□韓譯瑩，于翠英

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000）

1 內(nèi)蒙古巴林左旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 全旗基本情況

巴林左旗作為赤峰北部的重點(diǎn)旗縣，總面積約為6 644 km2，有“中國笤帚苗之鄉(xiāng)”認(rèn)證，是全國產(chǎn)糧大縣、文物大旗和全區(qū)牧業(yè)旗。巴林左旗下轄11 個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2 個街道、165 個嘎查村，總?cè)丝跀?shù)有36 萬人，是農(nóng)牧林礦結(jié)合的經(jīng)濟(jì)區(qū)，也是全區(qū)31 個國家級貧困旗之一[1]。2021 年8 月，依據(jù)人均地區(qū)生產(chǎn)總值、農(nóng)牧民人均可支配收入等指標(biāo)，脫貧摘帽時序、返貧風(fēng)險等因素，結(jié)合各地實際后，最終經(jīng)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核同意，將巴林左旗列為國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣。入列后5 年過渡期內(nèi)，巴林左旗可整合中央16 項及自治區(qū)12 項涉農(nóng)涉牧資金，用于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，還可享受其他多方面的政策支持。近年來，中辦、國辦先后印發(fā)了多個指導(dǎo)意見，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)要在規(guī)范引導(dǎo)下進(jìn)行。2021 年初農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確了加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的具體規(guī)定。下一步各地區(qū)應(yīng)根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》實施細(xì)則，落實各項政策，加強(qiáng)日常管理，推動完善制度體系和工作體系，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

1.2 全旗土地流轉(zhuǎn)情況

巴林左旗以旱地為主，耕地面積155 621.16 hm2。其中旱地面積104 233.41 hm2，占全旗耕地總面積的66.98%，主要分布在林東鎮(zhèn)、隆昌鎮(zhèn)、碧流臺鎮(zhèn)；水澆地面積51 312.46 hm2，占全旗耕地總面積的32.97%，主要分布在林東鎮(zhèn)、隆昌鎮(zhèn)；水田面積75.29 hm2，占全旗耕地總面積的0.05%，全部分布在林東鎮(zhèn)、隆昌鎮(zhèn)（見圖1）[2]。

圖1 巴林左旗耕地面積占比

巴林左旗土地流轉(zhuǎn)率逐年提高，近年來土地流轉(zhuǎn)率呈上升趨勢，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大。2016 年全旗農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積約27 426 hm2，占土地承包總面積的31%[3]。2021 年首批農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作在巴林左旗順利完成，并被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部績效考評為優(yōu)秀試點(diǎn)旗縣。此次確權(quán)成果的應(yīng)用，有效促進(jìn)了耕地規(guī)范化流轉(zhuǎn)，全旗耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)71 333 hm2，占總耕地面積的58.79%[4]。2022 年初赤峰市巴林左旗政府工作報告中，全旗土地流轉(zhuǎn)率已到達(dá)72%，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率、農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率分別達(dá)到76.5%和69%（見圖2）[5]。

圖2 巴林左旗土地流轉(zhuǎn)率

巴林左旗土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入對象以一般農(nóng)戶為主，土地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多樣化，目前流轉(zhuǎn)對象大致可以分為5類，分別是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)牧場、農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作組織、農(nóng)牧業(yè)企業(yè)、一般農(nóng)戶。2016 年巴林左旗數(shù)據(jù)顯示，專業(yè)大戶占7 607 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的27.8%；家庭農(nóng)牧場占333 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的1.2%；農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作組織占667 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的2.4%；農(nóng)牧業(yè)企業(yè)占1 000 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的3.6%；一般農(nóng)戶占17 820 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的65%?？梢娹r(nóng)戶與農(nóng)戶的之間的流轉(zhuǎn)是巴林左旗的主要流轉(zhuǎn)方式（見圖3）。

圖3 巴林左旗土地流轉(zhuǎn)對象

巴林左旗土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包為主，流轉(zhuǎn)方式共有5種，分別是轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換。2016 年，根據(jù)巴林左旗數(shù)據(jù)顯示，全旗轉(zhuǎn)包占22 480 hm2、轉(zhuǎn)讓占46.7 hm2、出租占4 527 hm2、入股占233 hm2、互換占140 hm2，轉(zhuǎn)包是目前巴林左旗土地流轉(zhuǎn)的主要形式（見圖4）。

