□唐 韋，朱東亞

（1.廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510635；2.廣東東圖規(guī)劃科技有限公司，廣東 廣州 510520）

隨著城鄉(xiāng)發(fā)展理念的演進提升，我國土地整治工作從最初較為單一的農(nóng)用地整治發(fā)展為“十四五”規(guī)劃提出的“全域土地綜合整治”，并將其作為實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的一項重點內(nèi)容。

我國土地整治的發(fā)展歷經(jīng)4 個階段：起始培育階段（1954—1964 年），土地整治規(guī)劃初露端倪，重點為土地平整、“田水路林”綜合整治等各項內(nèi)容；發(fā)展探索階段（1966—1987 年），提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的土地基本國策，土地整治主要圍繞耕地總量動態(tài)平衡的要求，按照開源節(jié)流并舉的方針展開；全面推進階段（1997—2003 年），土地整治工作全面推進，目標(biāo)是以增加耕地面積和提高耕地質(zhì)量為主，并且在實踐中開始探索農(nóng)用地整理與農(nóng)村土地整合相結(jié)合，同時整治范圍開始由農(nóng)村向城鎮(zhèn)工礦用地延伸；綜合發(fā)展階段（2008 年至今），我國先后頒布實施了《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015 年）》和《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》，在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)與保護、鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面開展積極探索。

全域土地綜合整治是按照規(guī)劃的土地利用目標(biāo)，通過土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和修復(fù)等措施，推動田、水、路、林、村綜合整治，從而優(yōu)化農(nóng)村的生活、生產(chǎn)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中生活、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為空間，保護修復(fù)農(nóng)用地、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)等，對限制、利用低效、生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域進行綜合治理的活動。在我國國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，土地整治緊緊圍繞農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)三大任務(wù)進行，以實現(xiàn)優(yōu)化和構(gòu)建生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進耕地保護和土地集約節(jié)約利用，改善鄉(xiāng)村居住環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興，如圖1 所示。

圖1 全域土地綜合整治三大任務(wù)

1 項目開展背景

農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾，是全域土地整治三大任務(wù)之一，是建設(shè)用地整理的重要內(nèi)容。其核心是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村規(guī)劃，結(jié)合鄉(xiāng)村振興總體目標(biāo)，推進農(nóng)村閑置建設(shè)用地拆舊復(fù)墾，同時通過用地指標(biāo)交易變現(xiàn)，為農(nóng)村發(fā)展募集資金[1]。

根據(jù)相關(guān)文件的有關(guān)精神，梅州市五華縣人民政府、自然資源局等積極響應(yīng)并大力推動拆舊復(fù)墾項目，審批同意福陂村作為五華縣拆舊復(fù)墾項目，主要建設(shè)內(nèi)容有拆舊工程、土地平整工程、土壤改良工程、種植工程、灌溉與排水工程等。

2 項目實施狀況

五華縣拆舊復(fù)墾項目位于安流鎮(zhèn)福陂村，拆舊復(fù)墾前的現(xiàn)狀地類為農(nóng)村居民點用地，規(guī)劃設(shè)計復(fù)墾為林地和坑塘水面，林地以栽植金桔為主，復(fù)墾后新增林地合計1.23 hm2，整個項目于2020 年9 月開始，現(xiàn)已完成驗收。

2.1 項目區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)與權(quán)屬情況

本項目區(qū)域面積為1.23 hm2。根據(jù)五華縣2018 年土地調(diào)查變更數(shù)據(jù)，涉及的7 宗地塊分布于五華縣安流鎮(zhèn)福陂村陂坪、屋場、田塅、陂塘、塞里、河石6 個村小組所有集體土地，屬于農(nóng)村居民點用地，用地產(chǎn)權(quán)清晰、無爭議。

2.2 項目評價流程

2.2.1 評價范圍和初步復(fù)墾方向的確定

本項目確定適宜性評價范圍為計劃復(fù)墾區(qū)域內(nèi)的全部土地，全部為農(nóng)村居民點用地，面積為1.23 hm2。從項目土地的實際使用情況出發(fā)，綜合分析土地的使用規(guī)劃、自然條件、公眾參與意見及其他社會經(jīng)濟因素等，確定其復(fù)墾方向為林地。

