孫海濤，孟玉晗

（河海大學法學院，南京 211100）

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設被提上議程，隨之所確立“綠水青山就是金山銀山”的科學發(fā)展之路，將生態(tài)環(huán)境保護抬到了前所未有的戰(zhàn)略高度。然而，經(jīng)濟的急速增長使經(jīng)濟效益長期處于社會話語權的優(yōu)先地位，導致農業(yè)和農村在發(fā)展過程中往往忽視環(huán)境效益，以至于出現(xiàn)大量農業(yè)環(huán)境污染和資源流失現(xiàn)象，給整個農業(yè)生態(tài)體系造成了巨大損害，也阻礙了農業(yè)、經(jīng)濟與社會高質量、可持續(xù)目標的實現(xiàn)。為了化解這些難題，農業(yè)生態(tài)補償法律機制應運而生，為農業(yè)發(fā)展中經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的平衡提供了解決路徑，但實踐中該制度的實行卻面臨著法律體系乏力、補償標準模糊以及監(jiān)管分散等困境。因此，在問題導向下，完善農業(yè)生態(tài)補償法律機制，既是中國農業(yè)功能區(qū)生態(tài)保護的重要戰(zhàn)略任務［1］，也是達成農業(yè)農村綠色可持續(xù)發(fā)展的內在需要。

1 農業(yè)生態(tài)補償法律機制的內涵和現(xiàn)實意義

農業(yè)生態(tài)補償法律機制能否得到有效實施不僅涉及農業(yè)生態(tài)主體之間的公平問題，也是實現(xiàn)市場經(jīng)濟與農業(yè)生態(tài)環(huán)境高質量、可持續(xù)發(fā)展的關鍵問題。然而，農業(yè)生態(tài)補償法律機制在實務中的實踐效果不甚理想，學界出現(xiàn)了否定、拋棄、動搖該制度的聲音。因此，有必要對農業(yè)農村生態(tài)補償法律機制的內涵和意義進行推導，以明晰該機制的現(xiàn)實價值以及亟待完善的理論邏輯。

1.1 農業(yè)生態(tài)補償法律機制的內涵

農業(yè)生態(tài)補償是以預防和修復被破壞的農業(yè)生態(tài)環(huán)境為指向，以促進農業(yè)高質量發(fā)展為依托，以對相關主體進行利益平衡為方式的一種經(jīng)濟調節(jié)活動［2］。而農業(yè)生態(tài)補償法律機制，則是將補償行為納入法治軌道，為其實踐提供確切、規(guī)范的制度細則和有力支撐。具體而言，農業(yè)生態(tài)補償法律機制是依據(jù)公平公開原則，對農業(yè)生態(tài)利益關系進行保障、平衡以及再分配的法律機制。

1.1.1 農業(yè)生態(tài)補償法律機制以保障農民生存權為宗旨 法律的全部問題都可歸結于權利和義務。法學就是權利義務之學［3］。而對于農民來說，適宜的農業(yè)生態(tài)環(huán)境是其最基礎的生存權利和利益訴求，也是農業(yè)農村高質量發(fā)展的重要依仗。面對經(jīng)濟飛速發(fā)展給農業(yè)生態(tài)帶來的污染破壞以及龐大的人口總量所帶來的土地壓力，中國人際關系和農業(yè)生態(tài)資源之間格外緊張的關系態(tài)勢給農民生存權的保障造成了負面影響。農業(yè)生態(tài)補償機制通過法律的強制性規(guī)定，有效防范和化解對農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境的污染和破壞行為，為農民的生活和生產創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境基礎。同時，該制度提高農業(yè)生態(tài)發(fā)展質量的目的訴求也在一定程度上緩和了人地矛盾。因此，農業(yè)生態(tài)補償?shù)姆蓹C制不僅保障了農民的生存權，也為農民與農業(yè)生態(tài)的和諧可持續(xù)發(fā)展提供了強有力的法律支撐。

1.1.2 農業(yè)生態(tài)補償法律機制以促進農業(yè)優(yōu)化轉型為激勵 雖然農業(yè)生態(tài)補償法律機制的核心是對獲益者和受損者等主體之間權益關系的平衡和再分配，但農業(yè)生態(tài)補償并非簡單的補償損害行為，而是以對農業(yè)生態(tài)的保護、恢復以及后續(xù)的高質量、可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點和落腳點作出的一攬子舉措。換言之，農業(yè)生態(tài)補償是一個整體性的系統(tǒng)操作過程，對農民等主體進行補償?shù)哪康?，是著眼于對農業(yè)生態(tài)的修復，而補償?shù)姆绞揭膊⒉痪窒抻诂F(xiàn)金補償，還包括購買補償服務、分發(fā)補償產品以及進行補償培訓等多樣化、組合化的補償方法。因此，補償只是手段而非目的，通過補償手段實現(xiàn)農業(yè)生態(tài)的高質量、可持續(xù)發(fā)展，才是農業(yè)生態(tài)補償法律機制的根本遵循。

