李世東

實(shí)施背景

韓國位于朝鮮半島南部，三面環(huán)海，面積9.96萬平方公里，南北長約500公里，東西寬約250公里。韓國是一個(gè)多山國家，山區(qū)丘陵約占國土面積的70%。溫帶東亞季風(fēng)氣候，年平均降雨量1500毫米。到1945年，戰(zhàn)火和過度砍伐導(dǎo)致森林面積急劇減少，全國僅剩森林面積318萬公頃，森林質(zhì)量嚴(yán)重退化，平均每公頃森林蓄積量下降到不足10立方米。當(dāng)時(shí)的韓國到處是荒山禿嶺，滿山荒蕪，洪澇和干旱不斷，水土流失嚴(yán)重。

1953年—1972年為韓國森林的恢復(fù)時(shí)期。韓國政府在此期間制定并執(zhí)行了許多單項(xiàng)的林業(yè)計(jì)劃，如1953年和1957年的治理山地侵蝕計(jì)劃，1956年和1969年的民有林造林計(jì)劃，1959年和1965年的薪炭林造林計(jì)劃，1968年的特種用途樹種發(fā)展計(jì)劃，營造了大面積速生薪炭林后，民眾逐漸告別砍伐木材取暖的習(xí)慣。1962年—1972年，韓國政府開始組織人工造林，開展了“國土綠化，培育資源”運(yùn)動(dòng)，到1972年共造人工林164.9萬公頃。

計(jì)劃內(nèi)容

為加快森林恢復(fù)、改善生態(tài)環(huán)境、解決民生問題，從20世紀(jì)70年代初開始，韓國先后組織實(shí)施了3期十年治山綠化計(jì)劃。第一期治山綠化計(jì)劃工作重點(diǎn)是荒山綠化、薪炭林營造，為國土綠化和生態(tài)改善奠定基礎(chǔ)，計(jì)劃造林100萬公頃，實(shí)際完成108萬公頃。第二期治山綠化計(jì)劃工作重點(diǎn)是基本完成國土綠化，改善生態(tài)狀況，為林業(yè)的長期發(fā)展奠定基礎(chǔ)，計(jì)劃造林96.6萬公頃，實(shí)際完成107.8萬公頃，基本上消滅了荒山，提前全部實(shí)現(xiàn)了綠化。第三期治山綠化計(jì)劃工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到通過培育森林達(dá)到森林資源化，提高林分質(zhì)量，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，發(fā)揮森林的綜合效益，計(jì)劃造林20萬公頃，實(shí)際完成32.1萬公頃。1998年以后，韓國又實(shí)施了兩期為期10年的“森林發(fā)展計(jì)劃”，主要是提高森林質(zhì)量效益，推動(dòng)森林可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過3期治山綠化計(jì)劃的實(shí)施，原計(jì)劃30年完成造林216.6萬公頃，實(shí)際只用25年完成造林247.9萬公頃，提前超額完成了計(jì)劃任務(wù)，使韓國森林面積達(dá)到630萬公頃，森林覆蓋率達(dá)到63%，森林蓄積量達(dá)到4.89億立方米，平均每公頃蓄積量74.4立方米，實(shí)現(xiàn)了國土綠化，并邁上林業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路。韓國“治山綠化計(jì)劃”得到國內(nèi)外的高度評(píng)價(jià)，聯(lián)合國把韓國列為 20世紀(jì)森林綠化的典范。

第一期治山綠化計(jì)劃（1973年—1978年實(shí)施）。1973年，為了提高治山綠化的速度，韓國政府調(diào)整了《政府組織法》，加強(qiáng)了山林廳對地方的指揮權(quán)，在內(nèi)務(wù)部長主持下制定了第一個(gè)治山綠化十年計(jì)劃（1973—1982年）。該計(jì)劃的目標(biāo)是，動(dòng)員人民參與治山綠化，營造100萬公頃速生林，組織各級(jí)人員進(jìn)行統(tǒng)一造林。工作重點(diǎn)是荒山綠化、薪炭林營造和林業(yè)宣傳教育，為國土綠化和生態(tài)改善奠定基礎(chǔ)。