2.2.2 評價單元的劃分

根據(jù)評價區(qū)的具體情況確定了本項目共計1 個評價單元，單元類型為廢舊農(nóng)村。

2.2.3 評價體系

根據(jù)項目區(qū)地塊的實際情況以及復(fù)墾前的土地用途，參考相關(guān)用地規(guī)范與規(guī)程等資料，選擇土壤質(zhì)地、地形坡度、土壤有機質(zhì)含量、灌溉條件、排水條件以及有效土層厚度等6 項評價因子組成復(fù)墾土地適宜性評價指標(biāo)體系。將參評因子分解，各項指標(biāo)數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)化。

2.2.4 評價結(jié)果

通過調(diào)查評價單元內(nèi)的土地質(zhì)量，與復(fù)墾土地的限制因素的標(biāo)準(zhǔn)比對，最終得到土地質(zhì)量的各指標(biāo)分值，確定復(fù)墾適應(yīng)性方向[2]。

通過現(xiàn)場調(diào)研項目區(qū)內(nèi)計劃復(fù)墾地塊的水源、地形、地貌等狀況，調(diào)研結(jié)果顯示，項目區(qū)復(fù)墾地塊地面坡度在2°～5°，土層厚度在30～60 cm，表土層厚度15 cm 以上，表土層質(zhì)地為沙壤土、黏土；土層中礫石含量不超過15%，土壤容重不超過1.45 g/cm3，pH 值5.0～8.0，有機質(zhì)含量1%以上。參照每項參評因子的等級標(biāo)準(zhǔn)分值評分，具體適宜類型詳見表1。因為項目區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了場地清運工作，故可通過工程措施，對其開展土地平整、布設(shè)灌排設(shè)施、植樹施肥等工作。

表1 評價單元土地適宜性評價結(jié)果表

2.3 項目的復(fù)墾分析結(jié)果及復(fù)墾單元

按照評價原則和依據(jù)，在對各評價單元適宜性評價結(jié)果基礎(chǔ)上，按照優(yōu)先恢復(fù)原土地利用類型和符合土地利用總體規(guī)劃原則，結(jié)合公眾意見及農(nóng)民意愿，最后確定項目土地通過土地平整土壤改良植樹造林等措施復(fù)墾林地。

2.4 水資源平衡分析

項目區(qū)內(nèi)需水量主要是林地灌溉用水，項目區(qū)經(jīng)規(guī)劃建設(shè)后屬小型灌區(qū)，按《廣東省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目規(guī)劃設(shè)計指南（定稿）》標(biāo)準(zhǔn)，本項目灌溉水利用系數(shù)經(jīng)規(guī)劃建設(shè)后為0.8 萬m3，根據(jù)梅州市計算點枯水典型年灌水、降水時段分配表查得項目區(qū)灌水量時段分配，經(jīng)計算水資源能夠滿足項目區(qū)的用水要求[3]。

2.5 復(fù)墾工程設(shè)計與實施

結(jié)合項目區(qū)周邊山體現(xiàn)有植被及農(nóng)民意愿，規(guī)劃復(fù)墾后的林地種植金桔，保留原有道路、溝渠和水塘?，F(xiàn)場雜草叢生，雜物較多，同時項目區(qū)部分破舊房屋未拆除，需要拆除后，運走廢渣并處理。土地平整方量詳見表2。

表2 土地平整工程量表

3 項目實踐意義

全域土地綜合整治，有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃、完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、改善環(huán)境、提升管理等，可促進鄉(xiāng)村系統(tǒng)性重塑和綜合集成創(chuàng)新，是實施鄉(xiāng)村振興的重要平臺和切入點，具有一定的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益[4]。

3.1 經(jīng)濟效益

一是本項目結(jié)合該村美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，閑置建設(shè)用地實施拆舊復(fù)墾后，改種經(jīng)濟果木林或種植中藥材，既能給農(nóng)民帶來直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，也能配合周邊旅游項目開發(fā)推動項目區(qū)及周邊休閑旅游發(fā)展。

二是實施本項目后，所產(chǎn)生的建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)可進入省屬平臺跨區(qū)交易。按照相關(guān)文件精神與省內(nèi)的指標(biāo)交易行情，農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾結(jié)余指標(biāo)交易價格一般為750 萬元/hm2，規(guī)劃設(shè)計與建設(shè)成本約占10%。指標(biāo)成交后需提留指標(biāo)成交價款的5%作為省級統(tǒng)籌經(jīng)費列入拆舊復(fù)墾成本?？鄢笜?biāo)價款成本后，按規(guī)定比例分配給縣級財政、鎮(zhèn)級財政、土地所有權(quán)人和使用權(quán)人。

