河北經貿大學 馮浩宇

1 緒論

隨著河北省2022年暑期“三下鄉(xiāng)”調研活動的開展，作為河北經貿大學“宇文潤之隊”的召集人，分別前往全國鄉(xiāng)村振興示范村——正定縣塔元莊村、河北省鄉(xiāng)村振興示范村新安鎮(zhèn)吳興村和南樓鄉(xiāng)廂同村，以及井陘縣金柱村等地開展鄉(xiāng)村振興類“三下鄉(xiāng)”暑期調研社會實踐活動。小隊活動主題是“釋放兩權活力調動鄉(xiāng)村資源”，活動目的是學習鄉(xiāng)村振興的本地先進典型經驗，深入了解農村中土地“兩權”流轉的現(xiàn)實狀況和運營模式，進行法治推廣并且在調研活動中宣傳最新農村土地政策。良好的政策對鄉(xiāng)村振興和村企合作是巨大的推動力，此次調研也進行了具體理論聯(lián)系實踐，學以致用的落實。

本文試圖通過調研剖析本地區(qū)鄉(xiāng)村產業(yè)振興的現(xiàn)實困境，進而提出完善建議。

2 本地土地流轉振興鄉(xiāng)村法治保障的內涵價值

2.1 政策理論內涵

黨的十八大以來，習近平總書記堅持用大歷史觀來看待“農業(yè)、農村、農民”問題，站在統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，就做好“三農”工作發(fā)表一系列重要論述，例如，習近平總書記專著《論“三農”工作》等，提供了理論指引和行動指南。

2.2 法律制度內涵

“三權分置”作為中央農村土地制度改革的重要內容之一，主要目標在于放活經營權的同時，不損害農民利益，而土地經營權的流轉則是放活經營權的具體舉措之一。通過土地經營權的流轉，賦予承包方自主決定采取出租、入股或者其他方式流轉土地經營權。此舉既有利于放活土地經營權，也有利于保護農民的利益，促進農村經濟的發(fā)展。三權分置一方面可以保證本集體經濟組織的成員依然享有土地承包經營權的用益物權，另一方面又可以充分發(fā)揮本集體經濟組織以外的其他社會成員（包括單位和個人）的參與農村土地生產經營能力，提高農村土地利用率和農業(yè)生產效率。

2.3 現(xiàn)實內涵

當前我國農村人口因外出務工、升學、參軍入伍等流失嚴重，農用土地大量閑置荒蕪，且農村留守人員經常勞動生產力低下，不能充分發(fā)揮農村土地的價值，其所享有的承包經營權也無法充分釋放。隨著現(xiàn)代農業(yè)和機械化生產等技術的發(fā)展，土地經營權的流轉可以增加農業(yè)生產效率，促進鄉(xiāng)村振興和惠及全體農民的共同富裕。

3 用益物權生成機制對土地經營權流轉可行性的法理分析

3.1 羅馬法為代表的“所有權派生說”

用益物權制度理念最早出現(xiàn)在羅馬法。為解決現(xiàn)實社會出現(xiàn)的矛盾，羅馬法也隨之創(chuàng)設了新型權利，以保障對奴隸、婦女分別獲得從奴隸主以及丈夫所有物保障的占有和使用。用益物權以所有權為基礎，并且具有一定的獨立性，所有權人不得妨礙用益物權人合理行使權利，且未經用益物權人同意，也不得在用益物之上再設立役權，影響用益物權的行使。

3.2 德國法為代表的“概括權能分離理論”

《德國民法典》第903條體現(xiàn)物權法原理分析，用益物權之上再設置用益物權也是可行的。在德國民法法律規(guī)定的地上權是用益物權，但是在地上權之上還可以設置“次地上權”，或者稱為“下級地上權”。次地上權或者下級地上權，就是設置在地上權之上的另一種用益物權。故我國土地經營權的設置也是符合上述《德國民法典》規(guī)定。

3.3 蘇聯(lián)民法為代表的“具體權能分離理論”

蘇聯(lián)民法僅在法律規(guī)定范圍內，所有人對所有物享有一定限度內的自主地占有、使用和處分具體權能。蘇聯(lián)民法在高度地計劃經濟體制下，產生了與所有權相分離但占有使用為內容的使用權等具體權能從所有權中相分離的情形，稱之為“具體權能分離說”。

3.4 日本民法為代表的“部分內容讓與說”

《日本民法典》第206條明確將所有權的權能抽象為使用和收益、處分，日本理論界主流理論將用益物權的產生命名為“部分內容讓與說”，認為所有權的權能始終完整，用益物權是所有權人將其所有的部分內容讓與他人的結果。