這一時(shí)期，用于造林的土地屬不同所有者，有中央政府、省政府、工業(yè)企業(yè)以及私人所有土地，因此治山綠化計(jì)劃主要由幾個(gè)項(xiàng)目組成：第一個(gè)項(xiàng)目是對殘留的森林進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)，特別是山區(qū)的殘留森林；第二個(gè)項(xiàng)目是確定一系列適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)進(jìn)行有效的森林開發(fā)，這些地區(qū)實(shí)施的造林活動(dòng)以增加保護(hù)效果和增加社區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入為目的，并特別強(qiáng)調(diào)要確保社區(qū)能夠獲得充足的薪柴等資源，以滿足生活的需求；第三個(gè)項(xiàng)目是種植速生樹種，以確保能夠盡早產(chǎn)生效益。中央政府設(shè)法使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)廣泛參與項(xiàng)目活動(dòng)，并提供財(cái)政支持予以鼓勵(lì)。

在第一期治山綠化計(jì)劃中，原計(jì)劃到1982年完成植樹造林100萬公頃的十年計(jì)劃，由于韓國政府動(dòng)員全民參加植樹活動(dòng)，政策符合民意，調(diào)動(dòng)了社會(huì)綠化國土的積極性，僅用6年時(shí)間就完成了任務(wù)，實(shí)際造林面積達(dá)108萬公頃，超額8萬公頃。

第二期治山綠化計(jì)劃（1979年—1987年實(shí)施）。由于第一個(gè)治山綠化計(jì)劃提前4年完成， 韓國政府于1979年開始實(shí)施第二個(gè)治山綠化十年計(jì)劃（1979年—1988年）。該計(jì)劃的基本目標(biāo)是荒山全部綠化，基本完成國土綠化，生態(tài)狀況得到改善，山地資源化，把山區(qū)納入新的國民經(jīng)濟(jì)圈，為林業(yè)的長期發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

韓國把工作重點(diǎn)放在復(fù)原荒廢山地上。除保留了第一個(gè)計(jì)劃中對殘留森林的保護(hù)活動(dòng)外，重點(diǎn)采取了荒山綠化、次生林改造和資源保護(hù)并舉的方針，營造大面積用材林，以解決對木材資源的長期需求問題，并注意利用林地發(fā)展新經(jīng)濟(jì)區(qū)，把培育養(yǎng)護(hù)土地與提高群眾造林和林業(yè)生產(chǎn)的收入相結(jié)合。

到1987年，韓國提前完成了96.6萬公頃的造林任務(wù)和786公里的林道建設(shè)，完成造林107.8萬公頃，建立了80個(gè)規(guī)模較大的用材林基地；基本上消滅了荒山，提前1年實(shí)現(xiàn)了山區(qū)全部綠化，為山地資源化打下了良好基礎(chǔ)。這一時(shí)期是韓國林業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折期。

第三期治山綠化計(jì)劃（1988年—1997年實(shí)施）。經(jīng)多年的治山綠化，韓國國土綠化任務(wù)已基本完成，于1988年開始林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移，調(diào)整了林業(yè)政策，即從過去的以保護(hù)森林和綠化為中心的林業(yè)政策，向以山地資源化為中心的林業(yè)發(fā)展方向轉(zhuǎn)移，為林業(yè)發(fā)展開辟了一條新途徑。因此，韓國制定了“山地資源化十年計(jì)劃”（1988年—1997年）。該計(jì)劃的主要內(nèi)容包括山地治理利用，林產(chǎn)品穩(wěn)定供給和增加公益效能。這一時(shí)期林業(yè)發(fā)展主要目標(biāo)是，森林面積由652.4萬公頃調(diào)整到621.9萬公頃；人工林面積由190萬公頃增加到210萬公頃；森林蓄積量由1.93億立方米增加到2.7億立方米；每公頃蓄積量由30立方米增加到43立方米；森林覆蓋率由66%調(diào)整到60%，林業(yè)總事業(yè)費(fèi)為24280億元，其中國家投資占45%，地方投資占l4%，聯(lián)合投資占7%，個(gè)人投資占34%。