圖4 巴林左旗土地流轉(zhuǎn)形式

1.3 小營子村水澆地全部入社托管

巴林左旗花加拉嘎鄉(xiāng)小營子村有常住戶186 戶556 口人；耕地面積為519 hm2，其中水澆地面積為413 hm2，以種植玉米、谷子等雜糧為主。由于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，青壯年外出務(wù)工，留守農(nóng)村的多為老人和小孩，由此房屋閑置、土地拋荒現(xiàn)象開始出現(xiàn)。2018 年村黨支部通過前期的準(zhǔn)備工作，正式注冊成立“巴林左旗花加拉嘎鄉(xiāng)小營子村股份經(jīng)濟(jì)合作社”。創(chuàng)辦合作社的初衷是通過黨支部領(lǐng)辦合作社的模式，探索實施全村“土地托管”，解決村民“種地難”的問題，減少種植成本，節(jié)約勞動力，推動共同富裕。合作社農(nóng)機(jī)服務(wù)隊的耕作業(yè)務(wù)可以拓展到周邊鄉(xiāng)村，開展上門服務(wù)。2018 年，全村413 hm2水澆地全部“入社托管”，基本實現(xiàn)了“翻耕、播種、植保、收割”“四統(tǒng)一”的“半托管”模式（見圖5）。通過一年的“半托管”模式，雖然取得一些成效，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果。

圖5 “土地半托管”模式下的“四統(tǒng)一”

2019 年小營子村黨支部聯(lián)合巴林左旗旗委政法委黨支部、巴林左旗農(nóng)牧局機(jī)關(guān)黨支部等組建了黨建聯(lián)合體，簽訂小營子村融合黨建共建協(xié)議書。左旗農(nóng)牧局幫助小營子村爭取到了“土地托管補(bǔ)貼項目”，享受國家政策補(bǔ)貼720 元/hm2，為合作社的發(fā)展帶來新的生機(jī)和活力。合作社在原有“四統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上增加“農(nóng)資供應(yīng)”和“集中收購”，實現(xiàn)了土地經(jīng)營“六統(tǒng)一”的“土地全程托管”模式（見圖6）?！巴恋厝掏泄堋蹦Ｊ较聦崿F(xiàn)了“五高”和“四低”，“五高”即規(guī)?；?jīng)營程度提高，標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化種植水平提高，勞動生產(chǎn)率提高，農(nóng)戶收入提高，糧食收購價格提高；“四低”即農(nóng)資用量降低，農(nóng)資價格降低，農(nóng)業(yè)服務(wù)價格降低，農(nóng)機(jī)具使用成本及水電設(shè)施投入成本降低。通過土地全程托管，全村不再有撂荒地，全村63 個貧困戶，約33 hm2耕地全部加入土地托管，節(jié)省出200 多個勞動力外出務(wù)工，增加家庭收入，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)發(fā)展短板。小營子村在黨支部領(lǐng)辦合作社下推行的“整村托管”，自2018 年以來，人均收入逐年遞增，2021 年人均收入達(dá)13319 元，不僅實現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營，更為鄉(xiāng)村振興奠定了堅實的基礎(chǔ)。

圖6 “土地全程托管”模式下的“六統(tǒng)一”

2 內(nèi)蒙古巴林左旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 收入來源不同農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)意愿不同

目前，農(nóng)村農(nóng)民的收入來源分為兩類，一類以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入為主，一類以非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。不同收入來源的農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的意愿也不同。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入為主的農(nóng)戶、具有農(nóng)業(yè)知識的專業(yè)生產(chǎn)者、無其他收入完全依靠種地來生維持計的普通農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)持抵觸心理。

一方面來源于對土地的依賴，不愿放棄土地使用權(quán)，另一方面來源于對自耕土地收入的放心。以非農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)持積極態(tài)度，將土地轉(zhuǎn)給其他方種植，既可以獲得土地流轉(zhuǎn)所帶來的收益，又可以安心將精力放在主要來源收入的工作中。

2.2 土地分布散亂地區(qū)土地流轉(zhuǎn)效益差

巴林左旗境內(nèi)以山地丘陵為主，其中山地占64%、丘陵占16%、川地占20%。一些農(nóng)村地區(qū)的耕地多在山坡丘陵地貌上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在給農(nóng)民劃分土地時，為保障農(nóng)戶分到的土地好壞均等，會在分配時平坦地帶給幾公頃，山坡地帶給幾公頃，最后導(dǎo)致土地分配后呈現(xiàn)出土地分布散亂狀態(tài)，例如李家東頭有幾公頃地、西頭也有幾公頃地的情況發(fā)生。零星分散的土地在土地流轉(zhuǎn)時難度非常大，承包方在承包土地時為了方便集中連片耕種，常常需要與不同的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，耗時且費(fèi)力。土地的不連片導(dǎo)致土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)難度增大，機(jī)械化難以實施，流轉(zhuǎn)效益大大減少。

