭形成的資金缺口，還會推動各級政府規(guī)范財政收支行為，從而抑制地方政府的發(fā)債動機。三是建立公開透明的轉(zhuǎn)移支付資金使用制度。上級政府要提前將轉(zhuǎn)移支付指標下達給下級政府，并準時下?lián)苻D(zhuǎn)移支付資金，定期開展考核；各級政府要及時公開轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況，自覺接受民眾監(jiān)督。

第二，強化全面預算績效管理，規(guī)范地方政府的財政收支行為?？茖W化的預算管理是財政職能有效運行的制度保障，預算約束的疲軟既稀釋了預算管理的良性作用，降低了財政資金的利用效率，從而使得地方政府深陷債務加速膨脹的惡性循環(huán)，又不利于中央政策的精準落實，降低財政政策的有效性。一是要嚴格落實全口徑的預算管理。硬化預算約束是提高轉(zhuǎn)移支付資金使用合理性和約束政府發(fā)債行為的有效舉措，也是打擊不合理的土地出讓行為、制約地方政府的支出擴張傾向和惡性競爭的重要途徑。二是深化、細化預算公開和預算監(jiān)督，提高財政透明度，盡快形成嚴謹、統(tǒng)一的官方財政透明度評分報告，加強對地方政府財政收支行為的外部監(jiān)管。三是規(guī)范政府債務管理，防范化解債務風險。要把各級政府的債務規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi)，強化地方政府債務績效管理，重點開展績效考核，確保政府債務在應對重大公共事件和促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。

第三，激發(fā)地方政府培育自有收入的積極性，破除地方政府對轉(zhuǎn)移支付等公共池資源的過度依賴。不確定性視角下，地方政府面臨的財政壓力是其過度追求轉(zhuǎn)移支付資金和盲目擴大發(fā)債規(guī)模的重要誘因，為此，要實現(xiàn)減輕地方政府的財政壓力和增強地方政府自有收入“雙端”發(fā)力。一是深化事權(quán)和支出責任改革，協(xié)調(diào)中央和地方財政關(guān)系，減少共同事權(quán)，沖抵地方政府加速上行的財政壓力。要明確中央政府和地方政府各自承擔的事權(quán)與支出責任，避免因不對稱的央地財政收支分配關(guān)系給地方政府帶來額外的支出負擔，從而刺激地方政府的舉債動機。二是健全地方稅體系，培育區(qū)域優(yōu)質(zhì)稅源。要盡快落實消費稅劃歸地方的決定，在增加直接稅比重的同時，擴大地方政府自有收入的比重，增強地方政府的收入汲取能力。三是轉(zhuǎn)換地方政府的經(jīng)濟發(fā)展視角，以改善營商環(huán)境、增加研發(fā)投入等手段，促進產(chǎn)業(yè)高級化與數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并使其轉(zhuǎn)化為地方政府財力增長的內(nèi)生動力，增強區(qū)域稅收競爭力。