1.2 農業(yè)生態(tài)補償法律機制的現(xiàn)實意義

1.2.1 實現(xiàn)社會公正和法治的必然要求 農業(yè)生態(tài)環(huán)境的公共屬性導致其具有顯著的外部性特征，進而使得全體社會成員都對其享有一定的權利和義務。在這種情況下，很容易出現(xiàn)各種不公平的現(xiàn)象：農業(yè)生產者面對某些主體對農業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞行為，只能被動承受損害后果和修復成本而無力反抗，想要通過司法途徑進行維權卻又囿于收集證據(jù)能力的限制，落入舉證不能或舉證不足的困境。因此，在對農業(yè)生產者的弱勢地位進行充分考慮之下，農業(yè)生態(tài)補償法律機制針對弱勢的農業(yè)生產者的利益損失進行補償，同時對當前和未來的農業(yè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)進行保護和修復，過程始終都體現(xiàn)出對社會公正價值的追求。不僅如此，農業(yè)生態(tài)補償法律機制為農民的利益訴求提供了法律上的依據(jù)和保障，為依法治國背景下實現(xiàn)社會的良法善治做出了貢獻。

1.2.2 推動現(xiàn)代農業(yè)的高質量、可持續(xù)發(fā)展的應有之義 黨和國家對農業(yè)農村發(fā)展高度重視，提出要以全社會之力，促進農業(yè)現(xiàn)代化，不斷滿足農民美好生活需要?，F(xiàn)代農業(yè)的根坻建在現(xiàn)代科學之上，其核心在于以現(xiàn)代科學理念、科學技術、科學手段等對農業(yè)進行優(yōu)化和賦能，以創(chuàng)建一個既能保持優(yōu)良的農業(yè)環(huán)境，又能實現(xiàn)資源高效轉化的農業(yè)生態(tài)運行體系。而科學技術和理念的應用，必將對傳統(tǒng)的農業(yè)生產生活造成一定沖擊，給農業(yè)生產者帶來額外成本。鑒于此，黨的十八大報告中要求“要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，推動生態(tài)環(huán)境和現(xiàn)代農業(yè)的高質量發(fā)展?，F(xiàn)階段，通過農業(yè)生態(tài)補償法律機制的適用，能夠有效提高農業(yè)生產者對現(xiàn)代農業(yè)的建設熱情，發(fā)揮自上而下和自下而上的多方參與、協(xié)同作用，推動農業(yè)生態(tài)和市場經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，助力生態(tài)文明建設邁向更高階段。

2 農業(yè)生態(tài)補償法律機制的實踐困局

2.1 農業(yè)生態(tài)補償專項立法的滯后

在依法治國成為共識的今天，中國法律制度建設已逐步走向系統(tǒng)化、體系化。但對于農業(yè)生態(tài)補償機制的相關規(guī)定，卻顯露出籠統(tǒng)化、宏觀化等問題，不僅沒有專項法律體系，散落在各法律法規(guī)中的規(guī)定也缺乏整體性的配套實施細則，由此導致實踐中，地方管理部門在農業(yè)生態(tài)補償過程中時常要面對一定程度上無法可依的窘境。中國農業(yè)生態(tài)補償法律機制實行困難的一個重要原因，就在于缺乏體系化的專項法律制度保障。

在現(xiàn)有法律規(guī)定中，《中華人民共和國農業(yè)法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》以及《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》對農業(yè)生態(tài)補償?shù)膬热萦幸欢ㄌ峒?，但都沒有對補償問題作出具體說明；其他散見于國務院部門工作文件中的規(guī)定，也缺乏對農業(yè)生態(tài)補償主體、補償標準以及補償程序等重要內容的明確，使得在農業(yè)生態(tài)補償機制的運行過程中，相關部門難以對該機制進行具體把握（表1）。對于各省市頒布的《農業(yè)生態(tài)保護條例》，也由于其地域性的特殊規(guī)定而難以處理跨區(qū)域間的農業(yè)生態(tài)環(huán)境問題［4］。針對性立法的不足，令法律難以發(fā)揮對生態(tài)補償機制的保障作用，而配套實施細則的缺位，又讓該機制缺乏實踐操作性，進一步導致補償主體模糊、補償標準不明、補償方式隨意等突出問題的出現(xiàn)，嚴重制約了該機制的作用發(fā)揮和農業(yè)生態(tài)的良性發(fā)展。

