徐繼敏

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

我國(guó)20 世紀(jì)80 年代推行辦公自動(dòng)化，90 年代推進(jìn)“三金”工程，之后推行“政務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”，政務(wù)服務(wù)逐漸由線下向線上轉(zhuǎn)移。目前，國(guó)家推進(jìn)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，推行行政審批事項(xiàng)網(wǎng)上辦理、電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照及全程電子化登記，各地建設(shè)了各具特色的智慧政務(wù)系統(tǒng)，如上海市的“一網(wǎng)通辦”、廣東省的“粵省事”、杭州市的“親清在線”、成都市的“天府蓉易辦”等，政務(wù)流程被復(fù)制到在線政務(wù)平臺(tái)，市民線上遠(yuǎn)程辦理各類(lèi)許可，行政許可進(jìn)入在線辦理時(shí)代?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》提出建設(shè)數(shù)字法治政府，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式①。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是發(fā)揮數(shù)字賦能的效用[1]。數(shù)字法治政府是數(shù)字與法治相互賦能并融入數(shù)字治理元素的法治政府。隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)從電子政府時(shí)代逐漸過(guò)渡到數(shù)字法治政府時(shí)代。

我國(guó)于2003年制定《行政許可法》，當(dāng)時(shí)互聯(lián)網(wǎng)未普及，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)還未廣泛運(yùn)用，設(shè)計(jì)的行政許可制度及程序均是線下模式?！缎姓S可法》的立法目的是鞏固行政審批制度改革成果，履行我國(guó)對(duì)外承諾，推進(jìn)行政管理體制改革，從源頭上預(yù)防和治理腐?、?。通過(guò)限制政府規(guī)制范圍、限制部門(mén)和地方許可設(shè)定權(quán)力，確立許可實(shí)施的公開(kāi)公平公正原則與程序，規(guī)定方便申請(qǐng)人獲得許可的方式與制度等助力法治政府建設(shè)[2]。

雖然限制政府許可權(quán)、規(guī)范許可設(shè)定與實(shí)施的理念未發(fā)生根本性變化，但數(shù)字法治政府建設(shè)改變了行政許可的立法背景，許可由線下、紙質(zhì)申請(qǐng)、孤立審查向線上、電子數(shù)據(jù)、協(xié)同審批轉(zhuǎn)變，行政許可設(shè)定與實(shí)施體制、行政許可程序、行政許可監(jiān)督等制度也應(yīng)隨之改變，我國(guó)應(yīng)圍繞數(shù)字法治政府建設(shè)修改《行政許可法》。

一、數(shù)字法治政府建設(shè)改變行政許可立法環(huán)境

數(shù)字法治政府是數(shù)字政府、整體性政府及服務(wù)型政府的集合體，是更高形態(tài)的法治政府，其特征是行政設(shè)施云化、管理數(shù)字化、行為在線化、法治建設(shè)智慧化。數(shù)字法治政府改變行政許可立法背景，改變行政許可法實(shí)施環(huán)境，須立足數(shù)字法治政府的特點(diǎn)修改我國(guó)《行政許可法》，并促進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)。

（一）重構(gòu)政府、市場(chǎng)及社會(huì)之間的關(guān)系，設(shè)定行政許可的必要性降低

數(shù)字治理從兩個(gè)方面激發(fā)市場(chǎng)活力：一是改變傳統(tǒng)地理距離概念，不同國(guó)家、地區(qū)的市場(chǎng)主體更容易實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程交易，交易成本更低，加速了資源流動(dòng)，使市場(chǎng)配置資源能力增強(qiáng)；二是依托數(shù)字技術(shù)的各類(lèi)交易平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，國(guó)家建立的在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)也為市場(chǎng)交易提供服務(wù)，成交可能性、交易安全性更高，交易更方便。數(shù)字治理促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮更重要作用，行政許可原本作為政府配置資源的手段，伴隨政府配置資源職責(zé)減少而被壓縮存在的部分空間③。

數(shù)字賦能社會(huì)治理，減輕政府監(jiān)管責(zé)任。伴隨數(shù)字時(shí)代出現(xiàn)了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，如淘寶、京東等交易平臺(tái)，此類(lèi)平臺(tái)承擔(dān)部分原本由政府承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任，如對(duì)平臺(tái)商戶經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管。數(shù)字治理促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各類(lèi)共享平臺(tái)也承擔(dān)部分監(jiān)管職責(zé)，如網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)、共享平臺(tái)以及政務(wù)平臺(tái)發(fā)布的交易信息、消費(fèi)者的評(píng)價(jià)信息、失信信息等，還幫助消費(fèi)者了解交易對(duì)象、商品及服務(wù)，使消費(fèi)更理性，促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

數(shù)字治理提升政府監(jiān)管效能。伴隨數(shù)字法治政府建設(shè)的推進(jìn)，政府成為數(shù)據(jù)資源的主要擁有者，利用這些資源可以及時(shí)捕獲社會(huì)需求、發(fā)現(xiàn)違法行為，采取措施回應(yīng)社會(huì)需求及實(shí)施行政處罰，政府監(jiān)管效能隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進(jìn)而得到極大提升。

政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系中，市場(chǎng)活力及社會(huì)自治能力提升，政府監(jiān)管責(zé)任隨之減小。在許可與監(jiān)管的關(guān)系中，政府監(jiān)管能力增強(qiáng)，使得設(shè)定行政許可的必要性隨之降低。因此，數(shù)字法治政府促進(jìn)市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)揮作用，提升政府監(jiān)管能力，使得設(shè)定行政許可的必要性降低，不少領(lǐng)域無(wú)必要設(shè)定行政許可。

（二）實(shí)現(xiàn)整體性治理，行政許可由孤立審查向多機(jī)關(guān)協(xié)同許可轉(zhuǎn)變

我國(guó)采用網(wǎng)狀行政體制，縱向由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府構(gòu)成，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，縣級(jí)以上人民政府總體對(duì)口設(shè)置若干工作部門(mén)，上下同責(zé)、機(jī)構(gòu)同構(gòu)[3]。在立法實(shí)踐中，法律法規(guī)一般把行政許可權(quán)賦予不同層級(jí)、不同地區(qū)、不同部門(mén)行政機(jī)關(guān)行使，行政許可也采用網(wǎng)狀許可體制。網(wǎng)格中的許可機(jī)關(guān)獨(dú)立實(shí)施許可，不同層級(jí)、地區(qū)、部門(mén)的行政機(jī)關(guān)之間缺乏協(xié)同與配合。

