劉雪

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 泰安 271000）

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，我國60周歲及以上人口數(shù)達(dá)到2.64億，占比約18.7%。隨著第一批農(nóng)民工年紀(jì)的增大，農(nóng)民工的養(yǎng)老問題逐漸成為眾多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。中國農(nóng)民工養(yǎng)老保險要想進(jìn)一步發(fā)展，就要積極推動部分農(nóng)民工融入城市，享受與城鎮(zhèn)職工待遇相同的養(yǎng)老保險。農(nóng)民工存在流動性較強(qiáng)、對政策認(rèn)知度不足等問題，即使政府出臺了相關(guān)優(yōu)惠政策，但參保率一直不高，到2017年底，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的比例僅為21.6%。針對農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保率不高的問題，本文提出相關(guān)建議，以期更好地推動農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，解決農(nóng)民工養(yǎng)老問題。

1 研究背景

國家出臺的相關(guān)政策主要分成三個階段，分別是模糊階段、明確階段以及重視階段。1991年出臺的《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》提及了工傷保險的相關(guān)條例；1994年《勞動法》提出只要是簽訂勞動關(guān)系的農(nóng)民工都需要參加養(yǎng)老保險；1999年頒布的《關(guān)于貫徹兩個條例擴(kuò)大社會保障覆蓋范圍加強(qiáng)基金征繳工作的通知》中規(guī)定，農(nóng)民工中所有的合同制職工都需要參加社會保險，且必須是單位所在地的保險；2001年《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》明確了保險的繳費(fèi)年限、計發(fā)辦法以及續(xù)接關(guān)系等；2006年出臺的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干研究》提出要建立農(nóng)民工工資的支付監(jiān)控制度，保障其合法權(quán)益。但是這些政策的保障對象主要是簽署了勞動合同的農(nóng)民工，目前仍有一半以上的農(nóng)民工屬于臨時工，用工單位并沒有與他們簽署勞動合同。另外，國家前期出臺的相關(guān)政策以綱領(lǐng)性政策為主，缺乏具體的實(shí)施政策和操作方案。為美國本土居民對社會保障功能的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于移民[1]。Heimetal(2012)在對美國本地職工以及移民調(diào)研的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，本地職工養(yǎng)老保險的參保率要高于非永久性移民[2]。Edmondsetal(2005)發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金收入會對老年人家庭生活產(chǎn)生較大的影響，主要表現(xiàn)在居住安排方面[3]。Treas＆ Mazumdar(2002)的研究表明因?yàn)槔夏耆苏Z言不通、身體機(jī)能下降等，加上大部分老年人是與子女一塊移民到美國的，對新環(huán)境的恐懼導(dǎo)致老年人很難對除子女以外的其他人產(chǎn)生信任，這就限制了老年人的社交活動，使其更加不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳頪4]。

國內(nèi)部分學(xué)者較為關(guān)注農(nóng)民工的參保意愿，并對其影響因素展開研究。如肖云、石玉珍(2005)對農(nóng)民工發(fā)放問卷，進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的年齡、學(xué)歷等因素對參與社會養(yǎng)老保險的意愿有顯著影響[5]。國內(nèi)一些學(xué)者對現(xiàn)有的農(nóng)民工養(yǎng)老模式進(jìn)行總結(jié)。楊翠迎等(2006)將養(yǎng)老保險體系劃分為三種模式：首先是擴(kuò)面型，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工所享受的待遇是相同的；其次是仿城型，就是在城鎮(zhèn)職工的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民工群體設(shè)計符合自身特點(diǎn)的養(yǎng)老保險制度；最后是綜合保險型，類似于擴(kuò)面型，即重新設(shè)計一個制度框架，這個框架的保障范圍要全面，要涵蓋農(nóng)民工的各項(xiàng)需求。另外有學(xué)者還深度分析當(dāng)前農(nóng)民工的養(yǎng)老保險政策，并指出當(dāng)前存在的問題[6]。楊輝(2008)認(rèn)為，目前農(nóng)民工繳費(fèi)比率過高，農(nóng)民工不舍得這筆錢，其次是農(nóng)民工就業(yè)變動性較大，繳費(fèi)年限難以滿足，最后，養(yǎng)老政策因地而異，因此保險關(guān)系的連續(xù)性較差[7]。梁瑞敏(2009)認(rèn)為當(dāng)前的相關(guān)養(yǎng)老政策所涉及的內(nèi)容沒有考慮到農(nóng)民工對養(yǎng)老保險的真實(shí)需求[8]。張福康(2011)指出企業(yè)普遍看重企業(yè)利益，逃避繳納養(yǎng)老保險費(fèi)用[9]。本文通過對以前的學(xué)者的論文進(jìn)行總結(jié)，總結(jié)了當(dāng)前農(nóng)民工養(yǎng)老保險存在的問題，并提出一些解決方法。

