趙國欽 查涵文

內(nèi)容提要：系統(tǒng)觀下的公共財政和公共行政協(xié)調(diào)問題久被忽視，并在現(xiàn)實中誘發(fā)了無效改革、低效資源配置和缺乏回應性的公共服務供給等一系列問題。財政本質(zhì)的社會交換過程理論及其邏輯框架創(chuàng)建了公共財政和公共行政間的清晰關聯(lián)。在社會交換范式下，以財政分離和民主授權為邏輯起點的交換鏈條中，以預算為核心工具的財政-行政充分協(xié)調(diào)可以有效提供控制共用資源池問題、代理問題和信息缺陷問題及其負面后果的手段，并推動社會交換關系的互惠化。在共用資源池問題中，基于預算成果的贊同和基于預算過程的授權與契約，直接回應外部性問題；在代理問題中，預算授權質(zhì)量的提升和完整有效的受托責任框架，可以有效防范代理人行為變異風險；在信息缺陷問題中，基于成果的監(jiān)督和透明度建設為公民參與提供路徑。面對中國實際問題，亟待推動“三支柱”改革議程：促進行政權力和財政權力的優(yōu)化配置；強化整體預算觀和預算程序可問責性，并將資源分配的基礎從組織轉(zhuǎn)向功能；提高預算透明度并拓展參與路徑。

隨著財稅體制改革邁入“深水區(qū)”，如何實現(xiàn)財稅改革內(nèi)部議程的協(xié)同和互補，特別是如何實現(xiàn)財稅改革與行政改革的聯(lián)動，以及實際工作中的財政和行政協(xié)調(diào)配合，已然成為亟待解決的重大理論與實踐問題。從財政和行政的關系來看，一方面，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政制度是國家治理框架中所有制度要素的基礎。在政府內(nèi)部治理過程中，財政制度和財政資源配置作為耦合器調(diào)節(jié)和協(xié)同政府和部門之間的關系，推動政府治理目標的實現(xiàn)。另一方面，行政部門是政府治理的心臟（羅森布魯姆、克拉夫丘克，2009），現(xiàn)代行政部門擁有廣泛權力、控制著規(guī)模龐大的資源且承擔重大治理責任，考慮到財政資源在行政部門的權力和資源清單中的重要角色，行政治理可被認為是行政部門運用財政資源促進政府治理目標的行動（王雍君，2015）。因此，財政過程和行政過程在政府的資源配置和權力架構體系中形成互動，財政-行政的充分協(xié)調(diào)，即在政府內(nèi)部合理規(guī)劃并適配行政權力和財政資源，構成了政府追求善治目標的基礎。

過去的很長一段時間中，無論學者還是政策制定者都傾向在系統(tǒng)觀引導下分析和討論財政-行政協(xié)調(diào)問題，即通過尋求彌合短板和優(yōu)化關聯(lián)方式的方法追求“1+1＞2”的整體效果，以消除“碎片化”問題。這些討論建立和優(yōu)化了財政和行政的關系，但是也不可避免地模塊化般限定了財政和行政的治理定位，忽略了財政-行政動態(tài)協(xié)調(diào)過程中治理要素相互嵌套的可能。

以交換范式為代表的過程理論提供并豐富了財政-行政協(xié)調(diào)的可能切入路徑，拓展了關于協(xié)調(diào)優(yōu)化的討論空間。以此為背景，本文嘗試梳理財政和行政領域社會交換范式的演進和交融，在善治目標指引下，以突破社會交換過程中的三重困境為邏輯基礎，建立兩者協(xié)調(diào)的分析框架，并結合層級交換過程討論財政和行政協(xié)調(diào)在現(xiàn)實世界中的改革議程設計。

一、財政本質(zhì)的社會交換：文獻回顧

人類的理性和偏好是理解社會過程的起點，并且人類長期理性中的利他動機可部分解釋個體之間的互惠合作，而互惠合作過程中所產(chǎn)生的群體偏愛（in-group favoritism）（Axelrod and Hammond，2003）創(chuàng)設了基于個體身份標簽的個體和群體互動的討論空間。如果將個體和集體的交換的觀察尺度放大到國家層面，交換的復雜性推動政府作為交換中介地位的確認，而如何約束政府正確地履行中介者的責任則一直以來都是研究者關注的重點。在這一問題上，無論財政還是行政都發(fā)展出了自身的邏輯。

（一）交換理念在財政和行政領域的演進

從財政領域來看，現(xiàn)代稅收被認為是“經(jīng)過納稅人同意把其私有財產(chǎn)的一部分交由國家進行再分配”（李煒光，2015）的過程。人民的贊同和國家所提供的公共產(chǎn)品及服務形成了一種隱性的交換關系。隨著公共經(jīng)濟學家們對于“國家組織”微觀結構的研究逐漸深入，關于人民贊同和公共服務的交換關系領域逐漸涌現(xiàn)出一致同意原則（Wicksell，1896）、林達爾均衡（Lindahl，1919）以及公共產(chǎn)品的需求和投票表達機制（Bowen，1943）等一系列研究成果。之后，兩位著名財政學者卻形成了截然不同的觀點：馬斯格雷夫?qū)⒍愂蘸凸伯a(chǎn)品供給的關系之間定義為“自愿交換”（Musgrave，1939），而布坎南提出的財政交換范式（fiscal exchange paradigm）則認為不能將政府視為“仁慈的分配者”，應強調(diào)憲政層面對于政府規(guī)模和權力的限制（Buchanan，1976）。隨后，越來越多的學者關注揭開“交換過程的黑箱”，以推動交易交換的互惠化，也有大量成果在具體的財政安排領域形成不同維度的探索，比較有代表性的如政府間關系（Boadway and Shah，2009），政府支出管理（Allen and Tommsai，2001），預算過程（von Hagen and Harden，2019）等等。