表1 中國農業(yè)生態(tài)補償法律體系現(xiàn)狀

2.2 生態(tài)補償配套實施細則的缺位

法律的生命在于實施，作為生態(tài)補償中最重要的一環(huán)，農業(yè)生態(tài)補償法律機制的生命力同樣要在實踐中體現(xiàn)。然而，一個法律機制能否得到有效實施，除了看其是否有足夠的理論支撐以外，還在于其是否具備統(tǒng)一明確的配套實施標準。在農業(yè)生態(tài)補償過程中，由于多數(shù)地方政府規(guī)章并未提供具體的補償標準和補償內容，從而極大增加了該機制的實際操作難度，以至于補償過程往往因補償內容的模糊而難以進行到底，甚至出現(xiàn)某些補償過程無法確定受償主體的窘狀［5］。

除上述生態(tài)補償專項立法體系缺失的問題以外，在以生態(tài)補償為主題頒布實施的市一級地方政府規(guī)章中，明顯存在地區(qū)之間生態(tài)補償制度體系的發(fā)展不平衡、不充分現(xiàn)象。一些地方政府以規(guī)章的形式頒布實施了具體實施細則，為農業(yè)生態(tài)補償機制的實踐操作提供了制度保障：2021年4月，青島市生態(tài)環(huán)境局等14部門印發(fā)《青島市農業(yè)生態(tài)補償資金管理辦法》；2019年11月，蘇州市人民政府根據(jù)《蘇州市生態(tài)補償條例》制定了《關于實施第四輪生態(tài)補償政策的意見》，對補償標準、補償內容、責任主體等具體實施細則作出明確規(guī)定；2021年10月《南京市生態(tài)保護補償辦法》開始施行。然而，更多的城市存在生態(tài)補償辦法缺位現(xiàn)象。例如，2018年7月濟南市人民政府發(fā)布《濟南市人民政府辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》這一原則性意見之后，并未再頒布統(tǒng)一性的生態(tài)補償具體辦法或細則，農業(yè)生態(tài)補償具體標準更難以確定。因此，地方政府應當提升對農業(yè)生態(tài)補償機制的重視程度，生態(tài)補償配套實施細則的缺位問題亟待解決。

農業(yè)生態(tài)補償法律機制本身具有一定的公共和公益屬性，而中國幅員遼闊，地跨多個溫度帶，使得各地農業(yè)生態(tài)發(fā)展參差不齊，所遭遇的生態(tài)補償和修復問題也迥然相異。面對一些跨區(qū)域農業(yè)生態(tài)補償要求，由于對農業(yè)生態(tài)補償機制的具體執(zhí)行標準缺乏統(tǒng)一明確的上位法規(guī)定，而各地又都是以自身的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益為出發(fā)點進入補償程序，這導致各地不同的補償內容之間無法形成有效合力，從而極大降低了農業(yè)生態(tài)補償法律機制的制度效果，也使跨區(qū)域生態(tài)補償問題呈現(xiàn)出逃避化和低效化等特點。

2.3 主體對綠色發(fā)展理念和生態(tài)補償制度的認識不足

區(qū)別于傳統(tǒng)以犧牲生態(tài)效益來換取經(jīng)濟效益的粗放模式，農業(yè)生態(tài)補償法律機制的實施，是現(xiàn)代農業(yè)轉向更加注重環(huán)保效益的可持續(xù)發(fā)展模式過程中的重要舉措，也是綠色發(fā)展理念得到貫徹落實的應有之義。綠色發(fā)展理念本身具有公益性的內涵，其所惠及的目標是整個社會群體。農業(yè)為立國之本，欲求建設高質量、可持續(xù)的現(xiàn)代農業(yè)，應廣泛吸收多方主體參與其中，而農業(yè)生態(tài)保護過程最主要的參與主體就是農民，農民對綠色發(fā)展理念和生態(tài)補償制度的認知不足，使其對農業(yè)生態(tài)補償制度缺乏了解，承擔了環(huán)境損害的實際后果而不自知，不僅損害了其自身利益，也進一步導致其對生態(tài)農業(yè)建設的積極性和參與度不斷降低。