2 文獻(xiàn)綜述

農(nóng)民工是中國的一種特有社會現(xiàn)象，國外學(xué)者對此研究并不多，但是國外有關(guān)人口遷移和移民養(yǎng)老的研究與農(nóng)民工養(yǎng)老問題相似，可以借鑒。Sevak ＆ Schmidt(2007)認(rèn)

3 現(xiàn)存的問題

3.1 農(nóng)民工自身對養(yǎng)老保險投保的興趣不大

大多數(shù)農(nóng)民工不愿意參保是有原因的。首先，大部分的農(nóng)民工工資低、經(jīng)濟(jì)狀況較差，要承擔(dān)全家人的日?；ㄤN，所剩的工資十分有限，不愿意繳納費(fèi)用，并且政策條例規(guī)定，農(nóng)民工要連續(xù)15年繳納保費(fèi)才能享受養(yǎng)老保險待遇，這在一定程度上減弱了農(nóng)民工的參保意愿。其次，農(nóng)民工對于養(yǎng)老保險認(rèn)知不足，受教育程度不高，流動性比較強(qiáng)，對養(yǎng)老保險缺乏足夠的了解，導(dǎo)致農(nóng)民工的參保意愿比較低。所以這些農(nóng)民工在簽訂勞動合同時并沒有檢查有無養(yǎng)老保險的內(nèi)容，自身的社會權(quán)利得不到保障。農(nóng)民工的受教育程度也會影響農(nóng)民工的參保情況，農(nóng)民工的受教育程度越高，從外界接受的信息就會越多，對自身合法權(quán)益的維護(hù)意識就越強(qiáng)。

3.2 企業(yè)對農(nóng)民工繳納保險的重視度不足

面對日益激烈的行業(yè)競爭，一些企業(yè)為提高競爭力不斷削減成本。企業(yè)繳納12%的職工養(yǎng)老保險，增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，所以在雇傭農(nóng)民工時并不愿意簽訂勞動合同。我國政府出臺了一系列政策，督促企業(yè)為簽訂勞動合同的農(nóng)民工提供養(yǎng)老保險，但是許多企業(yè)仍以各種手段逃避參保。

3.3 我國的養(yǎng)老保險法律制度不健全

首先，我國的社會保險立法較晚，2010年才出臺了《社會保險法》，在此之前，并沒有法律法規(guī)對企業(yè)做出明確的規(guī)定，而作為弱勢群體的農(nóng)民工其合法權(quán)利更加沒有保障。雖然一些用工量較大的城市出臺了部分地方性法規(guī)，但是缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，以及各地之間的地區(qū)差異性，導(dǎo)致各地法規(guī)缺少銜接，法律的權(quán)威性不足。其次，法律法規(guī)不健全，政府對農(nóng)民工養(yǎng)老保險的監(jiān)管制度不完善，導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)逃避參保、繳費(fèi)等問題。

3.4 農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移困難

農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移困難的原因有很多，其中一個重要的原因就是我國國土面積遼闊，各地的實(shí)踐模式存在很大的差異。目前我國由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，農(nóng)民工養(yǎng)老保險主要衍生出四種模式，分別是“融入型”、“仿城型”、“綜合保險型”以及“新型農(nóng)村養(yǎng)老保險型”，這四種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)。四種模式之間有一定的共通之處，但更多的是差異性，繳費(fèi)途徑、待遇給付的不同使得農(nóng)民工養(yǎng)老保險無法實(shí)現(xiàn)快速的轉(zhuǎn)移接續(xù)。我國各地政府都在不同程度上開始重視農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，使我國在農(nóng)民工養(yǎng)老領(lǐng)域快速發(fā)展，取得了一定的成效，但每種模式都是獨(dú)立的，且因地區(qū)而異，導(dǎo)致我國的農(nóng)民工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次不高。