從行政領域來看，社會交換理論的深化推動了其與公共行政理論的深度融合。社會交換理論最初被用于解釋私人領域活動，并被定義為“當別人做出報答性反應就發(fā)生，當別人不再做出報答性反應就停止的行動”（Blau，1968）。隨著交換內(nèi)容和交換方式的擴展，社會交換理論也逐步被應用于公共領域活動的解釋。正如Putnam（1995）所認為的，公共領域社會交換所重視的規(guī)范和共同目標是社會資本的基礎，反過來社會交換的互惠效應還會強化這些規(guī)范和共同目標。在此基礎上，以私人部門管理經(jīng)驗被引入公共部門為特征的新公共管理運動，較早地強調(diào)了社會交換理念在行政過程中的實現(xiàn)，即將“公民”視作“顧客”，并提出以“顧客中心”的理念改革政府和重塑行政過程（Osborne and Gaebler，1992）。當然，這樣的改革經(jīng)受著公民貶值淪為服務被動接受者的批評（Frederickson，1997）。作為延展，Alford（2002）在社會交換理論的框架下強調(diào)了“顧客模型”中公民身份的多重特征，即社會交換不僅僅關注“顧客”的物質(zhì)訴求實現(xiàn)，而且更關注“公民”的象征性、社會性和規(guī)范性價值的實現(xiàn)。而后興起的公共價值管理理論強化了公共價值的理念，即依賴政治協(xié)商的、集體的偏好表達，把公民看作“股東”，推動公共價值增值（Bryson and Crosby，2014）。并且，行政領域?qū)τ诠窠粨Q所得的公共價值內(nèi)涵的研究日益豐富，譬如“大數(shù)據(jù)時代”的公共價值（Andrews，2019），疫情風險治理中的公共價值（Yang，2020）等等。

（二）財政本質(zhì)的社會交換：揭示過程

無論是財政交換范式還是行政視域下的社會交換活動，都將公民所付出的資源和其所享受的集體物品相鏈接，并突出強調(diào)良性運轉(zhuǎn)的社會交換系統(tǒng)應當是以回應性和價值增值為邏輯起點。兩者都承認社會交換的復雜性，但是相對欠缺對交換過程的揭示和建構。所幸近年來社會科學研究話語逐漸從宏大敘事轉(zhuǎn)向微觀敘事，一方面研究者不斷修正關于組織理性的理論假設基礎，另一方面支持性實證數(shù)據(jù)和方法的大規(guī)模涌現(xiàn)，使得力圖完整描述和解釋組織決策過程、資源配置過程和效應的工作成為主流，以結果鏈模型為代表的機制分析和以因果推斷為代表的循證理念充分結合，推動了過程理論的效能釋放。其中比較具有代表性的是王雍君（2022a）提出了財政本質(zhì)的社會交換過程是依據(jù)代價-手段-目的鏈表達的“財政負荷-集體支出-集體產(chǎn)能-集體產(chǎn)出-合作收益”過程。四級社會交換不僅邏輯化和概念化了從公民所“失”到公民所“得”的過程，更打破了不同學科和不同話語體系之間的藩籬，為財政和行政協(xié)調(diào)優(yōu)化提供了觀測和解釋的窗口。

二、財政-行政協(xié)調(diào)的指向：財政本質(zhì)社會交換中的三重困境

社會交換的核心是交換雙方的互惠化和價值增值，但是財政本質(zhì)的社會交換卻面臨著差異化的約束條件。在私人領域，價格機制以及由此推演的“用腳投票”可以成為控制中介者行為的工具。引入政府作為中介的個體和集體的交換過程中，“公民”和“顧客”有三點明顯的不同：首先，從個體到集體層面，公民所承受的代價本身相對模糊，“搭便車”心理增加了集體一致性同意的難度；其次，從需求到支付的過程中，完全依公民偏好和意愿確定財政負荷規(guī)模和結構的技術路徑相對缺失；最后從需求到供給的過程中，社會交換的目標價值是多元的，即除消費價值外，還包含差異化的公共價值。以此為背景，約束社會交換中介就成為財政本質(zhì)社會交換的核心工作。作為政府施政的兩個重要組成部分，財政和行政協(xié)調(diào)的核心訴求是構建約束政府行為的制度體系，規(guī)避其基于地位不對稱優(yōu)勢從社會交換的“中介者”滑向交換的“接管者”的風險，即避免個體和集體雙向交換價值增值的過程異化為政府對雙方利益的侵蝕。

財政本質(zhì)社會交換提示，可以通過推動社會交換關系互惠化的制度設計，推動社會交換規(guī)模和深度的提升。同時，社會交換所鏈接的兩端均具有清晰的指向：個體承擔財政負荷，以期實現(xiàn)偏好滿足；集體提供集體物品，以期強化共同體聯(lián)結的紐帶。但是，從個體偏好邁向共同體紐帶并非坦途，而是面臨多重困境的挑戰(zhàn)。同時，這些挑戰(zhàn)也為財政-行政協(xié)調(diào)提供了明確的指向。

