安柏臣

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)港口設(shè)施保安履約工作不斷深化，已從滿(mǎn)足國(guó)際公約履約基本要求向主動(dòng)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和港口發(fā)展的需要緊密結(jié)合轉(zhuǎn)變。本文簡(jiǎn)要總結(jié)我國(guó)開(kāi)展港口設(shè)施保安履約工作的17年來(lái)所取得的成績(jī)，分析新時(shí)期我國(guó)港口設(shè)施保安履約工作面臨的新形勢(shì)、尚存在的一些不足，并在法規(guī)規(guī)范、管理機(jī)制等方面提出進(jìn)一步提升我國(guó)港口設(shè)施保安履約能力的建議。

關(guān)鍵詞：港口設(shè)施保安;履約;建議

中圖分類(lèi)號(hào)：D92? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006—7973（2022）01-0024-04

1 ISPS規(guī)則及我國(guó)港口設(shè)施保安履約工作起源

縱觀IMO各大公約的起源，幾乎每一個(gè)公約或規(guī)則的誕生背后都有一個(gè)令世界痛心的災(zāi)難事故。比如最為人熟知的“泰坦尼克”號(hào)沉沒(méi)事件，推動(dòng)了IMO第一個(gè)公約——《國(guó)際海上人命安全公約》（SOLAS公約）的誕生。受美國(guó)“9·11”事件影響，IMO針對(duì)當(dāng)時(shí)全球嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)，增加了SOLAS公約第XI-2章“加強(qiáng)海上保安的特別措施”并制定了《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》（ISPS規(guī)則）。ISPS規(guī)則包括港口設(shè)施保安和船舶保安兩方面內(nèi)容，分為A部分（強(qiáng)制性）和B部分（推薦性）。A部分是SOLAS公約第XI-2章的具體要求，包括締約國(guó)政府責(zé)任、船舶保安、港口設(shè)施保安等十九個(gè)章節(jié)，B部分則是對(duì)公約第XI-2章和A部分要求的實(shí)施指導(dǎo)。

ISPS規(guī)則第一次有效動(dòng)員IMO成員國(guó)政府開(kāi)始關(guān)注船舶和港口設(shè)施保安工作，防范全球港口和船舶遭受恐怖活動(dòng)威脅，為航運(yùn)業(yè)、港口業(yè)的快速發(fā)展提供安全保障。我國(guó)作為IMO的A類(lèi)理事國(guó)，批準(zhǔn)或加入了IMO的幾乎所有的重要公約。自2004年7月1日起，SOLAS公約海上保安修正案和ISPS規(guī)則在我國(guó)正式生效。為了在全國(guó)范圍內(nèi)做好SOLAS公約修正案和ISPS規(guī)則的履約工作，我國(guó)明確交通運(yùn)輸部作為主管當(dāng)局全面負(fù)責(zé)履約工作，船舶保安履約工作由部海事局負(fù)責(zé)，港口設(shè)施保安履約工作由部水運(yùn)局負(fù)責(zé)。

2 我國(guó)港口設(shè)施保安履約工作取得的成就

在各級(jí)交通運(yùn)輸（港口）行政管理部門(mén)和港口企業(yè)的共同參與和實(shí)施下，歷經(jīng)17年的發(fā)展，我國(guó)港口設(shè)施保安履約工作取得了顯著成就。

2.1制訂了較全面的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系

在正式開(kāi)始履約工作之前，交通運(yùn)輸部率先著手研究國(guó)際公約的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化工作，制訂并實(shí)施了《港口設(shè)施保安規(guī)則》（交水發(fā)〔2003〕500號(hào)），該文件是我國(guó)港口設(shè)施保安履約工作的首部指導(dǎo)性法律文件，對(duì)履約組織工作和相關(guān)要求進(jìn)行了全面規(guī)范，為我國(guó)開(kāi)展高質(zhì)高效的履約工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2007年，為持續(xù)推進(jìn)履約能力，適應(yīng)國(guó)內(nèi)外最新形勢(shì)變化，提高港口設(shè)施保安工作影響力，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)港口設(shè)施保安規(guī)則》（交通部令2007年第10號(hào)），將保安規(guī)則由“規(guī)范性文件”上升為“部令”層級(jí)。該版保安規(guī)則發(fā)布至今，又于2016年和2019年先后進(jìn)行三次修正，以保持與我國(guó)社會(huì)發(fā)展及履約工作需要相適應(yīng)。筆者通過(guò)對(duì)ISPS規(guī)則原文進(jìn)行梳理，與港口設(shè)施保安相關(guān)的義務(wù)條款共計(jì)有38條，均已轉(zhuǎn)化在保安規(guī)則之中，基本滿(mǎn)足履約文件覆蓋性要求。