為解決行政許可權(quán)縱向、橫向分割問(wèn)題，《行政許可法》賦予國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使另一個(gè)行政機(jī)關(guān)行政許可權(quán)的權(quán)力，并規(guī)定統(tǒng)一受理、統(tǒng)一辦理、集中辦理、聯(lián)合辦理、統(tǒng)一送達(dá)等許可制度④。為此，我國(guó)推行相對(duì)集中的行政許可權(quán)改革，將許可權(quán)從主管部門(mén)剝離出來(lái)交由行政審批局行使，形成主管部門(mén)、行政審批局、綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)分別承擔(dān)管理、許可和執(zhí)法職責(zé)的體制。這一改革又面臨管理權(quán)、許可權(quán)、執(zhí)法權(quán)銜接不暢及三個(gè)機(jī)關(guān)之間不協(xié)調(diào)、不配合等問(wèn)題。

整體性政府理念以滿足社會(huì)需求為目標(biāo)，從政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和整體性運(yùn)行出發(fā)，推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)、管理方式、運(yùn)行機(jī)制和信息系統(tǒng)變革，對(duì)行政職責(zé)優(yōu)化整合以增進(jìn)公共價(jià)值。數(shù)字治理為政府整體性治理提供數(shù)字技術(shù)支持，通過(guò)數(shù)據(jù)賦能智能化時(shí)代政府的理念建構(gòu)、數(shù)據(jù)共享、服務(wù)供給與科學(xué)決策，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理，現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)與政府整體性治理結(jié)構(gòu)相互融合，能夠?qū)φ卫眢w系產(chǎn)生革命性的催化作用[4]。

數(shù)字法治政府對(duì)整體性治理的貢獻(xiàn)在于兩個(gè)方面：一是提供數(shù)據(jù)信息服務(wù)，打破地區(qū)、層級(jí)、部門(mén)之間的隔閡，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)；二是依托一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提供的海量數(shù)據(jù)資源實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享及協(xié)同審查，行政許可實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦、一次辦、自助辦及馬上辦。如廣東“粵省事”設(shè)置微信端入口，一鍵實(shí)名登錄，630 項(xiàng)高頻服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)全網(wǎng)通辦；浙江推行“最多跑一次”的流程重塑與政府重構(gòu)改革，實(shí)行“由點(diǎn)到面，流程再造先行”；貴州推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能與實(shí)體經(jīng)濟(jì)、政府治理、民生服務(wù)深度融合。廣東、浙江、貴州三省均將數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開(kāi)放作為推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的切入點(diǎn)和核心內(nèi)容[5]。

整體治理在一定程度上實(shí)現(xiàn)了不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同領(lǐng)域行政主管部門(mén)、審批機(jī)關(guān)、綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，協(xié)同審查與許可成為可能。同時(shí)，整體性治理為許可權(quán)集中提供了基礎(chǔ)，多層級(jí)許可向一級(jí)許可體制轉(zhuǎn)變成為必然，國(guó)家設(shè)置唯一的行政許可機(jī)關(guān)實(shí)施許可成為可能。

（三）社會(huì)參與能力增強(qiáng)，社會(huì)公眾成為設(shè)定與實(shí)施許可的重要參與者

在傳統(tǒng)管制模式下，政府壟斷公共服務(wù)，即使部分國(guó)家推行新公共管理改革，將護(hù)照辦理、監(jiān)獄經(jīng)營(yíng)等服務(wù)轉(zhuǎn)移至私人企業(yè)承擔(dān)，被轉(zhuǎn)移服務(wù)也僅限于事務(wù)性事項(xiàng)，權(quán)力事項(xiàng)仍然保留在政府，行政權(quán)威并未轉(zhuǎn)移。數(shù)字治理催生私人數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，社會(huì)關(guān)系由政府、市民二元關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、平臺(tái)企業(yè)、市民三方關(guān)系，平臺(tái)企業(yè)承接部分管制職能，部分行政權(quán)威從政府向平臺(tái)企業(yè)轉(zhuǎn)移。

在傳統(tǒng)信息獲取與收集模式下，政府收集統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、典型案例以及投訴建議獲知社會(huì)需求并據(jù)此決策，行政決策獲取的信息相對(duì)較少且客觀性不足。在數(shù)字政府背景下，政府和社會(huì)共建共享數(shù)據(jù)資源，政府利用海量數(shù)據(jù)及時(shí)分析和發(fā)現(xiàn)社會(huì)需求，迅速做出決策以回應(yīng)社會(huì)需求。如新冠疫情期間，市民申報(bào)行程行為極大地充實(shí)了數(shù)據(jù)信息，政府也利用技術(shù)手段獲取市民行程信息，市民、政府共同行為匯聚形成海量市民行程數(shù)據(jù)，政府可以利用這些數(shù)據(jù)精準(zhǔn)判斷人員流動(dòng)及識(shí)別密切接觸者，及時(shí)采取措施防控疫情。

盡管把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策法定程序，實(shí)踐中，社會(huì)公眾參與行政決策仍然不多，行政決策主要局限于公職人員及專(zhuān)家等少數(shù)人群參與，屬于精英決策⑤。數(shù)字技術(shù)具有廣泛、快速傳播的優(yōu)勢(shì)，能保障市民或者組織快速獲取行政決策信息，方便表達(dá)自己的訴求與意見(jiàn)。數(shù)字政府建設(shè)促進(jìn)行政決策民主，也有利于保證行政決策回應(yīng)社會(huì)訴求。社會(huì)承接部分管制職能，參與政務(wù)數(shù)據(jù)資源建設(shè)，深度參與行政許可設(shè)定與實(shí)踐活動(dòng)，社會(huì)公眾參與行政許可程序的制度成為行政許可法的重要法律制度。

（四）再造行政許可流程，形成二維雙向互動(dòng)許可關(guān)系

2022年年底前，全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)更加完善，全國(guó)范圍內(nèi)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)基本可以做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、整體聯(lián)動(dòng)、業(yè)務(wù)協(xié)同，除法律法規(guī)另有規(guī)定或涉及國(guó)家秘密等外，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全部納入平臺(tái)辦理，全面實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”⑥。以一體在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，塑造“以人民為中心”的執(zhí)政理念，以服務(wù)為導(dǎo)向牽引整體協(xié)同，以“中臺(tái)”為樞紐促進(jìn)多方合作，以安全為基礎(chǔ)保障系統(tǒng)運(yùn)行，是數(shù)字政府未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)[6]。

行政許可被轉(zhuǎn)移至全國(guó)一體在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)辦理，許可流程環(huán)節(jié)、申請(qǐng)材料、法律文書(shū)等被標(biāo)準(zhǔn)化，許可機(jī)關(guān)內(nèi)外數(shù)據(jù)推送、協(xié)同審查、頒發(fā)協(xié)辦及補(bǔ)正補(bǔ)齊等程序規(guī)范化。許可機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)共建共享數(shù)據(jù)資源，法定許可機(jī)關(guān)成為許可主辦機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)成為許可協(xié)作機(jī)關(guān)，為主辦機(jī)關(guān)提供信息資源、協(xié)同審查等協(xié)作。許可機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的關(guān)系，申請(qǐng)人啟動(dòng)許可程序、提供材料、參與證據(jù)材料審查判斷、獲取許可證等均不同于傳統(tǒng)線下模式。