（一）共用資源池困境

以財政分離為起點，國家將一部分私人財產(chǎn)轉(zhuǎn)換為共同財產(chǎn)，以追求廣泛的公共利益。雖然這一過程具有十足必要性，但是對共同財產(chǎn)有效管理和運作的缺失將釀成公地悲劇。更進一步可以確認，共用資源池問題核心指向是為目標公共政策提供資金所產(chǎn)生的外部性。這一外部性在兩個層級展開，第一個層級是創(chuàng)設共同資源池所引致的廣義機會成本，包括稅收的無謂損失、對于私人投資的擠出效應，以及行政低效和腐敗的風險等等（Dahlby，2020）；第二個層級是共用資源池配置過程中，行政官員將一般稅收收入花費在僅服務社會個別群體的公共政策，導致按照特定政策繳稅的群體數(shù)量要遠多于政策受益人的數(shù)量。政策目標群體享受的政策累積收益，遠高于社會凈收益。共同資源池的困境還突出地體現(xiàn)為個體和交換中介中部分行政官員的“認知偏差”：一方面，個體所承受的代價本身相對模糊，“搭便車”心理增加了對于公用資源池規(guī)模集體一致性同意的難度；另一方面，由于成本-收益的計量困難，部分行政官員經(jīng)常抱有關于成本和赤字的偏見，總認為目標政策能以很少成本提供更多公共服務，這導致共同資源池陷入過度支出和創(chuàng)設規(guī)模擴大的循環(huán)。

對于共用資源池問題，財政和行政有不同的確認路徑：行政更強調(diào)在履行政府職能過程中官員站在行政活動高度之上，保護私人領域，推動公共性的生產(chǎn)和再生產(chǎn)；財政領域則更傾向于表述為不以扭曲個體決策為特征的超額負擔最小化。出發(fā)點差異可以推導財政和行政協(xié)調(diào)的必要性，譬如極端的假設：在行政子系統(tǒng)過度強勢的治理體系中，官員預算最大化的沖動可能被釋放，且行政官員還會利用制度慣性和財政幻覺，通過模糊委托人個人負擔和集體支出的關系的方式來合理化自身行為，而財政子系統(tǒng)則淪為了“賬房先生”。此種情形下，對共用資源池的無度汲取將加劇財政風險的累積。從歷史上看，點燃王朝周期律火種的大多是掠奪性的財政安排。在財政子系統(tǒng)過度強勢的治理體系中，行政官員的自主性和能動性可能受到限制，尤其在財政緊縮的情況下，赤字壓縮和支出責任被“大量傾銷”給基層政府，行政部門的自主性被嚴重限制（Kim and Warner，2021）。在各種制度創(chuàng)新仍無法覆蓋公共服務成本時，行政部門只能消極回應委托人訴求，當前部分西方國家的選擇性公共服務供給即是例證。由此可見，財政和行政的協(xié)調(diào)亟待在何種形式、規(guī)模的財政負荷條件下履行中介角色達成共識。

（二）委托代理困境

與共同資源池問題相關，第二重困境指向委托代理問題。同財政分離相伴隨的是民主授權，即共同財產(chǎn)的創(chuàng)設伴生著對共同財產(chǎn)的管理問題。管理的職責往往被授予規(guī)模較小，且具有管理技能和特長的代理人團隊，而行政部門通常擔任代理人的主體角色。由于社會和經(jīng)濟事務的多元性、棘手性和動態(tài)變化特征，委托人對代理人的授權不可能做到事無巨細。“不完全契約”的委托-代理關系給予行政官員巨大的自主裁量權并帶來尋租空間。一般在這樣的結構下，共用資源池規(guī)模越大，公地悲劇的風險越高；行政官員授權外剩余權力越大，公民偏好和實際政策的差距也越大。

在委托代理問題上，財政和行政的協(xié)調(diào)的必要性顯而易見：在不完全契約條件下，行政部門創(chuàng)設和尋求游離于民主控制外的資金以開展自利性活動，對于法定授權活動及對應資金的頻繁調(diào)整，以及針對利益相關群體的單獨撥款等等，都會導致其對授權回應的質(zhì)量降低。由此可見，財政和行政的協(xié)調(diào)需要在以何種活動履行法定授權職責方面形成一致。

（三）信息缺陷困境

關聯(lián)委托代理問題，第三重困境則是財政本質(zhì)社會交換過程中的信息缺陷問題。和私人領域的委托代理問題相比，財政本質(zhì)社會交換中的信息缺陷問題更加嚴重：委托人關于委托事項的一致性同意既無邏輯可行性也無技術可能性，所以委托人傳遞的信息本身是相對模糊的；代理人由于掌握的資源和權力過于龐大，自身也面臨著諸如層級政府間的形式主義等內(nèi)部委托代理問題，以及信息收集、匯總和表達方面能力不足問題，同時代理人也有隱匿信息的動機。因此在財政本質(zhì)社會交換的過程中，欺騙、懶惰和敲竹杠等等一系列由信息缺失帶來的道德風險，相比于私人領域只會更加嚴重。

為了克服信息缺陷問題，財政和行政的路徑趨向一致，即強化民主參與和政府的透明度建設，但是對于民主參與及透明度建設的內(nèi)容卻稍有不同，行政領域側重權力流動過程，而財政領域側重資源配置過程。由此可見，財政和行政協(xié)調(diào)亟待在以何種手段應對信息缺陷問題上形成共識。