3.5 勞動力市場供過于求

根據(jù)國家發(fā)改委公布的《2006年就業(yè)面臨的問題及政策建議》報告，2006年16歲以上人口增長達(dá)到高峰。勞動力資源增量有17700多萬人，預(yù)計全年城鎮(zhèn)需要安排就業(yè)總量逾2500萬人。當(dāng)前每年的就業(yè)人數(shù)劇增，勞動力崗位相對不足，此外，還有一些問題，例如工作要求高、工資低、雇主態(tài)度差、沒有社會保障等。在這樣的環(huán)境下，農(nóng)民工不得不降低找工作的標(biāo)準(zhǔn)，甚至放棄養(yǎng)老保險等權(quán)利。

4 建議方案

4.1 了解農(nóng)民工的訴求，提高農(nóng)民工的文化素質(zhì)

為了保障農(nóng)民工的切身利益，改善當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施，要進(jìn)一步了解農(nóng)民工的訴求和自身的想法。政府部門要定期走訪一些農(nóng)民工，與他們面對面交流，真正了解他們的真實(shí)需求。

政府部門通過鼓勵用工單位與社會公益機(jī)構(gòu)開展相關(guān)講座、舉辦線下志愿活動、加強(qiáng)線上短視頻平臺的宣傳等方式，開展法律知識普及，并免費(fèi)給農(nóng)民工群體提供法律援助，對用工單位加強(qiáng)法律監(jiān)督，建立意見信箱，24小時接受社會舉報，對違法企業(yè)提高曝光度，加大懲罰力度，提高農(nóng)民工的社會地位。

4.2 加速社會保障制度的立法工作，對企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)督

目前我國的社會保障制度大多停留在規(guī)定或者辦法層面，尚未完全上升到法律層面?，F(xiàn)有的政策中針對農(nóng)民工的政策可操作性不大，或者是操作起來比較復(fù)雜，農(nóng)民工相應(yīng)權(quán)利的落實(shí)得不到監(jiān)督，也沒有有力的制裁措施。因此，我國需要盡快出臺社會保障法，將包括農(nóng)民工群體在內(nèi)的所有群體的社會保險都以法律的形式規(guī)定下來，明確政府、企業(yè)、個人的權(quán)利和義務(wù)，制定明確的懲罰措施，讓農(nóng)民工的社會保險得到法律的保護(hù)，使違法行為得到應(yīng)有的制裁。

4.3 進(jìn)一步完善我國的養(yǎng)老保險制度

關(guān)于養(yǎng)老保險制度，國內(nèi)的學(xué)者持不同觀點(diǎn)，各地也有不同的運(yùn)行模式。一種觀點(diǎn)是，農(nóng)民工養(yǎng)老保險應(yīng)該納入現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度體系中。這種模式有助于實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度，但是這種模式也存在弊端，繳費(fèi)比率較高，繳費(fèi)年限長，農(nóng)民工負(fù)擔(dān)較重且轉(zhuǎn)移續(xù)接難度大。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，建立農(nóng)民工個人賬戶制度，可以提供一個低繳費(fèi)的保險平臺，對農(nóng)民工的參保積極性有一定的激勵作用，并且方便關(guān)系的轉(zhuǎn)接，可以適應(yīng)農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定的特點(diǎn)。但這種模式也存在一些弊端，如在確認(rèn)農(nóng)民個人賬戶后，會影響城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，未來不僅會造成養(yǎng)老保險制度整合困難，還會對一定時期內(nèi)的財政補(bǔ)貼造成一定的影響?？傮w而言，目前實(shí)施的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的保障制度兼顧公平與效率，具有合理性。針對現(xiàn)行制度提出以下建議。