許可機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間、許可機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人之間，成為行政許可程序的兩個(gè)關(guān)系維度，且均形成雙向互動(dòng)關(guān)系。完善行政許可程序制度，須滿足二維雙向互動(dòng)的要求。

二、行政許可設(shè)定制度的修改

如何設(shè)定行政許可是《行政許可法》的重要內(nèi)容，其第二章專(zhuān)章規(guī)定行政許可設(shè)定制度。

（一）《行政許可法》規(guī)定的行政許可設(shè)定制度

《行政許可法》從設(shè)定許可事項(xiàng)范圍、設(shè)定主體和設(shè)定程序三個(gè)方面限制和規(guī)范設(shè)定行政許可的行為。

《行政許可法》從“可以”“可以不”兩個(gè)維度規(guī)定設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍。直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全六個(gè)領(lǐng)域事項(xiàng)為“可以”設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決，為“可以不”設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。

不同于《行政處罰法》明確列舉法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章可以設(shè)定行政處罰的權(quán)力，《行政許可法》未明確劃分不同層級(jí)法律規(guī)范設(shè)定行政許可的權(quán)限，而是賦予下位法補(bǔ)充設(shè)定行政許可權(quán)。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，省級(jí)人民政府規(guī)章可以設(shè)定有效期為一年的臨時(shí)性行政許可?！缎姓S可法》實(shí)際限制行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定行政許可，體現(xiàn)了行政許可主要由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)定的精神，有利于建立全國(guó)統(tǒng)一適用的行政許可制度。

《行政許可法》對(duì)涉及設(shè)定行政許可的法案起草、征求意見(jiàn)、必要性說(shuō)明、后評(píng)估及修改廢止制度做出規(guī)定，對(duì)規(guī)范行政許可設(shè)定程序意義重大。

（二）現(xiàn)行行政許可設(shè)定制度存在的問(wèn)題

“可以”及“可以不”的表述形式均賦予行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)裁量權(quán)，裁量決定是否設(shè)定行政許可，并未真正限定設(shè)定許可的事項(xiàng)范圍，導(dǎo)致該規(guī)定不能發(fā)揮限縮許可事項(xiàng)范圍的作用。

隨著我國(guó)法律體系的完善，法律、行政法規(guī)增多，絕大多數(shù)領(lǐng)域都會(huì)有法律或者行政法規(guī)，行政法規(guī)、地方性法規(guī)設(shè)定行政許可的可能性逐漸變?、?。以是否有上位法作為判斷下位法能否設(shè)定行政許可的標(biāo)準(zhǔn)，未考慮是否需要下位法設(shè)定行政許可的問(wèn)題。我國(guó)自2016年開(kāi)始推行央地、地方不同層級(jí)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，逐步實(shí)行不同層級(jí)政府事權(quán)差異化配置⑧。政府履行公共職責(zé)須獲得相應(yīng)管理手段，包括行政規(guī)劃、行政許可、行政檢查、行政處罰等，行政許可是政府履行職責(zé)的手段之一。嚴(yán)格限制地方設(shè)定行政許可，導(dǎo)致在部分領(lǐng)域地方政府履行職責(zé)缺乏應(yīng)有的許可手段，不能因地制宜設(shè)定并實(shí)施行政許可。

（三）修改行政許可設(shè)定制度以適應(yīng)數(shù)字法治政府的需要

數(shù)字治理激發(fā)市場(chǎng)活力，社會(huì)力量承接部分公共職能，社會(huì)自生防范違法的能力，且數(shù)字法治政府建設(shè)提升了政府監(jiān)管能力和效率，部分領(lǐng)域設(shè)定行政許可的必要性不復(fù)存在，數(shù)字法治政府建設(shè)要求嚴(yán)格限縮設(shè)定行政許可的范圍。

《行政許可法》規(guī)定的涉及國(guó)家安全等六個(gè)“可以”設(shè)定行政許可的領(lǐng)域，宜保留“可以”設(shè)定的規(guī)定，其他領(lǐng)域應(yīng)規(guī)定為禁止設(shè)定行政許可事項(xiàng)。在“可以”設(shè)定行政許可的領(lǐng)域，應(yīng)將原“可以不”的四個(gè)事項(xiàng)修改為“不得設(shè)定”事項(xiàng)。即涉及國(guó)家安全等事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，但通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)自治及事后監(jiān)管等可以解決的事項(xiàng)，不得設(shè)定行政許可。

修改下位法補(bǔ)充設(shè)定行政許可制度為基于事權(quán)劃分的行政許可設(shè)定權(quán)制度，賦予不同層級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)其事權(quán)設(shè)定行政許可的權(quán)力。對(duì)于全國(guó)共性問(wèn)題，宜由國(guó)家層面設(shè)定行政許可，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成。按照國(guó)家推行的事權(quán)劃分方案，省級(jí)承擔(dān)統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，公共服務(wù)不屬于“可以”設(shè)定許可事項(xiàng)的范圍，需設(shè)定行政許可的事項(xiàng)不多，應(yīng)限制省級(jí)設(shè)定行政許可的權(quán)力⑨?！读⒎ǚā焚x予設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)領(lǐng)域的立法權(quán)，這些領(lǐng)域設(shè)定行政許可的必要性較大，且設(shè)區(qū)的市之間在城市管理理念、手段等方面存在較大差異，宜賦予設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)在上述三個(gè)領(lǐng)域設(shè)定行政許可的權(quán)力，如根據(jù)不同城市管理特點(diǎn)設(shè)定共享單車(chē)特許經(jīng)營(yíng)、電動(dòng)自行車(chē)通行等行政許可。

數(shù)字治理帶來(lái)的改變涉及行政許可法案立法啟動(dòng)、征求意見(jiàn)、實(shí)施后評(píng)估等程序環(huán)節(jié)及工作方式。如立法機(jī)關(guān)可以利用數(shù)字技術(shù)分析和判斷設(shè)定行政許可的需求，及時(shí)啟動(dòng)程序設(shè)定行政許可，還可以利用數(shù)字技術(shù)聽(tīng)取公眾對(duì)設(shè)定行政許可的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)民主決策。行政許可設(shè)定實(shí)施后，立法機(jī)關(guān)還可以利用大數(shù)據(jù)手段評(píng)估行政許可實(shí)施效果及對(duì)社會(huì)的影響，及時(shí)修改或者廢止該許可。數(shù)字治理為行政許可設(shè)定程序的科學(xué)性、民主性提供保障，應(yīng)依據(jù)數(shù)字治理的特點(diǎn)設(shè)計(jì)行政許可設(shè)定的啟動(dòng)、聽(tīng)證、論證、實(shí)施后評(píng)估等程序。