三、財政-行政協(xié)調(diào)的核心：以預算為工具回應三重困境

回到社會交換的本質(zhì)，代理人存在價值的核心是促進社會交換互惠化，即是通過個體財政負荷創(chuàng)造集體合作收益。在此過程中，代理人需要面對共用資源池外部性問題、法定授權履行以及信任等一系列問題。而對問題的回應指向復雜的價值鏈條以及各種碎片化的表達，譬如規(guī)劃、政策、利益、組織、過程與結果等等。在此基礎上尋求答案可以發(fā)現(xiàn)，在政府繁雜多樣的工具箱中唯一可行的就是預算，即有且只有預算能夠成為鏈接委托人和代理人之間資源和權力流動的紐帶。從稅收收入到公共支出，再到公共服務以及民眾受益的鏈條，構成了民主社會財政治理的核心過程（王雍君，2022b）。由此，財政-行政協(xié)調(diào)的本質(zhì)即可表達為通過現(xiàn)代財政制度框架下預算制度的優(yōu)化，回應社會交換過程的三重困境，實現(xiàn)社會交換關系的互惠化。

（一）回應共用資源池困境：贊同路徑和授權-契約路徑

共用資源池問題的本質(zhì)是共同財產(chǎn)的外部性問題，回應外部性問題從結果范式和過程范式延伸出兩條路徑：如果從結果范式審視共用資源池問題，委托人通過比較“剝奪感”和“獲得感”，影響共用資源池創(chuàng)設難易程度和創(chuàng)設規(guī)模。因此，可以探索將公共財產(chǎn)外部性在委托人中內(nèi)部化，即在委托人端完全成本和收益觀下，通過鏈接個體需求和集體利益的成果導向預算安排提升社會交換水平。結果范式提供了理解共用資源池問題的窗口：譬如，關于宏觀稅負高低與否的爭論并未將思考引入正確的方向，因為相對于稅負高低，公民贊同的稅收規(guī)模才是最合宜的。

成果導向的預算為行政職能和財政資源的匹配建立了簡約而完整的框架，但是其脆弱性也十分明顯：首先，對成果有效性和完備性的合理度量相對困難；其次，贊同過程和結果有可能被操縱和利用；最后，贊同和成果之間的平衡較為脆弱，外部沖擊下行政部門推行的跨周期調(diào)節(jié)如增稅或減少服務交付，可能被認為是揮霍或懶惰的表現(xiàn)。

基于過程范式，公共財產(chǎn)的外部性還可在預算配置過程中內(nèi)部化，即將碎片化的預算過程轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化過程，以引導行政官員對其決策的成本效益進行全面考量。在集約化的預算規(guī)劃過程中，各行政部門就行政規(guī)劃以及與其匹配的預算指南（支出規(guī)模和赤字目標）達成協(xié)議，確?？傤~財政紀律。

從國際經(jīng)驗來看，推動預算流程集約化的基本方法指向了授權路徑和契約路徑兩個方向。前者是由財政部門引導集約化預算過程，財政部門負責設置預算參數(shù)，并確保行政部門遵守這些限制性因素，財政部門被賦予監(jiān)控并對違約進行適當處罰的權力。后者是在預算流程伊始，由財政部門引導行政部門對一系列約束性財政目標達成共識，即形成契約。為了確保契約路徑的有效性，后續(xù)也有對于違反契約的懲罰性制度安排。授權路徑和契約路徑的不同之處是授權突出依據(jù)授權形成的權力結構，契約方式依靠行政部門規(guī)劃權力的分配。兩者各有適用方向，一般在單一制國家中更傾向使用授權路徑，在聯(lián)邦制國家中更傾向使用契約路徑（Von Hagen，2007）。兩者的共通之處是在權力配置上確保財政部門對行政部門預算執(zhí)行具有監(jiān)控權力，并以此邏輯引入和完善技術工具。

（二）回應委托代理困境：競爭機制和受托責任

應對委托代理問題最直觀的方法就是選舉-競爭模式。公民在不同組合的政治官員及其所代表的政策目標-預算安排中做出選擇，通過競選人之間的競爭限制尋租活動。雖然過往研究支持競爭機制對財政規(guī)模、債務水平等有直接影響，但是其缺陷也十分明顯：阿羅不可能定理及其推論證實了選票制度被操縱的風險極高。這樣的問題也正發(fā)生在部分西方政府，不切實際的政治承諾和對選舉過程的政治操縱，都使形式民主價值及其背后的競爭價值名存實亡。

和競爭機制相匹配的是受托責任機制，即通過問責引導和約束代理人對委托人的利益負責。法定授權框架和受托責任機制相輔相成，以此為基礎，預算授權首先應當是完整的，即不僅僅是對稅收授權，而且應對政府支出以及債務和其他融資活動進行授權。同時，還應當在預算文中明確授權的規(guī)模、時間、與成果相對應的支出結構等。以此為邏輯，制度架構關注的核心應是確認預算程序的授權程序功能，并推動強化預算程序的受托責任功能，即預算程序的可問責性。在此過程中，財政-行政協(xié)調(diào)的關鍵是財政部門協(xié)助立法機關提升預算授權的全面性和質(zhì)量，行政部門在立法機關的指導和約束下強化對于預算授權的遵從。

