李景山

摘 要：水上治安管理能力影響水域經(jīng)濟發(fā)展水平。水域治安有其顯著特點，伴隨各類新興水上商業(yè)性活動的發(fā)展，各類治安問題凸顯，主要體現(xiàn)在案件查處難、治安災害重、部門協(xié)作差、防范力量弱等方面，在分析問題產(chǎn)生的原因后，建議采取優(yōu)化部門協(xié)作、創(chuàng)新水警工作模式、培養(yǎng)專業(yè)水警人才、完善水上信息化管理和落實治安災害事故預案等措施，保障水上治安工作穩(wěn)定，深化水上治安防控體系建設，為新時期水域發(fā)展保駕護航。

關鍵詞：水域;治安防控;對策

中圖分類號：U692? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2022）01-0063-03

當前，我國經(jīng)濟從高速增長進入高質(zhì)量發(fā)展階段，水域環(huán)境生態(tài)保護與安全發(fā)展問題日益受到重視。隨著社會經(jīng)濟高速發(fā)展，涉水營業(yè)性場所人員不斷增加，采砂、捕撈、養(yǎng)殖、運輸快速發(fā)展，水上晚會、漂流、餐飲、旅游、娛樂等迅速崛起，隨之而來的治安問題也日益突出。作為水域治安工作領頭兵，水上公安機關承擔水上救助、?；繁O(jiān)管、消防監(jiān)管、船舶與船民戶口檢查、維護水上治安秩序、打擊各類違法犯罪等職能，治安防控職責任重道遠。

1水域治安特點顯著

（1）水域資源涉及人員和單位眾多。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，江河湖泊岸線的邊坡、江灘、濕地不斷得以開發(fā)，各種生態(tài)公園、生態(tài)長廊、原生態(tài)濕地順勢而建，一些港口船舶日均流量達幾千艘，水上從業(yè)人員流動性很大，水警難以掌握其詳細情況。如長江鎮(zhèn)江段每日湖北、河南、安徽過境的流動人口眾多，人員類型包括企業(yè)合同工或臨時工、捕撈人員、運輸人員、收廢品人員等。涉及水域單位眾多，包括管理、生產(chǎn)、修理、運輸、保障等等行業(yè)，單是水域執(zhí)法部門就有航運、海事、公安、海監(jiān)、環(huán)境、水利、漁業(yè)等部門，這給部門協(xié)作監(jiān)管帶來了難題。

（2）治安案件查處難度大，侵財案件占比大。很多水上治安案件查處困難，違法犯罪分子在船上作案后，痕跡很容易抹去，作案的工具丟在水中也很難查找。再加上涉水工作人員流動性比較大，水上缺少參考物，證人難以尋找，受害人說不清詳細作案地點與船舶特征，難以找到有價值的線索，案件偵破時間跨度很長。從調(diào)研水上公安機關近年立案類型分析，水域地區(qū)案件類型較少，且立案總數(shù)不高。如查閱武漢市近年水域案件類型僅占全市同期不到10%，2014年水上地區(qū)立案數(shù)不到全市立案數(shù)3%[1]。案件類型有盜竊類、非法捕撈、販賣毒品、賭博、敲詐勒索、詐騙、猥褻婦女等。水域案件占比最大的是侵財類案件，盜竊是其主要形式，如盜竊現(xiàn)金、手機、相機、摩托車、非機動車、汽車等，主要集中在岸線的江灘、公園、娛樂場所。

（3）非法捕撈與非法采砂隱患大。漁民靠水生活，為了搶占好的捕撈位置，大量捕魚船只聚集一處，任意下樁系網(wǎng)。2019年偵破的長江非法捕撈刑事案件達2300余起，2020年前五個月已達2000余起[2]。無規(guī)劃地采砂會導致船舶航行不暢、擱淺，破壞航道標志與通訊設施，給船舶安全帶來嚴重威脅，必須禁止。但采砂的暴利使人心存僥幸，偷采濫挖屢禁不止。為了搶奪地盤和避免當?shù)厣鞍岳账?，很多采砂船上配有魚叉、土槍或長矛，多次發(fā)生械斗和暴力抵抗執(zhí)法事件，2020年6月，長航公安局鎮(zhèn)江分局歷時五個月成功告破“1·7”非法采砂案，將36名犯罪嫌疑人移送檢察院，極大震懾了非法采砂行業(yè)[3]。