三、行政許可體制的修改

便民、高效是實(shí)施行政許可的基本要求，線下、線上許可模式實(shí)現(xiàn)便民、高效要求的體制與機(jī)制均不盡相同。在線下許可模式中，地理距離遠(yuǎn)近成為判斷許可高效、便民的重要標(biāo)準(zhǔn)，要求區(qū)、縣普遍設(shè)置許可機(jī)關(guān)，采用網(wǎng)狀行政許可體制。線上許可無(wú)距離遠(yuǎn)近問(wèn)題，數(shù)據(jù)資源共享、機(jī)關(guān)之間協(xié)同審查成為便民、高效的判斷標(biāo)準(zhǔn)，模塊化許可體制成為必然。

（一）《行政許可法》規(guī)定的許可體制及其局限性

《行政許可法》對(duì)許可體制的規(guī)定相對(duì)欠缺，涉及許可體制的規(guī)定包括：行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施；經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的許可權(quán)；由地方人民政府兩個(gè)以上部門(mén)分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門(mén)受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門(mén)分別提出意見(jiàn)后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門(mén)聯(lián)合辦理、集中辦理。

《行政許可法》對(duì)許可體制的規(guī)定呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是未明確規(guī)定許可體制，許可體制由單行法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)規(guī)定。法律、法規(guī)設(shè)定行政許可時(shí)規(guī)定許可體制，且一般將許可權(quán)賦予縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)，如食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、市場(chǎng)主體登記等行政許可均由縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)實(shí)施⑩。同時(shí)，法律、法規(guī)將不同類(lèi)型行政許可權(quán)賦予不同領(lǐng)域許可機(jī)關(guān)，形成網(wǎng)狀行政許可體制。二是賦予經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)人民政府調(diào)整行政許可權(quán)的權(quán)力，建立許可體制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，為推行行政審批局等許可體制提供法律基礎(chǔ)?。三是規(guī)定統(tǒng)一受理、集中辦理或者聯(lián)合辦理機(jī)制，為行政許可流程再造、推行一站式辦理及設(shè)置行政服務(wù)中心等提供法律依據(jù)。

由單行法律、法規(guī)規(guī)定許可主體，可以針對(duì)每一類(lèi)行政許可的特點(diǎn)規(guī)定許可體制，如金融業(yè)務(wù)許可應(yīng)由中央層級(jí)實(shí)施，市場(chǎng)主體登記等多數(shù)許可可以授權(quán)縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)行使?？h級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施許可有利于申請(qǐng)人就近提供紙質(zhì)申請(qǐng)材料或者書(shū)面證據(jù)，以滿足便民、高效的要求；重要許可或者涉及范圍廣的許可由更高層級(jí)許可機(jī)關(guān)實(shí)施，以滿足許可適用范圍不同的需求。賦予省級(jí)人民政府調(diào)整許可權(quán)的權(quán)力，方便省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)確定許可體制，以滿足政府管理理念及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要?！缎姓S可法》對(duì)許可體制不作強(qiáng)制性規(guī)定，實(shí)踐中形成網(wǎng)狀許可體制，契合線下許可模式。

網(wǎng)狀許可體制面臨的問(wèn)題是，縱向、橫向重復(fù)設(shè)置許可機(jī)關(guān)，導(dǎo)致許可成本升高，還面臨層級(jí)間、行業(yè)間及地區(qū)間實(shí)施許可中的不協(xié)調(diào)問(wèn)題。將行政許可權(quán)集中至行政審批局行使，可以提升許可效率和解決忙閑不均等問(wèn)題，但面臨管理、許可、執(zhí)法由主管部門(mén)、行政審批局、綜合行政執(zhí)法局分別實(shí)施帶來(lái)的機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議與不協(xié)調(diào)問(wèn)題，行政審批局集中行使行政許可權(quán)體制存在明顯缺陷。因此，即使是線下許可模式，行政許可也應(yīng)由不同行業(yè)領(lǐng)域許可機(jī)關(guān)分別實(shí)施，宜采用分散方式集中行政許可，重點(diǎn)是縱向集中和流程集中[7]。

（二）數(shù)字法治政府建設(shè)促進(jìn)行政許可體制變化

數(shù)字治理要求對(duì)政府職能進(jìn)行整合和優(yōu)化，加強(qiáng)政府內(nèi)部的互動(dòng)與協(xié)商，以跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的綜合集成取代多部門(mén)的重復(fù)合并，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)數(shù)據(jù)的集成應(yīng)用，部門(mén)職能、權(quán)力被重組到不同的應(yīng)用模塊中，逐漸實(shí)現(xiàn)應(yīng)用模塊取代政府職能成為基本的治理單元[4]。

建設(shè)全國(guó)一體在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是數(shù)字法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，立足于建立全國(guó)政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與程序統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源共享的政務(wù)平臺(tái)，在線辦理不再有地理距離概念，異地許可、一級(jí)審批體制成為可能。數(shù)字治理緩解管理、許可、執(zhí)法三權(quán)分離帶來(lái)的機(jī)關(guān)之間不協(xié)調(diào)及運(yùn)行不暢問(wèn)題，使全面推行行政審批局模式成為可能。數(shù)字法治政府將促進(jìn)許可權(quán)縱向、橫向兩個(gè)維度集中，所有許可事項(xiàng)集中至一個(gè)機(jī)關(guān)辦理成為可能，有利于解決部門(mén)、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)溝通不暢問(wèn)題。

近年部分省市推行行政審批局體制、全域一張網(wǎng)辦理及審批一體化改革的實(shí)踐證明了縱向、橫向集中行政許可體制的可行性。如四川省建設(shè)省、市、縣“一張網(wǎng)”交通運(yùn)輸網(wǎng)上行政審批服務(wù)平臺(tái)，全省交通運(yùn)輸行政審批實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)、協(xié)同審批、在線打證和審批監(jiān)督，解決了交通運(yùn)輸行業(yè)跨省、跨市縣異地審批、多次往返多個(gè)審批部門(mén)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”[8]。又如，嘉興市2013年在全國(guó)率先開(kāi)展行政審批層級(jí)一體化改革，將市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)政府及其職能部門(mén)置于同一個(gè)體系內(nèi)推動(dòng)改革，省、設(shè)區(qū)的市依法授權(quán)或者委托縣級(jí)政府直接實(shí)施行政審批，向縣級(jí)政府全面放權(quán)，減少行政審批層級(jí)，采用橫向一站式服務(wù)體系、一個(gè)窗口全程辦理、一系列集成化審批、一張網(wǎng)辦理、一條零距離服務(wù)鏈、一套標(biāo)準(zhǔn)化審批服務(wù)規(guī)范的行政審批集成化運(yùn)行模式以及事中事后立體監(jiān)督機(jī)制[9]。