（三）回應信息缺陷困境：透明導向和參與導向

回應信息缺陷困境的道路指向兩個方向：代理人信息缺陷問題上，預算程序確立了行政部門的受托責任框架。在此基礎上，還要有完整且及時的信息以使委托人確信代理人正確履行了受托責任。這就指向了預算的透明度建設。相比于單純的行政部門事務性政務公開，預算中預算準備、審批、執(zhí)行和評價信息公開形成了更為清晰的權力融合和資源流動的信息鏈，使得委托人可以更好觀察和監(jiān)督代理人行為。同時，需要特別提出的是，預算透明度除了本身預算信息的透明以外，還要求預算程序的透明。更進一步，政府其他財政活動譬如財政風險信息，準財政活動信息，經(jīng)濟和財政展望的透明度也是聯(lián)結委托人和代理人認同基礎的重要信息構成，有助于強化委托人對于代理人的信任。在透明度建設的重要性得到確認后，財政和行政協(xié)調(diào)還指向了預算透明質(zhì)量，即信息不是簡單公開，而是在及時性、適用性以及財政資源和行政活動的匹配方面滿足信息使用人的需求。

在委托人信息缺陷上，民主參與提供了無可比擬的價值，即相比于授權、問責和透明度等供給面工具，民主參與提供了將需求面工具導入政府治理的路徑。同時，相比于公民在公共事務參與上碎片化、簡單化和被動化的問題，預算程序提供了發(fā)展民主預算的路徑。

（四）推動社會交換關系互惠化

需要指出的是，對于三重困境的回應只體現(xiàn)了財政-行政協(xié)調(diào)的方法論價值，社會交換關系的互惠化則能充分體現(xiàn)財政-行政協(xié)調(diào)的目的論價值。更進一步，如何定義和理解“互惠”成為確認財政-行政協(xié)調(diào)有效性的重要命題。在財政本質(zhì)的社會交換過程中，個人和集體所追求的互惠應當被表達為：個人的偏好得到回應，集體的共同體凝聚力得到加強，對于個體和集體來說都實現(xiàn)了價值增值。因此，對于互惠化的討論應當建立在全面的成本受益觀引導之下，同共用資源池問題引入公共資金的機會成本對應，財政-行政協(xié)調(diào)所追求的價值增值也可以從如下三個層面上展開。

首先是經(jīng)濟價值。相比于私人領域，集體物品供應的門檻效應、規(guī)模及范圍的經(jīng)濟效應更為顯著，這就意味著從財政負荷到集體產(chǎn)出的過程首先應當是符合經(jīng)濟性約束的，即可以通過可計算的理性化測試。譬如，一些可以通過政府購買服務形式由市場提供的集體物品，公民的福利情況對比不能出現(xiàn)較大偏差。理想情況下，財政本質(zhì)社會交換過程中的收益成本之比應當大于1，即使考慮到公共資金的機會成本也應當如此。經(jīng)濟價值的實現(xiàn)依賴于財政-行政協(xié)調(diào)過程中對于規(guī)模效應和范圍效應的充分利用，提示行政部門在預算活動安排時充分重視政府和市場的邊界，并且在項目融資時選取適合的融資機制以匹配投資項目，并通過提高行政能力降低效率漏損。

其次是公共價值。政府治理的出發(fā)點和落腳點都是創(chuàng)造公共價值，即公共行政追求的不僅僅是建立在投入與產(chǎn)出層面上的管理效率和效益，還應當關注包括強化受托責任、公平、民主參與以及透明度等社會治理價值的增加。對于財政-行政協(xié)調(diào)來說，公共價值意蘊體現(xiàn)在兩個維度：一方面是政府活動是否創(chuàng)造和維護了公共價值；另一方面是財政-行政協(xié)調(diào)過程，包括預算過程是否充分融入和體現(xiàn)了善治理念，如公民參與、政府和公民的對話以及達成共識的過程提升了雙方推動善治的能力，本身就是公共價值增值的體現(xiàn)。

最后是共同體價值。從“顧客”導向到“公民”導向已經(jīng)折射出從基于理性個體的公共選擇理念向社群主義理念①兩者的差別體現(xiàn)在個體主義強調(diào)個體基于利益最大化進行理性行動，而社群主義強調(diào)把個體的理性和偏好嵌入到具體的社會環(huán)境中考慮。的轉(zhuǎn)變。但遺憾的是，眾說紛紜的公共性在表達時遺漏了共同體身份的邊界條件，即除了公平和民主等一般性公共價值以外，還有更高層級的公共價值，即共同體價值②譬如中國對于抗擊新冠疫情的投入，其所產(chǎn)生的價值不能簡單地用民主或者平等等公共價值來表達，更突出地體現(xiàn)為提升了社會認同感和國家的凝聚力。。共同體價值來自于天然的身份標簽和對身份的認同，而對身份的認同正是驅(qū)動共同體價值再生產(chǎn)以實現(xiàn)價值增值的關鍵。因此，財政-行政協(xié)調(diào)的收益還可以在具象化表達的回應力和凝聚力方面有所體現(xiàn)。

四、財政-行政協(xié)調(diào)的層級分解：結合中國現(xiàn)實的討論

應對財政本質(zhì)社會交換的三重困境為財政-行政協(xié)調(diào)提供了大量空間，但這些協(xié)調(diào)不應當是碎片或無序的，而應當進行條理化和框架化的梳理和表達。在財政本質(zhì)社會交換過程復雜且漫長的鏈條中，意圖交換社會物品的個體財政負荷是交換的起點，并由個體財政負荷交換提供社會物品所依賴的集體支出，進而由集體支出形成賴以生產(chǎn)社會產(chǎn)品的集體產(chǎn)能，并最終以集體產(chǎn)出的形式回饋給個體，但是這并非社會交換鏈條的終點，個體對于集體產(chǎn)出優(yōu)劣以及充足與否的評價影響到其對于共同體的感知和獲得感，更進一步影響到個體承擔財政負荷的意愿和能力。由此，社會交換鏈條形成閉環(huán)。