為了配合保安規(guī)則的全面實(shí)施，我國(guó)又先后出臺(tái)了一系列政策文件，如《港口收費(fèi)計(jì)費(fèi)辦法》《船舶和港口設(shè)施保安報(bào)警處理程序》《港口設(shè)施保安演練演習(xí)指導(dǎo)意見(jiàn)》《港口設(shè)施保安符合證書(shū)年度核驗(yàn)辦法》等文件，以及《港口設(shè)施保安評(píng)估導(dǎo)則》《港口設(shè)施保安計(jì)劃制訂導(dǎo)則》《交通運(yùn)輸行業(yè)反恐怖防范基本要求》《港口設(shè)施保安設(shè)備設(shè)施配置及技術(shù)要求》《港口設(shè)施保安標(biāo)志》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

各類(lèi)法規(guī)、文件及標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)為規(guī)范開(kāi)展港口設(shè)施保安履約工作起到了重要支撐作用，實(shí)現(xiàn)了日常監(jiān)管規(guī)范化，保安、安全和應(yīng)急管理一體化，保安培訓(xùn)制度化，保安訓(xùn)練和演習(xí)常態(tài)化，日常督察和年度核驗(yàn)深度化等一系列有特色的保安管理和運(yùn)營(yíng)模式，將我國(guó)履約工作提高到了較高的水平，得到國(guó)際社會(huì)的高度贊賞。

2.2建立了較完善的管理體系

我國(guó)港口設(shè)施保安工作實(shí)行分級(jí)管理、協(xié)同配合、分工負(fù)責(zé)、支持保障的管理體系，通過(guò)保安規(guī)則明確了各級(jí)、各地有關(guān)單位及崗位人員的職責(zé)。涉及的管理機(jī)關(guān)直接參與者包括：交通運(yùn)輸部、省級(jí)交通運(yùn)輸（港口）管理部門(mén)、港口所在地港口行政管理部門(mén);涉及到的配合機(jī)構(gòu)有：公安、海事、海關(guān)、邊檢等部門(mén);具體的實(shí)施與責(zé)任主體是各地港口設(shè)施經(jīng)營(yíng)人或管理人;支持與保障主體是科研機(jī)構(gòu)[1]。圖1反映的是我國(guó)港口設(shè)施保安工作的管理體系。此外，港口設(shè)施保安符合證書(shū)年度核驗(yàn)、管理部門(mén)日常監(jiān)督檢查和隨機(jī)抽查等監(jiān)督檢查工作有序進(jìn)行，港口設(shè)施保安運(yùn)行和監(jiān)督檢查機(jī)制較為完善。

2.3港口設(shè)施保安工作得到全面落實(shí)

截至2021年12月，我國(guó)大陸地區(qū)共有1051個(gè)港口設(shè)施取得有效的《港口設(shè)施保安符合證書(shū)》，港口設(shè)施保安工作得到全面落實(shí)。隨著履約工作的持續(xù)深入開(kāi)展，我國(guó)已構(gòu)建了一支經(jīng)驗(yàn)豐富、保障有力的港口設(shè)施保安履約人才隊(duì)伍，保安理念深入到每個(gè)對(duì)外開(kāi)放碼頭;港口設(shè)施信息化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，保安信息與指揮系統(tǒng)基本建成，保安管理更加便捷高效;新的技術(shù)裝備不斷運(yùn)用到港口設(shè)施保安工作中，履約資源不斷豐富。

3 新時(shí)期履約工作面臨的新形勢(shì)

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外對(duì)港口設(shè)施保安工作的具體要求均在不斷深化和提高，我國(guó)的港口設(shè)施保安工作已從滿(mǎn)足國(guó)際公約履約基本要求向主動(dòng)與我國(guó)港口發(fā)展需要緊密結(jié)合轉(zhuǎn)變。新時(shí)期，我國(guó)港口設(shè)施保安工作面臨的新形勢(shì)包括但不限于以下幾個(gè)方面。