（三）《行政許可法》涉及許可體制內(nèi)容的修改

《行政許可法》對(duì)許可體制不作明確規(guī)定，由單行法律、法規(guī)規(guī)定許可體制的做法，不適應(yīng)數(shù)字治理一網(wǎng)通辦、異地辦理、機(jī)關(guān)之間協(xié)同辦理許可的要求。應(yīng)修改《行政許可法》，增加行政許可體制的規(guī)定。

首先，在《行政許可法》中增加其他法律、法規(guī)規(guī)定許可體制的限制性條款和引導(dǎo)性條款。前者如法律、法規(guī)不得將同一許可事項(xiàng)授予多個(gè)層級(jí)許可機(jī)關(guān)，后者如推進(jìn)許可異地辦理、跨部門(mén)辦理、聯(lián)合審查等。其次，保留省級(jí)政府動(dòng)態(tài)調(diào)整許可權(quán)的規(guī)定，增加推進(jìn)許可權(quán)橫向、縱向兩個(gè)維度集中的規(guī)定，逐漸實(shí)現(xiàn)一級(jí)許可體制和全國(guó)統(tǒng)一許可體制。再次，增加規(guī)定許可機(jī)關(guān)之間、許可機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間數(shù)據(jù)共享與協(xié)調(diào)機(jī)制，建立行政許可證據(jù)材料、案件事實(shí)協(xié)同審查制度。

四、行政許可程序的修改

數(shù)據(jù)資源共享與行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)同，要求重構(gòu)行政許可程序，需要修改許可程序的規(guī)定。

（一）《行政許可法》規(guī)定的許可程序

《行政許可法》用29個(gè)條文規(guī)定行政許可程序，涉及許可申請(qǐng)、受理、審查、決定、期限、聽(tīng)證、變更與延續(xù)以及特別規(guī)定，歸納起來(lái)有如下特點(diǎn)：

第一，所有許可程序都是必經(jīng)程序。行政許可程序由申請(qǐng)人啟動(dòng)，并按照法律規(guī)定提供完整的證據(jù)材料，即使行政機(jī)關(guān)已掌握該材料或者案件事實(shí)已被證明，申請(qǐng)人仍須提供；行政機(jī)關(guān)審查判斷證據(jù)材料，作出許可或者不予許可決定后終結(jié)程序；申請(qǐng)人提供的材料以及行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料構(gòu)成獨(dú)立的案卷，實(shí)行案卷排他原則?。許可機(jī)關(guān)欠缺法定程序構(gòu)成程序違法，面臨被撤銷(xiāo)或者確認(rèn)違法的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，采用線下模式申請(qǐng)和辦理許可。申請(qǐng)人提供紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)及相關(guān)證據(jù)材料，除須聽(tīng)證等少數(shù)情形外，行政機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)材料實(shí)行書(shū)面審查，并保存紙質(zhì)檔案。便民原則是實(shí)施許可的重要原則，許可機(jī)關(guān)設(shè)在區(qū)縣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道甚至社區(qū)設(shè)立代辦點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“就近能辦”?。

第三，申請(qǐng)人承擔(dān)許可條件事實(shí)的證明責(zé)任。申請(qǐng)人須提供證據(jù)材料證明自己符合獲得許可的條件，否則會(huì)被認(rèn)為不符合條件而被拒絕頒發(fā)許可證。基于申請(qǐng)人舉證及效率等因素的考慮，許可機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料承擔(dān)形式審查責(zé)任，材料的真實(shí)性由申請(qǐng)人負(fù)責(zé)。

第四，行政許可程序封閉運(yùn)行，行政機(jī)關(guān)之間基本不共享數(shù)據(jù)資源，業(yè)務(wù)不協(xié)同。除有利害關(guān)系人的部分許可程序外，多數(shù)許可程序是申請(qǐng)人與許可機(jī)關(guān)之間的互動(dòng)。許可機(jī)關(guān)不主動(dòng)收集和獲取其他機(jī)關(guān)掌握的戶籍、房屋、許可證等證據(jù)材料，證據(jù)材料主要由申請(qǐng)人提供，除少數(shù)勘驗(yàn)等調(diào)查活動(dòng)外，許可機(jī)關(guān)原則上不承擔(dān)調(diào)查獲取證據(jù)材料的責(zé)任。許可機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提交的材料獨(dú)立審查，其他機(jī)關(guān)參與協(xié)同審查，如對(duì)申請(qǐng)人提供房產(chǎn)資料的真實(shí)性，由許可機(jī)關(guān)審查，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)并不協(xié)同審查。

（二）數(shù)字治理改變行政許可程序

行政許可依申請(qǐng)人申請(qǐng)啟動(dòng)，相對(duì)人從事特定活動(dòng)，應(yīng)向許可機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。在數(shù)字法治政府背景下，許可機(jī)關(guān)利用海量數(shù)據(jù)資源可以識(shí)別潛在許可申請(qǐng)人，或者獲取相對(duì)人從事了需許可行為的信息，此時(shí)，許可機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)提示相對(duì)人申請(qǐng)行政許可的義務(wù)。

《行政許可法》要求行政機(jī)關(guān)將法定許可事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限及需提交材料的目錄在辦公場(chǎng)所公示，申請(qǐng)人按照目錄提交申請(qǐng)材料?。數(shù)字政府時(shí)代，申請(qǐng)人原本需要提交的房產(chǎn)、戶籍等大多數(shù)證據(jù)材料已在政府?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)中保存，部分條件事實(shí)已在其他案件中被證明，行政機(jī)關(guān)還可以利用全國(guó)一體在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)通過(guò)數(shù)據(jù)共享方式直接獲取、收集證據(jù)材料，甚至還可以向不特定對(duì)象調(diào)取、收集證據(jù)，申請(qǐng)人申請(qǐng)?jiān)S可需要證明的條件事實(shí)大幅減少，甚至不需要提供證據(jù)材料就可以申請(qǐng)?jiān)S可。

《行政許可法》將證明責(zé)任賦予申請(qǐng)人。申請(qǐng)人是否符合獲得許可證的條件，由申請(qǐng)人承擔(dān)證明責(zé)任，申請(qǐng)人不能提供證據(jù)證明其符合頒發(fā)許可證的條件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)定申請(qǐng)人不符合條件，拒絕頒發(fā)行政許可證[10]。共建共享數(shù)據(jù)資源是數(shù)字法治政府的特征之一，各類(lèi)申請(qǐng)人在所有政務(wù)活動(dòng)中提供的證據(jù)材料以及行政機(jī)關(guān)的所有行政決定均成為智慧政務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來(lái)源。如上海市政務(wù)系統(tǒng)已接入電子證照237 類(lèi)，歸集證照8000 多萬(wàn)張，通過(guò)線上構(gòu)建政務(wù)服務(wù)用證清單，連接辦事材料與電子證照類(lèi)目，實(shí)現(xiàn)電子證照的按需應(yīng)用?。同時(shí)，智慧政務(wù)系統(tǒng)為行政機(jī)關(guān)核對(duì)申請(qǐng)人身份信息、各類(lèi)材料是否真實(shí)等提供支持，行政機(jī)關(guān)還可以利用數(shù)據(jù)資源證明部分要件事實(shí)，且部分事實(shí)在其他案件中已被證明，無(wú)需再證明。智慧政務(wù)系統(tǒng)減少了行政許可程序的證明對(duì)象，且隨著政務(wù)數(shù)據(jù)資源增多，證明對(duì)象會(huì)越來(lái)越少。大量法律要件事實(shí)不需要證據(jù)予以證明，數(shù)字治理大大減輕了申請(qǐng)人的證明責(zé)任。