（4）部門協(xié)作監(jiān)管有盲點。水警機構(gòu)在行業(yè)公安體制改革后雖都劃歸公安部管理，但基層隸屬關系不同，導致轄區(qū)有交叉、職責不統(tǒng)一的情況。水域治安是一個大系統(tǒng)，除水警外還有漁政、海事、航道、水務、水運、當?shù)卣⒍悇?、交通等多部門參與，在職能劃分上存在多部門共同管理一個事情的現(xiàn)象，在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，船主被一個部門處罰后還有因相同事由被其他部門再次處罰的情況，致使船主產(chǎn)生怨言。在調(diào)研長江南京段水域消防工作時發(fā)現(xiàn)，港口、水面與船舶的消防管理工作比較薄弱，尤其是單位的消防從業(yè)人員缺乏專業(yè)培訓，甚至無人管理，如多家水上加油站、加油船無證經(jīng)營，消防器材和防火措施基本上都是空白，船主消防意識差，火災隱患風險極大。

（5）防范力量薄弱、裝備落后。伴隨行業(yè)公安改革，目前水上警力主要由地方公安機關和長江航運公安機關兩部分組成，警力配置沿用陸地派出所配置，分工細、警種多、權(quán)力有交叉，影響了水上警力的效能。水上工作的民警比陸地民警與管理對象打交道少得多，工作環(huán)境單調(diào)，一些民警年齡已經(jīng)明顯偏大，不能滿足水上工作的承受力。水上執(zhí)勤巡邏警力遠遠少于陸地，尤其是夜班執(zhí)勤警力很少，巡邏警力根本不能保證治安重點水域、復雜水域、重點保護區(qū)域的防控要求，無法落實水上治安卡點控制的要求，水上治安防范存在空白區(qū)，再加上執(zhí)勤船只嚴重不足，執(zhí)法時經(jīng)常借用港口拖輪、漁民船只，船舶的航速、防沖撞、靈活性等都給執(zhí)法帶來嚴峻考驗。

2 水上治安管理問題突出的原因分析

（1）治安管理制度不完善。當前，水上治安管理制度不完善主要包括以下三個方面：一是管轄界限不清與職責交叉。水上公安與陸上公安之間的管轄交叉和職能重復，由于水域防控站點設置遠不如陸地上容易，發(fā)生違法犯罪疑難案件后會有推諉職責現(xiàn)象，而在監(jiān)督處罰等“有利”行為上又會爭相處理。二是分散性管理。行政管理單位多有利有弊，協(xié)調(diào)得好就能產(chǎn)生“1+1大于2”的效果，人多好辦事;而現(xiàn)實往往是多頭管理就是無頭管理，公安對船舶航行、水上作業(yè)等沒有先入主管權(quán)，一旦發(fā)生事故，如果無法及時介入，小事故容易發(fā)展為重大治安事件。三是基礎信息不健全，群防群治無法落實。陸上公安機關依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處、村（居）民委員會、社區(qū)等組織，以戶籍化管理為基礎，定單位、定戶址、定人，依靠聯(lián)防隊、志愿隊、義務隊等做好社會化治安防控工作，水上各類治安組織因經(jīng)費等原因受到制約，無法發(fā)揮群防群治的社會化治安作用，限制了水上治安防范工作的開展。