4.3.1逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌

目前我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險要逐漸實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。政府在充分了解各地養(yǎng)老保險的差異性的基礎(chǔ)上，要因地制宜，對不同地區(qū)采用針對性的政策，并提供經(jīng)濟(jì)支持，帶動各地的統(tǒng)籌積極性，共同推動我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險走向全國統(tǒng)籌。落實(shí)農(nóng)民工養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，首先要引入新制度，改革舊制度。根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，逐步建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，以解決需求大但經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的農(nóng)民工群體的養(yǎng)老問題。其次，建立全國性的社會保險核算中心。計算全國不同省市的流動人口數(shù)及相對應(yīng)的社會保險基金數(shù)，并由專門的社會保險管理機(jī)構(gòu)來管理、支配這些資金，政府部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，使基金運(yùn)營科學(xué)化、合理化。最后，建立社會保障的預(yù)估體系。有關(guān)部門要做好每年的基金預(yù)決算，建立健全基金結(jié)構(gòu)體系，并加強(qiáng)管理，以確?；鸪渥恪Ｔ诖嘶A(chǔ)上，各相關(guān)部門要明確自身的責(zé)任，加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，及時調(diào)撥資金，確保養(yǎng)老保險資金及時、合理分配。

4.3.2在全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上進(jìn)行繳費(fèi)年限累計

當(dāng)前我們國家農(nóng)民工養(yǎng)老保險各省市之間差異性較大，使得各省市之間養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)較為困難，加上農(nóng)民工負(fù)擔(dān)大，就業(yè)不穩(wěn)定，這就意味著目前大部分農(nóng)民工被迫放棄繳納養(yǎng)老保險。但是如果實(shí)行了全國統(tǒng)籌，農(nóng)民工就不用擔(dān)心工作的變動、工作地點(diǎn)的變化而導(dǎo)致前期繳費(fèi)浪費(fèi)，繳費(fèi)不再受到地域的限制，其參保積極性也會隨之顯著提高。

4.3.3建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)調(diào)節(jié)機(jī)制

受到我國傳統(tǒng)觀念的影響，外出務(wù)工人員大多數(shù)還是會回到故鄉(xiāng)，這時他們的養(yǎng)老保險也會隨之回到農(nóng)村地區(qū)，政府要建立對應(yīng)的返鄉(xiāng)調(diào)節(jié)機(jī)制，使返鄉(xiāng)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險可以轉(zhuǎn)入農(nóng)村養(yǎng)老保險，將個人賬戶中的存儲額和按規(guī)定核算的待遇按照相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)入農(nóng)村養(yǎng)老保險賬戶中，按照農(nóng)村養(yǎng)老保險的規(guī)定享受相應(yīng)的待遇。

4.3.4分賬運(yùn)行

要想使農(nóng)民工養(yǎng)老保險長久發(fā)展，分賬運(yùn)行具有重要意義，相關(guān)部門要按照規(guī)定執(zhí)行分賬制度，經(jīng)過計算得出相應(yīng)的扣費(fèi)比例，從企業(yè)繳納的養(yǎng)老金中按照這一比例扣除，用扣除的這部分錢建立個人賬戶，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由個人賬戶和農(nóng)民工個人繳納費(fèi)用這兩部分組成，減少個人賬戶空賬運(yùn)行的情況，做實(shí)個人賬戶。

4.4 為農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度運(yùn)行創(chuàng)造良好的環(huán)境條件

農(nóng)民工具有流動性的特點(diǎn)，這就要求現(xiàn)有的養(yǎng)老保險既要規(guī)范、科學(xué)，又要業(yè)務(wù)熟練，管理統(tǒng)一。因此，首先，各省市養(yǎng)老保險制度在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時，還要加強(qiáng)與臨近省市的聯(lián)系與合作，簡化業(yè)務(wù)辦理手續(xù)，精簡辦公，同時采用線上辦理、手機(jī)自助辦理、線下辦理等方式，制定統(tǒng)一的辦理手續(xù)及流程，節(jié)省辦理時間。其次，農(nóng)民工保險的轉(zhuǎn)移也對社會保險的管理手段提出了要求。要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能等現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)，重視平臺和信息建設(shè)，通過大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)密切追蹤農(nóng)民工的需求變化，提高工作人員的服務(wù)質(zhì)量和效率。