《行政許可法》第三十一條第一款規(guī)定，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。這就是行政機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)承擔(dān)形式審查責(zé)任的規(guī)定。形式審查標(biāo)準(zhǔn)方便申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，簡(jiǎn)化辦事程序，有利于提高行政效率，但也面臨部分申請(qǐng)人提供虛假材料騙取許可，出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)與客觀不符的問(wèn)題。實(shí)踐中冒用他人名義、提供虛假材料辦理許可事項(xiàng)的案例不在少數(shù)，如冒用他人名義辦理企業(yè)登記等。國(guó)家層面及部分地方行政機(jī)關(guān)著手建立撤銷(xiāo)制度，以解決提供虛假材料辦理許可事項(xiàng)的問(wèn)題?。筆者認(rèn)為，對(duì)證據(jù)及案件事實(shí)實(shí)行形式審查，是行政效率、方便群眾辦事與許可程序認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤造成損害后果之間利弊權(quán)衡的結(jié)果，采用線下許可模式，形式審查仍是最優(yōu)選擇。

數(shù)字法治政府對(duì)行政許可證據(jù)審查判斷的意義在于：其一，利用全國(guó)一體在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)身份認(rèn)證系統(tǒng)對(duì)申請(qǐng)人身份自動(dòng)認(rèn)證及識(shí)別，可以有效避免冒用他人身份行為的發(fā)生。其二，利用數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)資源幫助行政機(jī)關(guān)審查判斷申請(qǐng)人提供材料的真實(shí)性、合法性與關(guān)聯(lián)性，確保許可機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)更接近客觀事實(shí)。其三，智慧系統(tǒng)將不同層級(jí)、不同類(lèi)型行政機(jī)關(guān)連為一體，實(shí)現(xiàn)多機(jī)關(guān)聯(lián)合、協(xié)作審查判斷證據(jù)材料，如公安機(jī)關(guān)協(xié)助審查公共安全領(lǐng)域證據(jù)材料，市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)協(xié)助審查工商登記材料等，有利于識(shí)別虛假證據(jù)材料。

（三）修改《行政許可法》以適應(yīng)數(shù)字法治政府的需要

行政許可是依申請(qǐng)行政行為，在保留行政許可由申請(qǐng)人啟動(dòng)申請(qǐng)條款的基礎(chǔ)上，賦予行政機(jī)關(guān)提示相對(duì)人申請(qǐng)?jiān)S可的責(zé)任。在《行政許可法》中增加規(guī)定，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相對(duì)人應(yīng)申請(qǐng)行政許可而未申請(qǐng)的，應(yīng)及時(shí)提示相對(duì)人申請(qǐng)行政許可。

利用全國(guó)一體在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的成果，將申請(qǐng)人提供材料的規(guī)定修改為：行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)數(shù)據(jù)共享等方式獲取申請(qǐng)人是否符合許可條件的證據(jù)材料；已被證據(jù)證明或者利用數(shù)據(jù)資源能夠證明的事實(shí)，不再要求申請(qǐng)人提供，行政機(jī)關(guān)根據(jù)已被證明的事實(shí)及已掌握的證據(jù)材料情況，形成申請(qǐng)人應(yīng)提交證據(jù)材料清單，申請(qǐng)人根據(jù)清單提交證據(jù)材料。

保留申請(qǐng)人承擔(dān)許可要件事實(shí)的證明責(zé)任，建議增加規(guī)定，行政機(jī)關(guān)之間須開(kāi)放數(shù)據(jù)資源以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，已證明的案件事實(shí)或者通過(guò)數(shù)據(jù)共享能夠證明的案件事實(shí)，申請(qǐng)人無(wú)須提供證據(jù)材料予以證明。

數(shù)字治理提升許可機(jī)關(guān)審查判斷證據(jù)材料的能力，在保證行政效率及方便申請(qǐng)人辦理行政許可的前提下，實(shí)質(zhì)審查成為可能?？梢詫⑿问綄彶樾薷臑閷?shí)質(zhì)審查，規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可采用實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)。

五、行政許可監(jiān)督檢查制度的修改

《行政許可法》第六章規(guī)定行政許可監(jiān)督體制和監(jiān)督檢查行為，而數(shù)字治理賦能監(jiān)督檢查活動(dòng)，提升監(jiān)督檢查效能，有必要修改相應(yīng)規(guī)定。

（一）《行政許可法》規(guī)定的監(jiān)督檢查制度

行政許可監(jiān)督檢查包括對(duì)許可機(jī)關(guān)實(shí)施許可的監(jiān)督檢查和行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人實(shí)施許可的監(jiān)督檢查?！缎姓S可法》將對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可的監(jiān)督職責(zé)賦予上級(jí)行政機(jī)關(guān)，但未明確由同級(jí)人民政府還是上級(jí)主管部門(mén)實(shí)施。將對(duì)被許可人實(shí)施許可的監(jiān)督檢查職責(zé)賦予行政機(jī)關(guān)，未明確提及許可機(jī)關(guān)，但法條中的行政機(jī)關(guān)應(yīng)是許可機(jī)關(guān)。其原因是：首先，《行政許可法》無(wú)許可機(jī)關(guān)的概念，行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)都稱(chēng)為行政機(jī)關(guān)。其次，《行政許可法》要求行政機(jī)關(guān)建立健全監(jiān)督制度，核查反映被許可人從事許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，對(duì)被許可人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)直接實(shí)施檢查，并與被許可人、其他行政機(jī)關(guān)計(jì)算機(jī)檔案系統(tǒng)互聯(lián)核查，上述監(jiān)督檢查職責(zé)僅許可機(jī)關(guān)才適合承擔(dān)。再次，被許可人在許可決定機(jī)關(guān)管轄區(qū)外違法從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的，《行政許可法》規(guī)定由違法行為發(fā)生地行政機(jī)關(guān)將被許可人的違法事實(shí)、處理結(jié)果等抄告許可機(jī)關(guān)，此規(guī)定也說(shuō)明由許可機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)督檢查職責(zé)。

除規(guī)定抽樣檢查、檢驗(yàn)檢測(cè)、實(shí)地檢查等措施外，《行政許可法》還賦予監(jiān)督機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正及撤銷(xiāo)、吊銷(xiāo)、注銷(xiāo)許可的監(jiān)督措施。