（2）警務保障不力。水域警務保障不足表現(xiàn)在以下兩點：一是警力薄弱。水警編制偏少，且大量業(yè)務工作以及一些社會機構(gòu)的任務也被迫承擔，民警陷入超負荷運轉(zhuǎn)、只得疲于應付的怪圈，現(xiàn)有警力很難承擔水域治安防控體系的深化建設。水警隊伍中大齡民警占多數(shù)，難以適應水上治安執(zhí)法所需的身體素質(zhì)，一些區(qū)域還有繁重的接待任務，更是顯得力不從心。二是專用設備缺乏。水上治安的特點決定了執(zhí)法硬件設備的專屬性，除一些裝備與陸上所用相同外，還需巡邏艇、摩托艇、快艇、拋投器、潛水刀、水下手電筒等多種專用的裝備。有些大件裝備勉強配備到位，卻因為經(jīng)費原因用不起，如巡邏艇防控時要考慮油費的負擔等，無法做到每日長時間在水面巡邏清查。公安裝備技術(shù)要走在社會前沿才能保證社會穩(wěn)定與經(jīng)濟良性發(fā)展，但水警裝備的開發(fā)研制卻比較滯后，配備的設施跟不上水上治安形勢的發(fā)展，距離快速制敵還有較大差距。

（3）執(zhí)法依據(jù)模糊、法治意識薄弱。水域治安管理所用法律依據(jù)很多，但存在頒布陳舊和立足當?shù)貎蓚€特點。通用的有《警察法》、《治安管理處罰法》、《港口治安管理辦法》等，全國性的法律文件時間早，未覆蓋水域特點，水域治安管理部門在執(zhí)法時明顯感覺依據(jù)模糊、操作性差。重慶、江西、上海、江蘇、武漢、黑龍江、廣州、安徽、河南等省市都出臺有水上治安的文件，但局限于本地轄區(qū)水域，只對當?shù)赜兄笇б饬x。在水域治安問題上責任感不強、不知法、不守法，究其原因還是因為法治意識差。涉水企業(yè)片面追求利益最大化，忽視內(nèi)部安防建設和生態(tài)環(huán)境保護，職業(yè)道德感薄弱。水上作業(yè)人員成分復雜，為了眼前利益而置法條于不顧，暴力搶奪與社會丑惡現(xiàn)象也隨之而來，且安全意識差，存在極大隱患。

（4）專業(yè)培養(yǎng)缺乏、執(zhí)法能力不足。目前，我國沒有專門培養(yǎng)水警人才的警察院校（不包括海警），新入水警崗位人員專業(yè)知識比較欠缺。水上警務與陸地警務相比有很大的特殊性，如從業(yè)人員流動頻繁、視頻監(jiān)控復雜、作案痕跡易擦除、船舶災害施救困難等，再加上需要熟悉跳幫、跨越、駕駛、游泳等水上技能，如果沒有經(jīng)過系統(tǒng)的學習，很難保證執(zhí)法順利。水警的定期培訓大多委托各省公安培訓單位開展，培訓內(nèi)容雖包含水域理論知識，但往往停留在交流平臺上，缺乏實操性。我國水警成立時間比較久遠，水域面積也是非常豐富，但相對于陸上警力來說，比例嚴重失調(diào)，水警所處的邊緣地位導致水警人員執(zhí)法能力不盡如人意。由于新警沒有受過系統(tǒng)專業(yè)知識的培養(yǎng)，只是以老民警傳幫帶的形式逐步摸索水警業(yè)務，執(zhí)法辦案效果距離陸上民警尚有很大差距，也制約了水警業(yè)務現(xiàn)代化的發(fā)展。