（一）優(yōu)化集體支出配置過程：推動需求面和供給面的融合

財政負荷不僅是財政本質(zhì)社會交換的起點，從財政負荷到集體支出的交換過程也是面臨最多代理風險的環(huán)節(jié)。然而，一方面，體系龐雜的政府體系和精密設計的稅收制度模糊了個體的痛感；另一方面，貼合偏好的努力面臨技術挑戰(zhàn)——偏好揭示和偏好聚合在世界范圍內(nèi)仍是難題。而由于需求面工具的獨特價值，在實踐中還是應當盡可能提升需求面制度的供給水平，譬如在預算規(guī)劃過程中利用大數(shù)據(jù)技術揭示和擬合公民偏好、創(chuàng)設公共決策的對話平臺、提升政府財務報表的透明度和可讀性，探索發(fā)展參與式預算等等。

現(xiàn)實生活中，需求面政策經(jīng)常因為技術路徑缺失而被壓制。當需求面政策獨木難支時，就需要同更為強勢的供給面政策融合。無論是授權路徑還是契約路徑，首先應當明確總體財政負荷的合理規(guī)模，而其決定因素是宏觀支出需求和可得資源水平，前者決定了“需要花多少錢”，后者決定了“有多少錢可以花”，宏觀預算的原則是在這兩者之間尋求中長期的平衡?！靶枰ǘ嗌馘X”的確定依賴于“規(guī)劃-政策/項目-預算①這一鏈條的核心邏輯可以分解和表達為規(guī)劃-項目-預算（PPB）或規(guī)劃-項目-預算編制和預算執(zhí)行（PPBE）。需要指出的是這些特定名詞的中外理解范疇不一致，譬如中國預算績效管理包括政策類和項目類等不同類別，政策類下還可能嵌套小型項目，所以此處表達為“規(guī)劃-政策/項目-預算”?！钡逆湕l分解，“有多少錢可以花”則依賴于宏觀經(jīng)濟展望和財政預測②需要指出的是，功能財政理論和現(xiàn)代貨幣理論對于政府可以調(diào)配的資源有不同的看法，但即使在實踐中引入功能財政思想的國家在確定宏觀財政負荷時也仍嚴格遵守這一過程。。這就需要通過引入科學工具以框定財政收入的合理規(guī)模，同時盡可能地將所有準財政活動③例如，我國應特別關注政府性基金收入尤其是土地出讓金收入的波動及其敏感性測試。在準財政活動中，應盡可能地將城投公司、政府投資基金、非金融國有企業(yè)等的活動納入整體性討論框架。納入管理框架，避免游離于財政授權程序之外的活動成為財政風險的導火索；識別和測度公共資金機會成本，并按機會成本最低原則確定融資模式。

在框定財政規(guī)模的基礎上，配置層面應當關注競爭性原則的確立。競爭機制包含兩個層面的含義：一方面是以公民偏好和成本作為基礎，而非以行政組織和權力為基礎的資源配置，以行政部門間博弈互動助推資金配置效率提升，避免預算資金的碎片化；二是預算資源放開。在適宜市場和社會提供的公共服務當中，預算資源應平等地向政府、市場和社會部門放開，以成本和效益分析測試預算資源配置的有效性。同時，預算資源放開也有助于政府對居民偏好-服務成本信息的收集和完善，從而推動競爭機制滾動完善。競爭原則要求在現(xiàn)實改革中，打破“部門項目制”制度慣性下的政府內(nèi)部藩籬，避免分散力量辦小事。

在運營環(huán)節(jié)上，重點關注成果導向的結果鏈構建。在“投入-產(chǎn)出-成果”的邏輯鏈條中，只能由成果而非投入或產(chǎn)出提供政府行為的正確導向，并鏈接公民偏好，形成閉環(huán)。針對當前行政部門對于注重產(chǎn)出而非成果的偏差，應當將財政領域的預算會計和財務審計等和行政部門內(nèi)控制度相結合，按照結果鏈的邏輯引導行政部門追求、識別和準確陳述部門活動成果。

（二）合理配置集體產(chǎn)能：識別和規(guī)劃公共資產(chǎn)

在市場交換領域，宏觀層面消費和生產(chǎn)的供求關系可以通過價格機制有效調(diào)節(jié)市場總產(chǎn)能。相比之下，在財政本質(zhì)的社會交換中，政府作為個體和集體交換的中介，在缺乏價格機制引導下，具有通過不斷擴大自身規(guī)模以回應公民日益復雜需求的動機，這被認為是政府規(guī)模不斷膨脹的解釋因素之一。同時，伴隨政府組織人員和其金融資產(chǎn)膨脹的還有集體產(chǎn)能，包括為了有效提供公共服務而創(chuàng)設的公共設施，以及在此過程中形成的固定資產(chǎn)沉淀、國有經(jīng)濟體系等等。相比于土地、礦產(chǎn)、海洋等有形資源類資產(chǎn)來說，集體產(chǎn)能所依賴的服務類資產(chǎn)很少被認真對待。