（二）修改許可監(jiān)督檢查制度的必要性

許可機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)督檢查職責(zé)，體現(xiàn)了“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的精神，方便許可機(jī)關(guān)綜合使用撤銷(xiāo)、撤回、吊銷(xiāo)、注銷(xiāo)等手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。但我國(guó)不少地方推行行政審批局改革，將各類(lèi)許可權(quán)統(tǒng)一集中至行政審批局行使，帶來(lái)管理、監(jiān)管與許可職責(zé)分離，國(guó)家致力于推進(jìn)的跨省市許可及一網(wǎng)通辦也帶來(lái)監(jiān)管與許可職責(zé)在地域、行政層級(jí)兩個(gè)維度的分離，且數(shù)字法治政府建設(shè)加快了集中許可、一網(wǎng)通辦的進(jìn)程。數(shù)字法治政府建設(shè)改變了行政許可監(jiān)督檢查的體制環(huán)境，改變?cè)S可監(jiān)督檢查體制成為必然。

數(shù)字法治政府建設(shè)提升許可機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的能力，可以依托全國(guó)一體在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)及其他數(shù)據(jù)資源及時(shí)核查被許可人實(shí)施行政許可的情況，發(fā)現(xiàn)不當(dāng)實(shí)施許可行為或者違法行為，應(yīng)啟動(dòng)吊銷(xiāo)、撤銷(xiāo)、注銷(xiāo)等監(jiān)督程序，許可機(jī)關(guān)仍應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督檢查的主體責(zé)任。其他行政機(jī)關(guān)利用各類(lèi)數(shù)據(jù)平臺(tái)，也較容易掌握許可證發(fā)放、變更、撤銷(xiāo)、撤回、吊銷(xiāo)、注銷(xiāo)等信息，調(diào)查、收集被許可人實(shí)施行政許可的信息，查處違法實(shí)施許可的行為，也可以承擔(dān)部分監(jiān)督檢查職責(zé)。

對(duì)于撤銷(xiāo)行政許可，《行政許可法》規(guī)定了“可以”和“應(yīng)當(dāng)”撤銷(xiāo)兩類(lèi)情形。行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守、超越法定職權(quán)、違反法定程序、對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人等情形準(zhǔn)予行政許可的，屬于“可以”撤銷(xiāo)的范圍。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，屬于“應(yīng)當(dāng)”撤銷(xiāo)的范圍。關(guān)于撤銷(xiāo)行政許可的規(guī)定，存在三個(gè)問(wèn)題：

第一，撤銷(xiāo)行政許可的條件設(shè)置不恰當(dāng)。工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守、超越法定職權(quán)、違反法定程序頒發(fā)許可證，申請(qǐng)人有可能是符合獲得行政許可條件的，因行政機(jī)關(guān)的過(guò)錯(cuò)而撤銷(xiāo)申請(qǐng)人的行政許可，有違信賴(lài)保護(hù)原則；因行政機(jī)關(guān)的責(zé)任而將不利后果加之相對(duì)人，也不符合歸責(zé)的一般理論。筆者認(rèn)為，因行政機(jī)關(guān)過(guò)錯(cuò)而撤銷(xiāo)行政許可，僅限于申請(qǐng)人不符合許可條件的情形。

第二，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可，并不必然構(gòu)成撤銷(xiāo)許可的理由。被許可人提供虛假材料即構(gòu)成欺騙，但如果該虛假材料并不是行政許可的要件材料，此種情形并不構(gòu)成撤銷(xiāo)的理由。另外，申請(qǐng)人符合行政許可條件仍然行賄的，也不宜撤銷(xiāo)許可，而是應(yīng)追究其行賄的責(zé)任。

第三，撤銷(xiāo)許可是行政許可行為，是對(duì)頒發(fā)許可證行為的監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象是許可機(jī)關(guān)，而不是對(duì)被許可人實(shí)施行政許可的監(jiān)督，不屬于行政許可監(jiān)督檢查行為。將撤銷(xiāo)許可放在“監(jiān)督檢查”一章規(guī)定不恰當(dāng)，宜與撤回許可一并放在行政許可“實(shí)施程序”一章中規(guī)定。

吊銷(xiāo)許可證是對(duì)被許可人實(shí)施許可的監(jiān)督檢查措施，《行政許可法》除在第七十條規(guī)定注銷(xiāo)許可證的情形時(shí)提及吊銷(xiāo)外，未規(guī)定吊銷(xiāo)許可證制度，這是一大缺陷。吊銷(xiāo)許可證制度被規(guī)定在其他單行法律、法規(guī)中，因缺乏統(tǒng)一規(guī)范，現(xiàn)行吊銷(xiāo)許可證制度存在三大問(wèn)題：

第一，吊銷(xiāo)許可證的主體不盡合理。其他法律、法規(guī)規(guī)定三類(lèi)主體有權(quán)吊銷(xiāo)許可證，即原發(fā)證機(jī)關(guān)、行政主管部門(mén)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。多數(shù)法律規(guī)定，許可證由發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《文物保護(hù)法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》等法律均賦予發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)許可證的權(quán)力。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十二條規(guī)定，由原發(fā)證機(jī)關(guān)降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)。部分法律將吊銷(xiāo)許可證的權(quán)力賦予行政主管部門(mén)，如《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十七條規(guī)定，“……違反本法規(guī)定……由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)給予警告或者責(zé)令暫停六個(gè)月以上一年以下執(zhí)業(yè)活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)其執(zhí)業(yè)證書(shū)”。還有部分法律將吊銷(xiāo)許可證權(quán)力賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，如《道路交通安全法》多個(gè)條文將吊銷(xiāo)駕駛證的權(quán)力賦予公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)。吊銷(xiāo)許可證屬于行政處罰，基于查明案件事實(shí)的需要，宜由違法行為發(fā)生地行政機(jī)關(guān)作出，將此項(xiàng)權(quán)力局限于發(fā)證機(jī)關(guān)，不利于發(fā)證機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和查明案件事實(shí)，不利于吊銷(xiāo)許可證行為的實(shí)施。

第二，將吊銷(xiāo)、撤銷(xiāo)、注銷(xiāo)混同。《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十六條規(guī)定，“以不正當(dāng)手段取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書(shū)的，由發(fā)給證書(shū)的衛(wèi)生行政部門(mén)予以吊銷(xiāo)”。以不正當(dāng)手段取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證，屬于對(duì)不符合條件的被許可人頒發(fā)了許可證，應(yīng)采用撤銷(xiāo)措施，是行政許可而非行政處罰。再如《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第十六條規(guī)定，對(duì)于受刑事處罰的，應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)注冊(cè)，收回醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書(shū)。受到刑事處罰，表明其行為已構(gòu)成犯罪，應(yīng)實(shí)施吊銷(xiāo)醫(yī)師執(zhí)業(yè)證的行政處罰措施，而注銷(xiāo)是事實(shí)行為，法條明顯混用了注銷(xiāo)與吊銷(xiāo)。