3.1應(yīng)對(duì)IMO履約審核機(jī)制強(qiáng)制化的需求

IMO為確保其成立以來(lái)制訂的關(guān)于海上安全和防污染等相關(guān)事項(xiàng)的800多個(gè)公約、規(guī)則等文書(shū)在其160多個(gè)締約國(guó)中得到一致、有效地實(shí)施，逐步建立了履約強(qiáng)制審核機(jī)制。審核標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容主要是《III規(guī)則》和《與〈III規(guī)則〉有關(guān)的各文書(shū)所規(guī)定義務(wù)的非詳盡無(wú)遺清單》（政府義務(wù)條款）。每個(gè)成員國(guó)需每七年接受一次審核，我國(guó)排在審核日程的第147位，原計(jì)劃應(yīng)于2021年接受強(qiáng)制審核[2]。受全球新冠肺炎疫情等因素影響，此次審核尚未能如期進(jìn)行。由于各成員國(guó)ISPS履約機(jī)制和履約水平不盡相同等多種原因，IMO暫時(shí)將ISPS規(guī)則排除審核范圍。但是，這次排除僅僅是一個(gè)階段性的緩沖措施，以美國(guó)、澳大利亞等為代表的國(guó)家一直主張將ISPS規(guī)則納入審核范圍。預(yù)計(jì)在不久的將來(lái)，IMO實(shí)施III規(guī)則積累了一定經(jīng)驗(yàn)，特別是在強(qiáng)制審核第一階段（2016-2023年）結(jié)束后，極有可能將ISPS規(guī)則相關(guān)條款納入審核范圍。如何在IMO強(qiáng)制審核中交出我國(guó)的滿(mǎn)意答卷，需要我國(guó)港口設(shè)施保安主管部門(mén)早作部署。

3.2新冠肺炎疫情防控工作的影響

2020年初，肆虐全球的2019新型冠狀病毒肺炎疫情在我國(guó)突然爆發(fā)，經(jīng)過(guò)黨和人民的不懈努力，疫情在我國(guó)終于得到有效控制，但是在世界上的許多國(guó)家，新冠病毒疫情仍然在快速蔓延，當(dāng)前我國(guó)“外防輸入、內(nèi)防反彈”和“人物同防”的抗疫任務(wù)仍然繁重。對(duì)外開(kāi)放的港口設(shè)施作為“外防輸入”的前沿陣地和“人物同防”關(guān)鍵部位，任務(wù)艱巨、責(zé)任尤大。同時(shí)，受疫情影響，全球經(jīng)濟(jì)陷入低迷，部分地區(qū)頻繁出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，海盜活動(dòng)頻發(fā)，安全形勢(shì)不容樂(lè)觀。碼頭原本正常的貨物裝卸作業(yè)、員工輪休，以及船員換班、物料交付、污染物接收等船舶服務(wù)活動(dòng)，均受到疫情防控工作的巨大影響，給碼頭企業(yè)港口設(shè)施保安工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

3.3我國(guó)“放管服”改革的影響

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)政府高度重視并持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)活力。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2019〕6號(hào)）和《關(guān)于公布十項(xiàng)交通運(yùn)輸行政許可事項(xiàng)取消下放后事中事后監(jiān)管措施的公告》（交通運(yùn)輸部2019年第15號(hào)）等文件的規(guī)定，“港口設(shè)施保安證書(shū)核發(fā)”等許可事項(xiàng)從交通運(yùn)輸部下放至省級(jí)交通運(yùn)輸（港口）部門(mén)實(shí)施。此后，部分省級(jí)交通運(yùn)輸（港口）部門(mén)又相繼將相關(guān)許可事項(xiàng)下放到市級(jí)管理部門(mén)。隨著各級(jí)港口主管部門(mén)的保安職責(zé)被重新劃分，簡(jiǎn)政放權(quán)不斷向縱深發(fā)展，對(duì)各級(jí)港口管理部門(mén)的事中事后監(jiān)管工作提出了更高要求。

4 履約工作中尚存在的問(wèn)題

4.1保安工作開(kāi)展水平不均衡

港口企業(yè)是港口設(shè)施保安工作的責(zé)任主體。由于企業(yè)的規(guī)模和管理水平、港口設(shè)施類(lèi)型和裝卸貨種、貨物吞吐能力和生產(chǎn)設(shè)備現(xiàn)代化程度、靠泊船舶的噸級(jí)和靠泊頻率等差異，港口企業(yè)保安工作開(kāi)展水平不均衡，履約能力參差不齊。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分港口企業(yè)保安履約意識(shí)仍有待提高，對(duì)保安工作的認(rèn)識(shí)還存在局限性，保安培訓(xùn)和訓(xùn)練水平不高。

4.2保安計(jì)劃針對(duì)性和操作性不強(qiáng)