3 水上治安管理工作發(fā)展對策

（1）優(yōu)化部門協(xié)作，形成防控合力。解決水域執(zhí)法部門職能交叉、深化水上治安防控體系可采取以下措施：針對涉水執(zhí)法部門采取綜合協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法措施。水上公安機關（包括長江航運公安機關）要加強與當?shù)卣疁贤?、協(xié)調(diào)，積極請示匯報，爭取政府的支持，成立水上綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機構(gòu)，由政府或綜治部門牽頭（長航公安可把16個公安分局按省級區(qū)劃分多個協(xié)調(diào)機構(gòu)），把水上公安、海事、交通、漁政、環(huán)保、水務、工商、港口、稅務、住建、邊防等涉水部門作為成員單位成立綜合執(zhí)法小組，水警部門定期（如每月一次）根據(jù)執(zhí)法內(nèi)容協(xié)商相關部門共同執(zhí)法，日常監(jiān)督管理建立聯(lián)勤、聯(lián)防、聯(lián)治的協(xié)作機制，信息互通、裝備共享，整合資源，降低運營成本。針對公安機關內(nèi)部治安管理，采取水陸聯(lián)席措施。建議理順水上與陸上公安機關的管轄區(qū)域和職責，尤其是碼頭、涉水企業(yè)的管理，要最大限度發(fā)揮水上公安整體管理優(yōu)勢。陸水交界區(qū)域的治安案件往往水陸互涉，對此類型案件要共同研究對策，落實防控措施，陸上水域沿線公安要結(jié)合轄區(qū)特點進行巡邏，在監(jiān)控、偵查、布防上展現(xiàn)優(yōu)勢，給予技術(shù)和人力支援，水警也要協(xié)助陸地做好卡口盤查、船只清查，積極發(fā)揮水域防控能力。水、陸公安同屬公安部管理，要做到優(yōu)勢互補，互相協(xié)助，共同維護一方平安。

（2）創(chuàng)新水警工作模式，提高治安防控效果。根據(jù)公安部硬件建設標準，建造一個水上派出所從征地、道路、水電、碼頭疏浚、建造浮排所需費用相當高。躉船可有效避免用地申請難、碼頭建設期長等問題，以躉船為依托，配備快艇作為快速反應小隊處置緊急事件，將水上派出所陣地前移，對于寬廣水面、治安情況復雜的水域是一個不錯的選擇。在設置警務室時，可采取工作船、駐島等形式，如宿遷的水上流動警務室，依靠民警徐守京多年的堅持，把小小的工作船建成了駱馬湖漁民學法知法的宣傳陣地，治安防范的一線哨卡，探索出了一條適應湖區(qū)警務工作的新模式[4]。參考鐵路警務治安防控方式，建設卡點、巡線、控面的立體化治安防控網(wǎng)絡，即在船閘、交通樞紐、交界水域、主要渡口設立水上卡口，對嫌疑船舶和人員進行盤查;利用巡邏艇在案件多發(fā)時段對治安復雜水域進行巡線;合理利用企業(yè)和個人船舶進行水面巡邏。對“四客一?！贝昂蜆蛄?、大壩、隧道、油庫、水上加油站等重點部位和場所要進行常態(tài)化巡邏，同時積極發(fā)揮社會力量加入安保工作，對水上治安進行有效防范。岸線上江灘、公園、娛樂場所在早晚兩個時段人員密集，要針對人員聚集情況有效調(diào)整民警工作模式。

（3）建立教育訓練體系，培養(yǎng)專業(yè)水警人才。各地公安機關近年來高度重視民警素質(zhì)培訓，有完善的新警崗前培訓、資格培訓等，但與水警隊伍相匹配能指導實戰(zhàn)的比較缺乏。水上治安工作條件艱苦、專業(yè)性強，除了要具備警察基本業(yè)務素質(zhì)，還要求民警熟悉航海、駕駛、救生、水文、輪機等多項專業(yè)技能。同時，我國水上現(xiàn)狀也令人擔憂，以長江、黃河為例，非法采砂、捕撈、排污給生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大損失，“推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展”和“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”是兩項重大國家戰(zhàn)略，而如何落實好這兩項工作需要各部門共同努力。由于各省水警需求量不足以在本省警校開設一個班級，只能以部屬警校按各省份需求量全國招生形式培養(yǎng)水警人才。鐵道警察學院近年來積極準備案件查處、體能、艦艇駕駛、勤務、消防、輪機等水域相關業(yè)務與技能的課程和實操，已完全具備開展全國性水域警務人才培養(yǎng)和在職培訓的條件，培養(yǎng)熟悉警務、船務的綜合性人才[5]。除了開展新警高校渠道的培養(yǎng)，還可從以下兩個方面采取措施，一是利用海事部門優(yōu)勢資源對民警進行輪崗培訓，學習水上技能;二是接收招納海軍、海警、優(yōu)秀涉水企業(yè)保衛(wèi)干部等相關人才。通過教育、吸收、培訓與訓練逐步提升水警隊伍質(zhì)量。

