朱迪

案情

2018年12月，某包裝廠通過競拍方式取得某市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)一宗工業(yè)用地的土地使用權(quán)。2019年8月，包裝廠被某紙品公司兼并，土地的不動產(chǎn)權(quán)證也更名到紙品公司名下。2019年12月，紙品公司向市自然資源局提交申請，請求將案涉土地變更為城鎮(zhèn)住宅用地兼容商業(yè)用地。市自然資源局向市政府報告請示，市政府在征詢發(fā)改、工信、環(huán)保、住建等部門意見后議定，不宜隨意調(diào)整招拍掛地塊的用途。自然資源局遂答復(fù)紙品公司，不同意該公司的土地用途變更登記申請，工業(yè)用地調(diào)整為商住用地應(yīng)先由政府收回后，再公開招拍掛重新出讓。紙品公司收到答復(fù)后不服向該市中級人民法院提起訴訟，請求確認答復(fù)中土地用途變更登記程序的相關(guān)行政行為違法，責(zé)令市自然資源局在合理期限內(nèi)依法辦理土地用途變更登記及其他相關(guān)手續(xù)。

分析

筆者認為，土地改變用途程序應(yīng)如何履行，需要從以下幾個方面分析。

首先，用途變更須經(jīng)審批，直接登記不可行。《城市房地產(chǎn)管理法》第十八條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。雖然機構(gòu)改革后，城市規(guī)劃管理部門與土地管理部門合并，規(guī)劃核定、土地審批、不動產(chǎn)登記等職能均由自然資源部門承擔，但這些事項的審批程序中有申請人必須履行的義務(wù)，尚未整合在一起。實踐中，用途變更的申請人想跳過規(guī)劃公示、出讓金繳納等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接申請變更登記顯然不可行。

其次，未經(jīng)批準改變用途，可責(zé)令交還土地。在取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，土地權(quán)利人應(yīng)按批準的用途使用土地，不得自行改變用途。按照《土地管理法》第八十一條的規(guī)定，不按照批準用途使用的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令交還土地，處以罰款。此時，土地行政主管部門可責(zé)令交還土地，處以罰款，并有權(quán)解除土地使用權(quán)出讓合同。

最后，收回重新招拍掛，須有相應(yīng)的依據(jù)。收回土地是人民政府及其土地管理部門一項重要的行政行為，《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《閑置土地處置辦法》等政策法規(guī)所規(guī)定的情形中，并沒有規(guī)定因申請改變土地用途，須收回土地重新招拍掛的情形。為加強對特定建設(shè)用地的管理，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》中明確，協(xié)議出讓的土地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，必須先經(jīng)城市規(guī)劃部門同意，由國土資源行政主管部門同意招標拍賣掛牌出讓?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》第十四條也規(guī)定，土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設(shè)項目投資額、開竣工時間、規(guī)劃條件、價款、違約責(zé)任等內(nèi)容。對非經(jīng)營性用地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，應(yīng)當約定或明確政府可以收回土地使用權(quán)，重新依法出讓。因此，協(xié)議取得用地或非經(jīng)營性用地改變土地用途，應(yīng)當收回土地使用權(quán)。但這兩種應(yīng)當收回土地使用權(quán)重新公開出讓的情形，有著明確的前置條件，即土地取得方式以及出讓合同事前約定。

實踐中，部分開發(fā)商嘗試通過兼并持有土地的企業(yè)，將其土地用途變更為住宅、商服等高價值的用途進行開發(fā)，以期用較低成本拿地。然而，這樣的方式在特定經(jīng)濟開發(fā)區(qū)中操作時，就與規(guī)劃、建設(shè)、土地等行政主管部門在制定經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的用地政策時，以相對較低價格提供工業(yè)、倉儲等產(chǎn)業(yè)用地，降低入園企業(yè)項目建設(shè)成本，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標相矛盾。實踐中，行政管理部門解決這樣的矛盾應(yīng)本著依法行政的原則，對待申請人提出的訴求。對申請人提出不符合政策法規(guī)的訴求時，應(yīng)依法答復(fù)，不能隨意作出限制申請人權(quán)利的行政行為，對申請人涉嫌的違法亦應(yīng)依法定程序處理，避免出現(xiàn)行政許可與行政處罰的程序混同的情形。為避免此類矛盾發(fā)生，可通過土地出讓合同約定改變用途的以收回方式處理，也可制定地方性的規(guī)章限制特定用地改變用途。（摘編自《中國自然資源報》2021年10月27日6版）