“山地資源化十年計(jì)劃”工作重點(diǎn)從治山綠化轉(zhuǎn)移到通過培育森林實(shí)現(xiàn)森林資源化目標(biāo)，具體包括：強(qiáng)化科學(xué)調(diào)查，合理利用山地；協(xié)調(diào)發(fā)展造林、育林、采伐、加工和流通，增加林業(yè)投入，調(diào)節(jié)國產(chǎn)材和進(jìn)口材的供需關(guān)系，保持林產(chǎn)品的合理價(jià)格，改善民間投資環(huán)境；改善山林組合，加快林道建設(shè)，加強(qiáng)林業(yè)科技隊(duì)伍；積極開發(fā)以高新技術(shù)為主的實(shí)用技術(shù)；加強(qiáng)國有林和公有林的基地建設(shè)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營；改革現(xiàn)行有關(guān)法令和體制，在財(cái)政上向林業(yè)傾斜。發(fā)展目標(biāo)是提高林分質(zhì)量，為國家林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，發(fā)揮森林的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。這一時(shí)期，把工作重點(diǎn)由國土綠化轉(zhuǎn)移到資源培育、山區(qū)開發(fā)和公益林發(fā)展上。完成新造林32.1萬公頃，開設(shè)林道11萬公里，并在城市近郊營造了環(huán)境保護(hù)林。

1998年以后，韓國又實(shí)施了兩期為期10年的“森林發(fā)展計(jì)劃”。其中第一期森林發(fā)展計(jì)劃（1998年—2007年）目標(biāo)是實(shí)行森林可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)森林資源永續(xù)利用，一方面政府實(shí)施了造林補(bǔ)助金制度，對長周期樹種造林補(bǔ)助35%—87%，速生樹種造林補(bǔ)助32%—43%，并給予貸款支持；另一方面將林業(yè)重點(diǎn)由大規(guī)模造林轉(zhuǎn)移到不斷提高林分質(zhì)量，改善林種結(jié)構(gòu)，合理利用和開發(fā)森林資源上。第二期森林發(fā)展計(jì)劃（2008年—2017年）更多關(guān)注森林可持續(xù)管理，尋求森林功能的最大化，特別是強(qiáng)調(diào)森林在應(yīng)對氣候變化中的重要作用。

實(shí)施措施

把營林工作擺上重要日程。韓國把治山綠化擺在整個(gè)國家建設(shè)中舉足輕重的位置上。治山綠化取得巨大成功源于一是政府對綠化有堅(jiān)定的決心，從當(dāng)時(shí)韓國最高領(lǐng)導(dǎo)人到普通百姓都認(rèn)識(shí)到只有綠化了光禿禿的荒山，才能打好國家未來的基礎(chǔ)。二是政府廣泛倡導(dǎo)民眾參與，給農(nóng)民發(fā)放一定的糧食配額，動(dòng)員居民和學(xué)生參加村莊周邊的固沙工程等項(xiàng)目的建設(shè)。三是生活方式的轉(zhuǎn)變，最重要的是改變了燃料結(jié)構(gòu)，把木質(zhì)燃料改用煙炭和土炭燃料，同時(shí)致力于開發(fā)和普及林業(yè)技術(shù)。政府還出臺(tái)了諸多保護(hù)和恢復(fù)森林資源的林業(yè)政策措施，如各種不同的造林工程、固沙工程等。綠化成功的關(guān)鍵還在于林業(yè)工作者有強(qiáng)烈的使命感，他們認(rèn)為自己身負(fù)國家和國民的期望，非要完成荒山綠化不可。

鍥而不舍推進(jìn)國土綠化。韓國對國土綠化決心大，鍥而不舍地抓。1961年以前，韓國就制定了造林計(jì)劃，完成造林保存面積80多萬公頃。1962年—1972年是韓國造林速度快、規(guī)模大的10年，共新造林164萬公頃。從1973年開始，韓國政府開展了全民性的治山綠化運(yùn)動(dòng)，當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)樸正熙啟動(dòng)了第一期治山綠化十年計(jì)劃。從1979年開始，韓國進(jìn)行第二期治山綠化十年計(jì)劃，成功實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。這兩個(gè)治山綠化計(jì)劃基本解決了因農(nóng)村干旱、洪水泛濫和砍伐柴火造成農(nóng)村荒廢的惡性循環(huán)。第三期治山綠化計(jì)劃成功實(shí)施后，韓國連續(xù)實(shí)施3個(gè)十年計(jì)劃，均提前完成了造林任務(wù)。