除農民之外，農業(yè)生態(tài)補償機制中的另一重要主體——政府部門也存在類似的認知不足問題。與美國、日本和歐盟等國家不同，中國農業(yè)生態(tài)標準仍以經(jīng)濟利益作為首要考慮標準，制定過程中也缺乏對環(huán)境資源狀態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展程度以及社會人文情況等因素的嚴謹考察，使得生態(tài)補償制度存在標準失衡等問題，反映到實踐中就出現(xiàn)地方部門依據(jù)此進行農業(yè)生態(tài)補償時，常常會陷入制度困惑的境地，使農業(yè)生態(tài)補償機制無法在生態(tài)保護和綠色發(fā)展中發(fā)揮出應有的作用［6］。可見，參與主體認識上的缺失不僅讓農業(yè)生態(tài)補償法律機制在實施中陷入困境，也令可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展的理念浮于口號之中。

3 綠色發(fā)展理念下農業(yè)生態(tài)補償法律機制的優(yōu)化對策

3.1 明確公平公開的農業(yè)生態(tài)補償原則

農業(yè)生態(tài)補償原則是農業(yè)生態(tài)補償法律機制的邏輯來源和法理基礎，由于農業(yè)生態(tài)具有顯著的外部性特征，使得在補償過程中權利義務主體往往難以明晰。因此，在開發(fā)者保護、受益者補償原則的基礎上，明確公平、公開的生態(tài)補償原則，可以為該機制高效運行提供內在支撐。在城市化和工業(yè)化進程中，農業(yè)農村和農民作出了較大犧牲，但其本身卻長期處于社會的弱勢地位，面對農業(yè)生態(tài)環(huán)境遭受污染和破壞的頹勢，若仍由農民自主承擔農業(yè)生態(tài)環(huán)境的高質量、可持續(xù)的發(fā)展成本，則明顯有失公允。而農業(yè)生態(tài)補償法律機制的實施，則兼顧了農民主體的公平權益和現(xiàn)代農業(yè)的經(jīng)濟效益，同時也體現(xiàn)出以利益共享、風險分擔、公平分配以及平等擔責為載體的公平正義價值的要求［7］。同時，農業(yè)生態(tài)補償法律機制具有一定的社會公益性，為了實現(xiàn)保障農業(yè)生態(tài)的良性發(fā)展和惠及更多社會群體利益的目的，其實施過程也應當注重對公眾知情權的保障。

3.2 加強系統(tǒng)性專項立法，完善配套實施細則

農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)作為統(tǒng)一的整體，需要同樣宏觀統(tǒng)一的法律體系與之配套［8］。而欲要提高農業(yè)生態(tài)補償法律制度的體系化和完善程度，具有較高指導和規(guī)范意義的專項立法和實施準則的制定就亟待提上議程。縱觀中國現(xiàn)行的法律體系，并沒有針對生態(tài)補償問題進行的專項立法規(guī)定，生態(tài)保護的基本法仍以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為主，而《中華人民共和國環(huán)境保護法》亦未對農業(yè)生態(tài)補償機制進行明確和細化。因此，想要推動農業(yè)生態(tài)補償?shù)母咝н\行，當務之急在于加強系統(tǒng)性專項立法，完善配套實施細則。現(xiàn)階段，可以為《中華人民共和國農業(yè)法》中有關農業(yè)生態(tài)補償?shù)囊?guī)定出臺相應的司法解釋，以起到一定的明確和補充作用；同時，對散見在各專門法中的生態(tài)補償相關規(guī)定也可以進行具體和細化，包括明確補償?shù)脑瓌t、目的、標準、主體、程序和方式，對補償過程中主體的權責歸屬進行具象化規(guī)定等［9］，這些舉措的實行能夠為未來生態(tài)補償專項立法和實施細則的制定做好理論鋪墊和制度準備。

3.3 因地制宜優(yōu)化農業(yè)生態(tài)補償標準

生態(tài)補償是以彌補生態(tài)受損者利益的方式來促進生態(tài)保護和修復的活動，因此對其制度設計中的補償標準、主體、程序和方式等有著較高要求。德國在CAP的體系下，針對地區(qū)之間生態(tài)狀況和種植作物的不同進行區(qū)分補償：要求每公頃要有3種以上的作物以維持多樣性，同時對永久草地、敏感環(huán)境以及重點生態(tài)區(qū)域都作出不同的定義和補償標準［10］。通過這種對地區(qū)生物多樣性和農業(yè)水土生態(tài)的保護，德國有效維護了農業(yè)自然環(huán)境的良性發(fā)展［11］。因此，在制定農業(yè)生態(tài)補償法律規(guī)定的過程中，地方政府和主管部門應因地制宜、因勢利導、因情施策，參照當?shù)氐霓r業(yè)生態(tài)狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平以及社會風俗習慣等要素，審慎確定符合本區(qū)域特殊性的補償標準，同時加強部門之間的溝通與協(xié)同，回應農民的實際需求，不斷提高生態(tài)補償?shù)男屎妥饔?，將農業(yè)生態(tài)補償法律機制的運行充分融入到本地經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和農業(yè)生態(tài)保護的平衡中去。