大部分港口企業(yè)委托中介機(jī)構(gòu)制訂港口設(shè)施保安計(jì)劃，但部分企業(yè)在保安計(jì)劃編寫(xiě)過(guò)程中的參與程度較低。保安計(jì)劃是港口企業(yè)開(kāi)展港口設(shè)施保安工作的依據(jù)和行動(dòng)指南，部分企業(yè)制訂的港口設(shè)施保安計(jì)劃沒(méi)有完全針對(duì)港口設(shè)施的實(shí)際，不能體現(xiàn)出港口設(shè)施的特點(diǎn)，致使保安計(jì)劃在一定程度上難以全面、有效地執(zhí)行和落實(shí)，出現(xiàn)履約工作和實(shí)際操作“兩層皮”的現(xiàn)象。

4.3中介服務(wù)機(jī)構(gòu)缺少有效監(jiān)管

2016年交通運(yùn)輸部對(duì)保安規(guī)則進(jìn)行修訂，刪除了保安組織的相關(guān)內(nèi)容，港口設(shè)施經(jīng)營(yíng)人或管理人是否委托開(kāi)展保安相關(guān)工作、委托誰(shuí)，由當(dāng)事人自主決定。自此，港口設(shè)施保安技術(shù)咨詢(xún)市場(chǎng)完全放開(kāi)，不再對(duì)咨詢(xún)服務(wù)單位資質(zhì)條件進(jìn)行限定。此項(xiàng)修改的初衷是為了激發(fā)市場(chǎng)活力，通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)促使技術(shù)咨詢(xún)單位加強(qiáng)技術(shù)研究，提高技術(shù)咨詢(xún)能力，但是，筆者在走訪不同港口行政管理部門(mén)和港口企業(yè)過(guò)程中，通過(guò)調(diào)研獲悉，因?yàn)槿鄙儆行У谋O(jiān)管政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，目前港口設(shè)施保安技術(shù)咨詢(xún)業(yè)務(wù)領(lǐng)域龍魚(yú)混雜，受最低價(jià)中標(biāo)等因素的影響，存在部分技術(shù)水平較低的中介機(jī)構(gòu)為片面追求利益，不去注重提高自身技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量，反而大打價(jià)格戰(zhàn)，擾亂行業(yè)秩序。低效低質(zhì)的保安技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)，無(wú)法給予港口企業(yè)必須的技術(shù)支持和工作指導(dǎo)，特別是首次申請(qǐng)取證的港口設(shè)施，使得港口企業(yè)保安工作流于形式，影響保安工作的高質(zhì)量開(kāi)展。

4.4水域周界和通道控制措施較為薄弱

周界和通道控制是港口設(shè)施保安工作的重點(diǎn)之一。目前針對(duì)陸域周界與通道的控制措施較為豐富，除采用人員巡邏值守和設(shè)置實(shí)體圍墻和大門(mén)等物理管控措施外，港口企業(yè)還廣泛采用如電子圍欄入侵探測(cè)報(bào)警系統(tǒng)、智能門(mén)禁系統(tǒng)、車(chē)輛道閘系統(tǒng)等技防措施，基本滿(mǎn)足保安工作需要。但是，針對(duì)水域周界和通道的控制措施較為薄弱[3]，尤其是針對(duì)漁船等小型船舶不聽(tīng)勸阻靠近碼頭的情況，港口企業(yè)缺乏行之有效的管控措施，這也是業(yè)界公認(rèn)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)之一。目前僅LNG碼頭等少數(shù)大型港口企業(yè)在船舶靠離泊期間安排消拖兩用拖輪等警戒船在港口設(shè)施周邊進(jìn)行全程警戒，其余大部分碼頭僅能依靠視頻監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)視，或向海事、邊檢等管理部門(mén)尋求幫助，但控制效果和時(shí)效性無(wú)法得到保證。

5 新時(shí)期提升履約工作能力的建議

5.1主動(dòng)跟蹤最新的公約要求，提高國(guó)際話語(yǔ)權(quán)

港口管理部門(mén)及科研機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作，深化互聯(lián)互通理念，深度參與有關(guān)國(guó)際組織的重點(diǎn)工作、重要會(huì)議和重大活動(dòng)，關(guān)注并跟蹤ISPS規(guī)則的發(fā)展和最新修正案內(nèi)容，組織開(kāi)展支撐性研究，為全球港口設(shè)施保安工作提供“中國(guó)方案”、分享“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”，增進(jìn)我國(guó)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定中的影響力和話語(yǔ)權(quán)。