依法加強(qiáng)宏觀管理。1961年，韓國頒布了《森林法》，旨在使森林資源得到更好的保護(hù)。同時(shí)，為使山林成為經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和文化資源，韓國在財(cái)政、金融、稅制、技術(shù)上對森林經(jīng)營者給予扶持。1962年，韓國頒布了保護(hù)擴(kuò)大林地和防治水土流失的《水土流失防治法》和《防沙事業(yè)法》；1967年頒布了《野生動(dòng)物管理和狩獵法》，對野生動(dòng)物保護(hù)作出明確規(guī)定；1994年頒布了《林業(yè)合作社組織法》，目的是通過林主的合作組織——林業(yè)合作社中央會(huì)及其下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行自主經(jīng)營，使林業(yè)經(jīng)營者收入不斷提高，與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保持均衡。韓國在大力推進(jìn)造林的同時(shí)，積極采取措施保護(hù)造林成果。1986年以前，韓國政府山林廳設(shè)在內(nèi)務(wù)部，工作人員均屬于警察編制，為主管全國林業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，山林廳設(shè)有專門的治山組。在全國國土綠化的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)時(shí)，山林廳才由內(nèi)務(wù)部轉(zhuǎn)出來。

產(chǎn)權(quán)明晰，管理科學(xué)。韓國林業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰，誰所有誰管理。國有林由中央政府直接管理，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)屬于中央政府；公有林由地方政府直接管理，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)屬于地方政府；私有林屬于私有林主，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)屬于私有林主。森林組合和民間協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)對私有林進(jìn)行指導(dǎo)和服務(wù)，其管理人員經(jīng)費(fèi)由中央和地方政府共同承擔(dān)。韓國林業(yè)管理體制和機(jī)制一直很明確，沒有大的變動(dòng)。韓國政府現(xiàn)在有一條明確政策，就是不斷收購私有林主的森林，最終使國有林比重上升到30%。

實(shí)行森林分類經(jīng)營。山林廳把全國森林區(qū)分為保存林地和準(zhǔn)保存林地兩種。保存林地分為公益林地和生產(chǎn)林地。公益林地是為了公園用地、自然環(huán)境保存、研究等目的限制使用的地區(qū)。生產(chǎn)林地是實(shí)施木材生產(chǎn)的山地。準(zhǔn)保存林地是可以轉(zhuǎn)換為林業(yè)等目的以外的，傾斜度為21度以下或傾斜度為21度—36度中林木地為50%以下的山地。保存林地和準(zhǔn)保存林地的轉(zhuǎn)用也經(jīng)常發(fā)生。

鼓勵(lì)全社會(huì)辦林業(yè)。韓國治山綠化計(jì)劃取得成功的一個(gè)核心是政府支持村民享有處理自己事情的權(quán)力。國土綠化不單是政府的事情，同時(shí)還是村民自己的事業(yè)。韓國將國有林地的一部分承包給村民，幫助村子建起苗圃。每個(gè)村莊自主提出未來5年造林規(guī)劃并逐年推進(jìn)。政府從財(cái)政、技術(shù)等方面給予支持，如提供育苗、造林援助和技術(shù)指導(dǎo)，確保村民順利進(jìn)行育苗、造林。為了調(diào)動(dòng)群眾參與造林綠化的積極性，宣傳發(fā)展林業(yè)的戰(zhàn)略意義，在20世紀(jì)70年代中期，韓國政府將每年的3月21日—4月20日法定為造林月，把4月5日法定為植樹節(jié)，把11月法定為森林撫育月，動(dòng)員社會(huì)力量參加植樹造林和森林撫育活動(dòng)。

韓國治山綠化一角