（4）完善水上信息化管理，增強警務裝備保障。隨著水上經(jīng)濟的發(fā)展，水域治安形勢變得復雜多樣，水警執(zhí)法也面臨新的挑戰(zhàn)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，作為水域治安基礎工作，水警自身和管理對象的臺賬信息還存在不扎實的問題。建議河流按線，湖泊、內(nèi)海按點建設水上治安信息平臺，分水上治安防范，管理對象詳情，警情互通，水域警務管理，便民服務等模塊。水上治安防范應通過水域圖顯示水警警力和裝備分布，標注港口、錨地、橋梁、島嶼等重點部位治安力量分布，方便指揮部統(tǒng)一調(diào)遣。管理對象應包括人、船和單位，對人要辦理暫住證、船民證、漁民證;對船要辦理船籍證明文件、核實船籍港信息;對涉水單位應注明負責人、安全管理人員的聯(lián)系方式，單位經(jīng)營范圍與安全信譽情況。警情互通主要用于治安災害預警、案件通告、警情信息發(fā)布等。水域警務管理為接處警、值班備勤、案件查詢歸檔等。便民服務為辦理各類證件、信息咨詢等。水域治安防范同樣包括人防、物防、技防、信息防，在信息化高速發(fā)展的今天，治安動態(tài)信息的收集愈發(fā)變得重要，違法人員的裝備和違法形式也在不斷升級，如通過大型集裝箱船走私，利用快艇逃逸、聚眾賭博，水上恐怖活動，改裝運輸?；返?，水警的執(zhí)法裝備與技術(shù)也亟須升級改造。

（5）落實治安災害處置預案，加強消防監(jiān)管。水域治安災害處置困難，往往造成很大損失，要精心做好預案的制作，并重點進行模擬演練。針對各類客船，民警要指導船員做好協(xié)助救生、火災撲救、棄船逃生技能;對于運輸化學危險品的船舶，要著重考慮火災和水域污染。預案的演練要考慮到符合船型與所載物品類型的實際情況，按照最容易發(fā)生事故處設置危險點，但每次演習時部位應加以區(qū)別，可添加人員被困環(huán)節(jié)，演習成立救援組、滅火組、疏散組、保障組，程序可細化為發(fā)現(xiàn)危險——發(fā)出警報——全面展開——滅火（救援）——恢復——講評的順序開展。火災預防是水域治安災害監(jiān)管的一項重點工作，可從以下幾個方面加強監(jiān)管：一是做好基礎工作，摸清涉水單位重點部位和?；返纳a(chǎn)、儲存、運輸、使用環(huán)節(jié)情況;二是指導好企業(yè)內(nèi)部消防安全制度建設，落實消防責任制，發(fā)展義務消防隊，對安全員進行定期消防知識與技能培訓，提高企業(yè)先期自防自救能力;三是加強對水上加油站點、水上飯店、茶座、娛樂場所等重點對象的消防監(jiān)督檢查，將火災隱患控制在源頭。

參考文獻：

[1]周麗華，呂萌.武漢市水上地區(qū)犯罪現(xiàn)狀分析[J].武漢公安干部學院學報，2016，30（1）：66-68.

[2]長江航運公安局.公安部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部署開展打擊長江流域非法捕撈專項整治行動[EB/OL].http：//www.cjhygaj.gov.cn/xinwen/jwyw/20200630/1000681.html，2020-06-30.

[3]付靜.長航鎮(zhèn)江分局破獲部督“1·7”非法采砂案[EB/OL].http：//news.cpd.com.cn/n3559/202006/t20200612_915542.html，2020-06-12.

[4]王修，張云山.水上警務室[J].人民公安，2013（21）：32-33.

[5]樂有金.水域警務理論與實踐[M].北京：群眾出版社，2019：26-27.

基金項目：河南省教育科學規(guī)劃2020年度一般課題：新時期完善黃河水域治安管理措施創(chuàng)新研究（2020YB0317）。