第三，原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)許可證制度不適應(yīng)執(zhí)法體制改革的需要。在行政審批制度改革中，不少地區(qū)將許可權(quán)集中至行政審批局行使，行政審批局統(tǒng)一發(fā)放許可證，而行政審批局是專(zhuān)司審批的機(jī)關(guān)，并不承擔(dān)處罰職責(zé)。部分地區(qū)推行綜合行政執(zhí)法改革，將主管部門(mén)執(zhí)法權(quán)剝離出來(lái)交由綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)，吊銷(xiāo)許可證作為處罰權(quán)也被轉(zhuǎn)移至綜合行政執(zhí)法局，而并非再由原主管部門(mén)吊銷(xiāo)。我國(guó)于2015年開(kāi)始在文化市場(chǎng)、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)督、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域推行分領(lǐng)域綜合執(zhí)法，設(shè)區(qū)的市與市轄區(qū)一級(jí)執(zhí)法體制作為改革的配套措施被普遍推行，在設(shè)區(qū)的市與市轄區(qū)二級(jí)管理體制下推行一級(jí)執(zhí)法體制，也存在非發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)許可證的問(wèn)題。

（三）修改監(jiān)督檢查制度以適用數(shù)字治理的需要

數(shù)字治理的特點(diǎn)是協(xié)同治理，應(yīng)修改《行政許可法》，規(guī)定許可機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)協(xié)同對(duì)被許可人實(shí)施許可承擔(dān)監(jiān)督檢查職責(zé)，明確社會(huì)公眾參與監(jiān)督檢查的途徑與方式，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。

適應(yīng)數(shù)字法治政府建設(shè)需要，有必要修改行政許可撤銷(xiāo)、吊銷(xiāo)、撤回及注銷(xiāo)制度，理順幾類(lèi)監(jiān)督行為的關(guān)系。撤銷(xiāo)是對(duì)不符合許可條件但已頒發(fā)許可的處理措施，須對(duì)被許可人是否符合條件進(jìn)行重新判斷，原則上宜由許可機(jī)關(guān)實(shí)施。非許可機(jī)關(guān)基于對(duì)許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督，可以撤銷(xiāo)行政許可，但須對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制，一般以本級(jí)人民政府或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)為限。原法律設(shè)定的許可被廢除或者修改，或者繼續(xù)維持被許可人的許可會(huì)對(duì)公共利益帶來(lái)重大損害，可以撤回許可，這是一種許可行為，應(yīng)由許可機(jī)關(guān)實(shí)施。吊銷(xiāo)許可證是對(duì)被許可人違法實(shí)施許可的制裁措施，宜由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施。執(zhí)法機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)許可證后，須利用數(shù)據(jù)平臺(tái)將處罰信息推送許可機(jī)關(guān)，由許可機(jī)關(guān)協(xié)助辦理行政許可注銷(xiāo)手續(xù)。注銷(xiāo)針對(duì)許可失去效力或者無(wú)法繼續(xù)實(shí)施的情形，是對(duì)許可證件的處理行為，宜由許可機(jī)關(guān)實(shí)施。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，2021年8月印發(fā)。

②參見(jiàn)2002 年8 月23 日楊景宇在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政許可法（草案）的說(shuō)明〉》。

③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

④參見(jiàn)《行政許可法》第二十五條至第二十六條。

⑤⑨參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，2014年10月23日通過(guò)。

⑥參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)〔2018〕27 號(hào)，2018年7月31日發(fā)布。

⑦當(dāng)然，關(guān)于“尚未制定法律、行政法規(guī)”的認(rèn)識(shí)存在爭(zhēng)議，有兩種理解：一是尚未制定法律或者行政法規(guī)，二是該領(lǐng)域尚未設(shè)定行政許可。從法條字義理解，應(yīng)為該領(lǐng)域還未制定法律或者行政法規(guī)；但從國(guó)務(wù)院行政法規(guī)及地方人大地方性法規(guī)設(shè)定行政許可的實(shí)踐看，系尚未設(shè)定行政許可。

⑧參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)，2016年8月24日發(fā)布。

⑩《食品安全法》第三十五條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府食品安全監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)行政許可法》的規(guī)定，審核申請(qǐng)人提交的相關(guān)資料……對(duì)符合規(guī)定條件的，準(zhǔn)予許可。《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定，國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)主管全國(guó)市場(chǎng)主體登記管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)主管本轄區(qū)市場(chǎng)主體登記管理工作。

?2008年12月24日，成都市武侯區(qū)編辦印發(fā)《成都市武侯區(qū)行政審批局職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，設(shè)立武侯區(qū)行政審批局。武侯區(qū)行政審批局是政府主管行政審批事項(xiàng)辦理工作的政府工作部門(mén)，行使原由發(fā)改局、物價(jià)局、教育局、科技局、民宗局、民政局、財(cái)政局、人事局、勞動(dòng)保障局、編辦、建設(shè)局、交通局、統(tǒng)籌委（一體局）、商務(wù)局、文體旅游局、衛(wèi)生局、計(jì)生局、環(huán)保局、城管局、房管局、檔案局和安監(jiān)局22個(gè)部門(mén)承擔(dān)的主要行政審批職能。行政審批職能劃轉(zhuǎn)后，原職能部門(mén)不再行使行政審批權(quán)，主要承擔(dān)監(jiān)督和管理職能，實(shí)行審批與管理分離的行政管理體制。被劃至行政審批局的審批事項(xiàng)共79 大項(xiàng)、220小項(xiàng)，占行政審批事項(xiàng)的54%，其中行政許可事項(xiàng)被劃轉(zhuǎn)比例達(dá)85%。參見(jiàn)徐繼敏：《相對(duì)集中行政許可權(quán)的價(jià)值與路徑分析》，《清華法學(xué)》2011年第2期。

?案卷排他原則指除行政認(rèn)知外，行政機(jī)關(guān)不能在案卷以外，以當(dāng)事人不知悉、未質(zhì)證的證據(jù)為根據(jù)作出行政決定。

?《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出，優(yōu)化整合提升各級(jí)政務(wù)大廳“一站式”功能，全面實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全城通辦、就近能辦、異地可辦。

?參見(jiàn)《行政許可法》第三十至第三十一條。

?參見(jiàn)劉錕：《上海加快打造城市數(shù)據(jù)樞紐，助推“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”》，http：//www.sh.chinanews.com.cn/bdrd/2020-01-09/69463.shtml，2022 年8月20日訪問(wèn)。

?2019 年6 月28 日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于撤銷(xiāo)冒用他人身份信息取得公司登記的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2020 年4 月20 日，四川省市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)布《撤銷(xiāo)冒用他人身份信息取得公司登記暫行辦法》，規(guī)范撤銷(xiāo)冒用他人名義辦理工商登記的行為。