3.4 拓展多元化的補償資金渠道

2021年9月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，提出要在加大縱向補償力度、突出縱向補償重點的同時拓展市場化融資渠道，加快推進多元化補償。一直以來，中國主要的補償資金都源于各級政府財政補貼和補助，特別是中央財政的轉移支付。而隨著生態(tài)補償范圍和內容的持續(xù)增加，補償過程出現(xiàn)捉襟見肘的窘狀，不僅給政府財政造成了巨大資金壓力，還使生態(tài)補償過程出現(xiàn)低效、尋租等亂象，不利于該制度的作用發(fā)揮和長遠發(fā)展。因此，在市場經(jīng)濟的語境下，應當拓展多元化的補償資金融資渠道，充分發(fā)揮市場的作用，通過創(chuàng)新補償融資和管理模式，提高補償資金在金融融資、公益基金以及社會募捐中的來源比例；同時，也要重視補償主體的主動性和參與度，充分調動農業(yè)生產者的熱情和力量，吸引企業(yè)主體的參與，提高補償資金的來源廣度和利用效率，以探索多元化補償資金渠道，保障生態(tài)補償制度的順利推行和持續(xù)發(fā)力。

3.5 建立多方主體參與的動態(tài)監(jiān)管評估體系

農業(yè)生態(tài)補償法律機制能否發(fā)揮應有作用，很大程度上取決于動態(tài)監(jiān)管評價系統(tǒng)的運行效率。現(xiàn)行模糊的執(zhí)行標準令監(jiān)管過程呈現(xiàn)疲敝之態(tài)，進而導致監(jiān)督管理部門之間職責不清、權責不明，無法實現(xiàn)監(jiān)管的統(tǒng)一性和協(xié)調性。因此，各級政府之間應當建立針對農業(yè)生態(tài)補償程序的全過程動態(tài)監(jiān)管體制，搭建從事前評估到事中監(jiān)管，再到事后追究和救濟的交互平臺，在多部門進行信息共享的同時，發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調解決問題的合力作用。同時，動態(tài)監(jiān)管評估系統(tǒng)的開展要堅持公開透明原則，各監(jiān)管部門應當及時核查并公示補償主體、分配方式和補償程序等重要內容，將公平公開原則貫徹到農業(yè)生態(tài)補償?shù)娜^程，以提高監(jiān)管程序的運行效率，降低農民等主體因信息不對等而導致利益受損等問題。

除對農業(yè)生態(tài)補償過程實施的監(jiān)管之外，相關部門還應當強化“誰污染誰治理”的追責意識，加強對農業(yè)生態(tài)環(huán)境污染和破壞行為的執(zhí)法力度，增加污染者的違法成本，以減少農業(yè)生態(tài)污染和破壞情況的出現(xiàn)，維護生態(tài)保護制度的權威性。通過監(jiān)管手段理順農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟效益增長之間的關系，來提高監(jiān)管在農業(yè)生態(tài)補償法律機制中的效率和作用［12］。同時，動態(tài)監(jiān)管評估機制也要發(fā)揮多方監(jiān)管的協(xié)同作用，調動農民和媒體等主體的監(jiān)督力量，將社會群力納入到動態(tài)監(jiān)管評估體系當中。

4 小結

習近平總書記強調“生態(tài)系統(tǒng)保護修復、生態(tài)環(huán)境根本改善不可能一蹴而就，仍然需要付出長期艱苦努力，必須鍥而不舍、馳而不息”。因此，通過完善農業(yè)生態(tài)補償機制的配套法律體系，不懈探尋經(jīng)濟效益和環(huán)境效益共贏的現(xiàn)代化農業(yè)建設模式，破除農業(yè)生態(tài)補償法律機制的實施困境；同時堅定綠色發(fā)展理念，走高質量發(fā)展道路，是實現(xiàn)農業(yè)生態(tài)高質量發(fā)展的可行路徑。