從產(chǎn)能的角度理解組織和資產(chǎn)沉淀，首當其沖的幾個問題包括：相對于需求來說，資產(chǎn)是否充足或者冗余？相對于供給來說，生產(chǎn)效率如何？集體產(chǎn)能的結構配置和集體物品需求結構是否一致？是否和國家發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略一致？服務性資產(chǎn)對應的負債結構是否是良性的？從這些問題出發(fā)，中國當前首先要面對的問題是政府資產(chǎn)負債表的缺失。相比于OECD國家將資產(chǎn)負債表作為治理工具被引入到國家治理并發(fā)揮積極作用，中國亟待全面刻畫集體產(chǎn)能的規(guī)模和結構，以及與之對應的債務結構?！靶闹杏袛?shù)”是國家治理的基礎，更是公民了解集體產(chǎn)能效能的基礎。同時，政府還需要用動態(tài)的眼光審視集體產(chǎn)能的結構，集體產(chǎn)能的創(chuàng)設需要更有預見性地緊貼發(fā)展規(guī)劃和需求結構，尤其在人口增長進入下行通道及城鄉(xiāng)、區(qū)域人口流動頻繁的背景下①譬如在人口大規(guī)模流失的地區(qū)是否還需要保留以往的行政編制數(shù)量，再譬如在人口和產(chǎn)業(yè)流失殆盡的村莊是否也需要做到道路等基礎設施的高水平覆蓋。。

同時，不同于有形的資源類資產(chǎn)，服務類資產(chǎn)的保值和增值強烈地依賴于資產(chǎn)運作能力，這一能力對于公共組織來說，體現(xiàn)在通過激勵性的制度安排激發(fā)其自主性和能動性；對于公共基礎設施來說，體現(xiàn)在資產(chǎn)的運營維護能力；對于國有經(jīng)濟體系來說，體現(xiàn)在國有資產(chǎn)的保值增值能力。如無良好的治理能力，產(chǎn)能大規(guī)模閑置或者低效集體物品供給是政府邁向債務危機的第一步。其邏輯在于：根據(jù)債務和稅收的融資機會成本比對，集體產(chǎn)能的形成大多來源于債務，債務償還依托于集體產(chǎn)能所帶來的收益。若非如此，集體產(chǎn)能無序擴張可能直接誘發(fā)財政風險②這也是地方政府債務問題的另一隱憂，部分專項債項目運營能力差，自平衡機制虛無縹緲，單純依托再融資債券的發(fā)行和土地出讓進行償債是很難持續(xù)的。。同時需要明確的內(nèi)容是，集體產(chǎn)能供應應當依靠規(guī)模經(jīng)濟或范圍經(jīng)濟，而不能過度依靠扭曲生產(chǎn)要素價格。從這一角度出發(fā)，財政績效管理對流量資金進行監(jiān)控的同時，還應當對存量資產(chǎn)的運作效率加以關注。

更進一步，對于公共資產(chǎn)管理的要求除了保值增值以外，還有更重要的指向——是否能夠有效聯(lián)結公民需求偏好的公共政策目標。相比于集中討論財政流量資金是否“足夠積極”應對政策需求，如何調(diào)動存量公共資產(chǎn)發(fā)揮政策效能更為關鍵，這個過程就需要公共資產(chǎn)的戰(zhàn)略性和競爭性分配。在這一領域，西方國家較早推動了公用資產(chǎn)的競爭性配置改革，中國雖然對于行政部門的固定資產(chǎn)占用等改革啟動較早，但是資產(chǎn)管理更多停留在合規(guī)層面，對其管理績效的測度還停留在探索階段?；诖?，財政-行政協(xié)調(diào)的關注點應當是建立公共資產(chǎn)的資產(chǎn)負債表，將公共資產(chǎn)納入宏觀預算管理框架，引入公共資產(chǎn)績效管理和競爭分配機制，提高公共產(chǎn)能績效。

（三）正確追求集體產(chǎn)出的“3E”：以結果鏈為依托

不同于隱蔽的集體支出和集體產(chǎn)能，集體產(chǎn)出是財政負荷最直觀的交換所得，也是關于行政效率和財政績效關注的焦點和核心，這一領域理想成果的3E特征（經(jīng)濟性Economically、效率性Efficiency和有效性Effectiveness）幾乎是學界公認的標準。相比于準確評價成果，更重要的是合理引導追求成果的過程，且這一過程可以依托財政過程和行政過程的互動展開。

個體偏好的擬合形成公共政策目標，而對經(jīng)濟社會發(fā)展的引導依靠發(fā)展規(guī)劃的制定和實施，規(guī)劃如何有效匹配財政資源則是規(guī)劃能否落地實施的關鍵環(huán)節(jié)。在過去的很長一段時間內(nèi)，缺乏財政成本約束和收益考量的規(guī)劃制定形成了大規(guī)模的“規(guī)劃浪費”。因此，需要在行政活動的起點思考和規(guī)劃相匹配的財政資源配置方式。在這一領域，中期財政規(guī)劃提供了建立兩者鏈接的橋梁：一方面，行政部門主導規(guī)劃的成本效益分析可以更有力地支持財政發(fā)展水平的提升；另一方面財政部門可以打破年度預算的約束，對跨周期發(fā)展規(guī)劃進行連貫性支持。中國2015年引入了中期規(guī)劃管理框架以優(yōu)化財政管理體系，但是比較遺憾的是，中期財政規(guī)劃的落實更多地停留在了人員和公用經(jīng)費層面，這也側面反映了行政部門規(guī)劃和展望能力相對欠缺，即如何使用清晰的成效指標來定量刻畫規(guī)劃預期目標實現(xiàn)程度的能力還有很大提升空間。