三是項目所在地級市一般也會提留指標(biāo)成交價款的5%作為域內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)補助。因此，實施本項目后，分配給村集體與農(nóng)戶的資金保守估計可以達到480 萬元/hm2（以指標(biāo)交易成交價750 萬元/hm2，扣除實施成本以及省、市提留費用算），項目區(qū)形成結(jié)余指標(biāo)1.23 hm2，交易后共計可得592.697 6 萬元。

3.2 社會效益

3.2.1 優(yōu)化農(nóng)村用地管理

通過農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項目，可以騰退農(nóng)村閑置的宅基地，有利于實現(xiàn)閑置宅基地的有償退出，落實一戶一宅的管理要求。

3.2.2 提升土地利用效率

通過項目實施，將農(nóng)村建設(shè)用地整理后額外的指標(biāo)用于緩解城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，提高地區(qū)土地利用集約水平，助力城市發(fā)展，從而縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)要素流動。

3.2.3 調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民收入

通過復(fù)墾工程的實施，可在不占用耕地的情況下，合理布局經(jīng)果林等經(jīng)濟作物，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)并開發(fā)農(nóng)旅項目，從而提高農(nóng)民收入，助力當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

3.3 環(huán)境效益

3.3.1 改良土壤結(jié)構(gòu)，恢復(fù)生產(chǎn)能力

項目區(qū)一般為硬化的閑置建設(shè)用地，土地長期失用，喪失生產(chǎn)價值。通過對項目區(qū)開展復(fù)墾、植樹造林、水土涵養(yǎng)等措施，將基本控制項目區(qū)的土壤結(jié)構(gòu)，改良土壤性質(zhì)，提高生態(tài)效益，恢復(fù)生產(chǎn)能力。

3.3.2 美化農(nóng)地景觀，改善人居環(huán)境

項目區(qū)存在一定程度的臟、亂、臭等問題，對周邊農(nóng)民的生產(chǎn)生活造成影響。通過項目區(qū)復(fù)墾，使原來廢棄土地變?yōu)閮?yōu)質(zhì)農(nóng)用地，達到恢復(fù)表土植被、美化環(huán)境的效果，優(yōu)化人居環(huán)境。

4 思考與建議

一是要緊緊圍繞農(nóng)村規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村空間格局。土地整治是圍繞鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，為了實現(xiàn)人口資源與環(huán)境和諧發(fā)展，達到經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一的目標(biāo)，積極優(yōu)化鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)。

二是要堅持農(nóng)民主體地位，引導(dǎo)培育現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中土地整治發(fā)揮著重要作用，要充分尊重農(nóng)民意愿，保障其知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)，保障土地產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益，嚴(yán)厲禁止損害農(nóng)民利益，充分引導(dǎo)和調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性[5]。

三是要不斷拓展全域土地整治的資金渠道，規(guī)范實施程序與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。政府要出臺引導(dǎo)和規(guī)范社會資本參與土地綜合整治的指導(dǎo)意見，規(guī)避政府及投資者的各項風(fēng)險，規(guī)范調(diào)整業(yè)務(wù)流程，積極引導(dǎo)社會資本投入全域土地綜合整治項目，助力鄉(xiāng)村振興。

四是要創(chuàng)新建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)的開發(fā)思路，保障當(dāng)?shù)赝恋亻L遠發(fā)展。農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項目，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)匕l(fā)展計劃，所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)優(yōu)先調(diào)整布局用于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展所需，以提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟收益，而非簡單地交易指標(biāo)[6]。

5 結(jié)束語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國特色社會主義進入新時代的重大國家戰(zhàn)略，全域土地綜合整治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要路徑。以全域土地綜合整治作為保護鄉(xiāng)村土地資源、緩解城鄉(xiāng)用地供需矛盾的重要抓手，可優(yōu)化和構(gòu)建生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，從而促進土地節(jié)約集約利用、城鄉(xiāng)要素流動、改善農(nóng)村人居環(huán)境，最終達成鄉(xiāng)村全面振興的總體目標(biāo)。