4 調研中鄉(xiāng)村振興中土地流轉的本地法治保障現(xiàn)狀

以河北省正定縣塔元莊的土地流轉模式為例，2000年以來，村兩委換屆后，對全村道路、宅基地和農村土地承包地進行整體改造，到2018年村集體收入達1200萬元，加之2020年村委會與同福集團進行村企合作，逐步從發(fā)展“半城郊型經濟”再到“把農業(yè)做成產業(yè)化、養(yǎng)老做成市場化，旅游做成規(guī)范化”，塔元莊不僅實現(xiàn)了小康村，還成為全國鄉(xiāng)村振興的示范村，目前村年收入3200萬元，村民人均年可支配收入達3萬元。村內目前主要四大產業(yè)：農業(yè)、旅游、倉儲、物流。其中旅游年收入可達800萬元。

“平改樓”靠的正是土地改革，全村宅基地在村委會的統(tǒng)一布局下，將每塊宅基地置換為兩處面積100余平方米現(xiàn)代化多層洋房居民房，常住人口達8000余人。村集體負擔了本村村民住戶的物業(yè)費、水電費等費用，外村住戶的物業(yè)收入也是村集體的一項收入。另外，集中的居住，帶來了大量閑置宅基地土地面積，村集體將1/3的宅基地進行了倉儲廠房出租，也充盈了村集體收入，村民們一方面住上了現(xiàn)代化多層洋房，生活條件大為改善，另一方面也增加了村民的額外收入。這便是宅基地使用權的統(tǒng)一流轉問題。

另外，在耕地和灘涂地的土地承包經營權的流轉過程中，村里留存了部分必要的“大田地”和“精良地”自耕，剩余土地統(tǒng)一流轉參與到村企合作中，由村委會統(tǒng)一和同福集團合作成立河北塔元莊同福農業(yè)科技有限公司，土地承包經營權的統(tǒng)一入股參與到新型農業(yè)合作公司的分紅中，為保證村民權益，采用保底收益和二次分紅模式，保底收益達1000萬元，這樣的“保底+分紅”模式使得村民整體的風險更低，并且經濟效益好的時候收益也更大。土地流轉給專業(yè)農業(yè)經營的企業(yè)，即保障了土地的利用率，又減少了村集體自行融資的困難和破產失地風險。

根據(jù)調研中塔元莊與河北本地其他一些鄉(xiāng)村振興的典型村落對比，筆者發(fā)現(xiàn)塔元莊的典型在于其村委會帶頭人對于村集體成員的號召力以及村黨委對于鄉(xiāng)村振興政策的集中部署，體現(xiàn)了我們黨集中力量辦大事的特點。經過調研發(fā)現(xiàn)，本地鄉(xiāng)村振興的特點是，越是整村土地的集中流轉利用、越是和大型專業(yè)企業(yè)的合作，該村越能使土地整體創(chuàng)造更大的經濟價值。但是本地農村的歷史特點是絕大多數(shù)村落中大姓家族的號召力在村中是顯而易見的，村兩委的干部無論如何換屆和年輕化改革，都甩不開村中大姓家族的背景和優(yōu)勢，因此往往村干部的同姓家族土地便可以整體就近有償流轉，例如正定縣南樓鄉(xiāng)廂同村的500畝“魚菜共生”土地承包項目就是該村村主任依照其號召力和財力優(yōu)勢，在村中進行的部分土地集中流轉。但是對于其他未參與土地承包流轉村民的帶動作用并不大。

5 調研看本地鄉(xiāng)村振興中的法治保障困境

通過團隊成員在深入鄉(xiāng)村調研中，與本地調研鄉(xiāng)村村民的大量訪談和問卷發(fā)放回收和綜合分析，反映出來農村土地流轉村中的困境：

5.1 普通村民的土地流轉自主選擇權與村干部在土地流轉中存在利益沖突

絕大多數(shù)村民更愿意服從村集體整體安排，土地資源進行整體流轉，進行村企合作。雖然村民或者村經濟組織成員可以定期分紅，村民還可以以勞動力參與村企合作項目額外獲得勞動報酬，但是承包戶的土地經營權流轉的自主選擇權卻嚴重受限甚至喪失。

農民對于土地流轉利用始終存在著主觀期待，但對于自家承包土地因入股等與社會資本合作后產生“失地風險”又存有顧慮。這便是農村土地的特殊物權性質構造與公司法、破產法原理和民商事執(zhí)行的實務的沖突。

5.2 我國土地政策及相關法律法規(guī)在本地鄉(xiāng)村實施的滯后現(xiàn)象

我國農村土地政策和法律逐漸細化，但法律的簡潔性與現(xiàn)實操作性又是一對矛盾?，F(xiàn)實中土地承包戶文化水平有限，法律知識的獲取途徑有限，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中，信息的不平等也是導致村民收入出現(xiàn)較大差距的重要原因之一。更具可推廣、可復制性且合法有效的具體土地流轉方案是當前更加需要的。