5.2及時(shí)修訂國(guó)內(nèi)履約文件

《港口設(shè)施保安評(píng)估導(dǎo)則》《港口設(shè)施保安計(jì)劃制訂導(dǎo)則》《港口設(shè)施保安設(shè)備設(shè)施配置及技術(shù)要求》《港口設(shè)施保安標(biāo)志》等標(biāo)準(zhǔn)為我國(guó)的履約工作起到了重要支撐作用，但隨著履約經(jīng)驗(yàn)的積累和我國(guó)國(guó)情的變化，保安規(guī)則已先后經(jīng)歷多次修訂，但這些規(guī)范卻并沒(méi)有及時(shí)修訂，已經(jīng)出現(xiàn)了許多與當(dāng)下管理規(guī)定和履約工作實(shí)際不匹配的地方，建議交通運(yùn)輸部及時(shí)組織科研機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制修訂，以更好地滿(mǎn)足當(dāng)前的履約工作需要。同時(shí)，建議交通運(yùn)輸部組織制訂工作指南，就履約工作中的關(guān)鍵問(wèn)題如保安評(píng)估范圍的確定、符合證書(shū)的核發(fā)程序、港口設(shè)施發(fā)生重大變化的情況認(rèn)定等進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，避免各地管理部門(mén)因?qū)φ叩睦斫獠煌霈F(xiàn)較大的差異化管理。

5.3深化放管服改革，完善履約機(jī)制

放管服改革的目的是為了精簡(jiǎn)審批流程，充分發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢(shì)，激發(fā)企業(yè)活力。建議各級(jí)港口行政管理部門(mén)建立權(quán)責(zé)清單，實(shí)行分級(jí)管理，避免重復(fù)管理，精簡(jiǎn)審批程序，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。充分利用年度核驗(yàn)、日常監(jiān)督檢查、履約工作抽查等事中事后管控措施。此外，建議港口管理部門(mén)加強(qiáng)與海關(guān)、邊檢、海事、公安、海警、漁政等部門(mén)的溝通和協(xié)調(diào)，建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，為港口企業(yè)在海域和空域周界控制等薄弱方面提供有力支撐。

5.4開(kāi)展新冠肺炎疫情常態(tài)化下的港口設(shè)施保安履約工作研究

隨著全球新冠肺炎疫情形勢(shì)的不斷變化，我國(guó)的防疫政策也在不斷調(diào)整。雖然國(guó)內(nèi)的疫情基本得到控制，但受他國(guó)疫情防控不力的連累，加之新冠肺炎病毒本身具有較強(qiáng)的變異性和傳播性，短時(shí)間內(nèi)恐怕無(wú)法完全消除。目前，人與新冠肺炎病毒將長(zhǎng)期共存的觀點(diǎn)已漸漸被更多人接受。對(duì)外開(kāi)放碼頭作為“外方輸入”和“人物同防”的關(guān)鍵部位，具有與航行國(guó)際航線船舶直接接觸、人員流動(dòng)性大、作業(yè)環(huán)境復(fù)雜、水路運(yùn)輸與國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)大等特點(diǎn)，如何在滿(mǎn)足防疫要求的情況下，盡最大可能地減少對(duì)港口生產(chǎn)作業(yè)等活動(dòng)的影響，同時(shí)滿(mǎn)足港口設(shè)施保安履約工作要求，需要港口行政管理部門(mén)會(huì)同衛(wèi)生行政管理部門(mén)等單位進(jìn)行科學(xué)、深入的研究。

5.5系統(tǒng)開(kāi)展ISPS規(guī)則履約評(píng)估

開(kāi)展ISPS規(guī)則履約評(píng)估工作，系統(tǒng)梳理履約要素，從公約義務(wù)條款的覆蓋性和履約活動(dòng)的符合性?xún)蓚€(gè)方面客觀評(píng)估我國(guó)港口設(shè)施保安履約的階段性成效，查找可能存在的問(wèn)題、分析制約發(fā)展的原因，及時(shí)補(bǔ)齊工作短板。不斷提升我國(guó)港口設(shè)施保安工作能力，為應(yīng)對(duì)IMO強(qiáng)制審核機(jī)制做好準(zhǔn)備。

5.6鼓勵(lì)開(kāi)展新型保安設(shè)備設(shè)施技術(shù)研究

鼓勵(lì)港口企業(yè)開(kāi)展保安設(shè)備設(shè)施科技攻關(guān)或課題研究，激發(fā)生產(chǎn)一線員工的創(chuàng)新能力。鼓勵(lì)科研院所聯(lián)合相關(guān)生產(chǎn)廠家，跨越行業(yè)壁壘開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研合作，開(kāi)發(fā)研制實(shí)用新型保安設(shè)備設(shè)施，豐富保安資源。如將人臉識(shí)別、北斗定位、移動(dòng)終端、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)應(yīng)用于傳統(tǒng)的保安工作當(dāng)中。

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