在行政部門將規(guī)劃分解為政策和項目進行具體實施時，財政資源配置及其功能發(fā)揮對于規(guī)劃目標成果的取得至關重要。這體現(xiàn)在三個支出組合的對比關系當中：第一組是標準支出和非標準支出的對比，即應當盡可能地識別和確定公共支出的標準以及與其對應的成果目標，不應當讓支出被貼上標簽而模糊產(chǎn)出；第二組是不同支出分類組合的匹配，組合方向應當與政府職能定位和規(guī)劃目標相匹配，而不能被部門法規(guī)束縛資金合理配置方向；第三組關系是并未引起充足重視的經(jīng)常性支出和資本性支出的比對，合理的支出組合是政策和項目全周期運轉(zhuǎn)乃至取得成功的關鍵。

然后是對政策和項目的監(jiān)測及評價環(huán)節(jié)，以成果作為財政活動和行政活動關注的焦點。如果僅從投入和活動來看，當前部分行政部門被“文山會?！背涑?，其投入不可謂不充分，其活動不可謂不密集，但是這些投入和過程的產(chǎn)出卻有可能是偏離成果目標，這無益于集體產(chǎn)出，更同財政負荷的初衷相背離。

正確追求理想成果的最后一個環(huán)節(jié)則是合理的激勵機制，有效的激勵機制符合激勵相容原則，即能有效推動目標和利益相吻合。從行政部門的視角來看，推動目標利益匹配的過程包括通過努力可以取得目標，努力過程中被賦予管理自主性和資源可靠性，以及目標實現(xiàn)可以獲得公眾支持和上級肯定。這套有效的激勵機制建立在可以對集體產(chǎn)出的成果進行有效計量的基礎之上，更建立在良好的財政-行政權力配置框架體系之中。

這些工作雖然具有十足的挑戰(zhàn)性但卻是正確的努力方向。近年來，以澳大利亞和新西蘭為代表的不少西方國家均在其政府部門施政報告中清晰描述了從部門戰(zhàn)略目標到部門活動以及成果取得過程中的行政活動以及資金配置情況。對于中國來說，相關改革的首要工作是在財政授權文件中明確成果目標，進而圍繞這一目標的實現(xiàn)，通過績效導向而非合規(guī)導向進行預算配置、實施、監(jiān)控評價和評價結果的應用，并以此來修正行政部門運動式和碎片化的治理路徑。

（四）社會交換互惠化：推動共同體價值再生產(chǎn)

現(xiàn)代社會中，科學理性或工具理性在某種程度上壓倒了傳統(tǒng)社會維系所依靠的道德或信仰代表的價值理性，同時，現(xiàn)代社會的發(fā)展使得社會結構趨近原子化，即以往需要群體協(xié)作的事情可能在科技或者分工下可以被獨立完成，這加劇了社會和群體的分化。更進一步，個體價值和個體偏好表達逐步被組織價值所取代，而后基于組織利益推動對政府政策和規(guī)制的制定更進一步引致個體的“失語”以及個體與集體鏈接紐帶的斷裂。對應到財政本質(zhì)的社會交換過程中，共同價值再生產(chǎn)的負向循環(huán)機制可以表達為：集體產(chǎn)出有效，但這共同體渙散則社會交換無從談起。相對應的正向循環(huán)機制則可以表達為：集體產(chǎn)出有效回應個體和群體發(fā)展訴求，推動共同體凝聚力得到強化，由此社會交換的有效規(guī)模得以保障，社會交換的深度持續(xù)得到拓展，社會交換的方式也日益多樣和豐富。

因此，財政-行政協(xié)調(diào)不僅應當充分回應個體偏好，還應當考慮作為“共同體”的群體所應有的歸屬感和認同感是否得到了有效滿足。同時，需要強調(diào)的是，由于身邊標簽的不同，無數(shù)個共同體的邊界可能交疊嵌套，而對于小共同體的價值回應一定是建構在社會整體凝聚力之上的。這要求在微觀上給予財政和行政靈活的資源配置形式或者空間，貼近而非忽視或操縱小共同體需求；在宏觀層面重視將預算資源向培育公共精神組織和個人的傾斜，并籍此應對現(xiàn)代性問題的挑戰(zhàn)。

五、結 語

相比于視野宏大的財政本質(zhì)社會過程交換理論，本文力圖厘清和確認三個關鍵問題：一是財政-行政協(xié)調(diào)通過控制共用資源池問題、委托代理問題和信息缺陷及其負面后果促進社會交換關系互惠化。二是財政-行政協(xié)調(diào)的核心工具指向現(xiàn)代財政制度下的預算工具及預算程序。三是旨在克服財政本質(zhì)社會交換障礙的努力只有對接社會交換各個層級才是充分且有效的。

對于中國建立現(xiàn)代財政制度體系的目標來說，財政-行政協(xié)調(diào)的改革議程也應由此展開：首先，建立全面的成本受益觀，交換鏈條前端的兩個久被忽視的領域應更加清晰，即公共資金的機會成本以及公共產(chǎn)能，并將其同其他被模糊化的準財政活動一同納入宏觀預算管理框架，在交換鏈條末端嘗試識別和確認包括共同體價值在內(nèi)的公共價值實現(xiàn)。其次，在配置層面拓展競爭性的內(nèi)涵和應用空間，建議財政部門關注預算編制指南的細化，突出國家戰(zhàn)略優(yōu)先性和施政重點作為預算資源優(yōu)先配置方向的邏輯，并結合行政部門效率確立競爭性配置的原則；行政部門則應當關注引入財政成本收益的真實“規(guī)劃”能力建設。最后，在運營層面，構建完整的運營框架，即除了組織運營以外，還應當將稅收運營和預算運營協(xié)同考慮，并明確追求理想成果的制度路徑。