5.3 資本的逐利性和復雜性對于農村土地流轉的推廣產生了巨大的阻礙作用

不同村落的土地資源情況和地理區(qū)位存在巨大差距，社會資本會更加傾向適合大規(guī)模機械化作業(yè)的整塊平原土地，對于山地貧瘠土地，則需要更加專業(yè)的農業(yè)技術團隊和社會資本進行參與。因此土地經營權入股不能僅考慮土地資源的入股模式，還應當綜合考慮土地經營權在不同合作模式下的眾多社會要素的入股方式和估值方法。例如，農業(yè)技術入股、管理方法入股，這些這股的方案和配套制度，均需要和公司法和公司企業(yè)相關制度、知識產權相關專業(yè)制度綜合處理。

5.4 土地流轉中的經濟效益和社會效益存在矛盾

對于土地經營權入股流轉中，整村開發(fā)和村村合作等方式，對于引入大的社會資本必然吸引力較大，但是對于土地承包制度及將鄉(xiāng)村振興和改革方案成果惠及全體人民、耕地紅線的保護等均是一個巨大的沖擊，農村作為一個收入較城市落后的地區(qū)，農村土地制度具有社會歷史性和社會保障性，在土地流轉中和鄉(xiāng)村振興過程中，如何做好社會資本的加速流轉和社會主義的普惠性之間平衡也是重要考慮因素。

6 本地鄉(xiāng)村振興中法治保障的完善進路

6.1 深入踐行習近平新時代鄉(xiāng)村振興的三農思想，努力提升農民在土地流轉中參與度

思想是行動的先行指引，正確的法治觀念與良好的法治思想是順利推進本地鄉(xiāng)村振興法治建設的內在驅動力。堅持習近平總書記關于“三農”工作的重要論述，是做好“三農”工作提供了總綱領、總依據(jù)、總遵循。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心是產業(yè)振興，而產業(yè)振興的有力保障便是土地資源的合理有序流轉。因地制宜還要惠及全體農民，讓農民在鄉(xiāng)村振興尤其是產業(yè)振興中擁有更多的參與感和獲得感。在利用土地流轉過程中，提升每個承包戶在整村流轉和獨立流轉的自主選擇權，根據(jù)土地面積、區(qū)位、土地特點進行獨立定價的市場化選擇，保障每個村民參與到鄉(xiāng)村振興中來。

6.2 健全本地區(qū)土地經營權流轉的相關立法體系

土地流轉政策源自黨的政策，我國的法律雖然在支持鄉(xiāng)村產業(yè)振興上制定了不少法律，但是從法律層級上，依然屬于法律法規(guī)層面，屬于原則性立法。具體的政策性地方法規(guī)中，缺乏更加切合本地實際的具體政策，難以形成具體的法律引導作用。

6.3 完善本地區(qū)土地經營權流轉的司法保障機制

農村地區(qū)受文化程度、宣傳手段有限、交通信息閉塞等現(xiàn)實原因，導致農村土地政策等法律宣傳工作滯后，很難為鄉(xiāng)村振興的法治實施創(chuàng)設良好的法律環(huán)境。

應建立深入溝通和長期宣傳機制，具體方法如下：

（1）各村的工作隊應當定期設定專人進行專題講座，對于本村本地區(qū)的普遍問題重點解答，日后疑問建立長線聯(lián)系。

（2）應當創(chuàng)設普及法治社會的機會，讓本村的文化青年帶動本村的法治保障建設。

（3）改革法治宣傳下鄉(xiāng)活動的考核機制，讓更多的法治宣傳走深走實。

6.4 強化土地流轉過程執(zhí)法監(jiān)督措施

（1）村民維權路徑需要更加明確和暢通。減少因訴訟身份問題，導致的案件不予受理或駁回起訴的情況。讓農民訴訟有門。

（2）增大農民維權的法律援助比例，讓法律援助深入農村，到法律知識匱乏又貧困農民身邊。利用城市法律資源和人才隊伍，增大對土地流轉等鄉(xiāng)村振興過程的監(jiān)督力度。

（3）派出法庭等應向農村偏遠地區(qū)傾斜，讓大山深處的農民在家門口得到法律保障。

（4）組織多部門的違法監(jiān)督和懲治，加強對集體組織中違法問題監(jiān)督。

（5）利用社會多元化解工作機制，增加本地區(qū)鄉(xiāng)村振興過程中法律問題的有效化解。

7 結語

法律生命在于實踐，本文通過深入鄉(xiāng)村進行實地走訪調研，將法律知識與社會現(xiàn)實問題相結合，希望通過本文思考，將法學理論和法律知識進行鄉(xiāng)村振興助力，希望本文學有所用，為鄉(xiāng)村振興貢獻綿薄之力。