2.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不完善

從土地流轉(zhuǎn)對象可以看出，全旗的土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)占比較高，很多農(nóng)戶之間都是親戚鄰居或熟人，這種關(guān)系在簽訂合同時由于求快捷、方便以及好“面子”等因素會選擇以口頭協(xié)議的方式進(jìn)行，有的甚至連口頭協(xié)議也沒有。這種協(xié)議的法律效益低、風(fēng)險高，矛盾糾紛的現(xiàn)象極易出現(xiàn)。如果沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶在遇到財產(chǎn)糾紛時難以保障自身的利益。即使農(nóng)戶之間簽訂了合同，也要注意合同的科學(xué)性與規(guī)范性。

2.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性不足

首先，在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民可以通過土地轉(zhuǎn)讓獲得自身收益，在增加收入的同時，農(nóng)村閑置土地問題也能得到解決。但是在土地流轉(zhuǎn)的過程中，流轉(zhuǎn)規(guī)范性不足的問題時常發(fā)生，影響農(nóng)民的利益。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效果會受多方面因素的影響，例如自然因素、市場因素等，承包方在承包土地后所獲收益如果虧算，很難及時向農(nóng)民結(jié)清承包費(fèi)用，甚至出現(xiàn)故意拖欠的行為，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的自身利益，降低了農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的積極性。

其次，當(dāng)前左旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體較多，且較為分散，使政府在監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)相關(guān)事務(wù)的過程時較困難，相關(guān)監(jiān)察管理人員人數(shù)較少，很難做到全面細(xì)致的監(jiān)管與服務(wù)。此外，這些現(xiàn)象極易導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村的承包商與監(jiān)管人員出現(xiàn)違法行為，影響土地流轉(zhuǎn)的正常運(yùn)作。

再次，近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沒有形成統(tǒng)一的價格，一些地方的承包方需要考慮所種產(chǎn)品、市場價格等才能給出一個粗略的價格，由于價格的波動不穩(wěn)定性，嚴(yán)重影響了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的積極性。

3 加強(qiáng)內(nèi)蒙古巴林左旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

3.1 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的宣傳工作，提高各方的認(rèn)識

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加大對土地流轉(zhuǎn)工作的宣傳力度。對于相關(guān)政策應(yīng)及時對農(nóng)民進(jìn)行解讀說明，提高農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)工作的認(rèn)識，使其能放心將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移出去。

其次，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理人員的綜合素質(zhì)。農(nóng)戶工作的宣傳不到位，大多數(shù)來源于干部的不作為，有的干部自身對于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的認(rèn)識不夠，難以引起其重視。

再次，政府應(yīng)多打造典型的成功試點(diǎn)，例如小營子村土地流轉(zhuǎn)的成功案例就會引起農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)新的認(rèn)識，使其能放下顧慮，主動了解。同時，政府部門還可以出臺一些普惠政策，對于積極進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶給予一定獎勵，激發(fā)農(nóng)戶的積極性。

3.2 推動土地連片整治，提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模效益

實施土地連片整治是推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、實施機(jī)械化種植，解決生產(chǎn)力，提高農(nóng)民收入的重要推手。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要以鄉(xiāng)村居民為中心，并發(fā)揮其主觀能動性，主動往連片發(fā)展靠攏。同時，講清楚整體連片的優(yōu)勢，使群眾在不改變土地承包經(jīng)營權(quán)及使用途徑的基礎(chǔ)上實施土地連片發(fā)展。土地不連片的原因還有基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，例如道路、滴灌設(shè)備等。應(yīng)幫助群眾完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于水田可以修建機(jī)耕路及水渠，旱地可以修建機(jī)耕路及滴灌設(shè)備。土地的連片整治有利于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模集中化經(jīng)營，更方便機(jī)械化大規(guī)模種植，更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

3.3 完善土地流轉(zhuǎn)程序，保障流轉(zhuǎn)雙方的正當(dāng)權(quán)益

完善的土地流轉(zhuǎn)程序有利于土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府應(yīng)出臺并完善相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)程序，在土地流轉(zhuǎn)實施中制訂實施標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民對于簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同重要性的認(rèn)識，引導(dǎo)簽訂雙方在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂規(guī)范化的書面合同，并及時到村鎮(zhèn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)部門備案，相關(guān)組織應(yīng)對合同嚴(yán)格審核并妥善保管。除此之外，還需加強(qiáng)對后期土地流轉(zhuǎn)合同的變更、解除、鑒定等制度的建立。

同時，政府需要提高在土地流轉(zhuǎn)過程中的監(jiān)督作用，可設(shè)立專門的監(jiān)督隊伍，切實保障土地流轉(zhuǎn)過程在規(guī)范且透明的環(huán)境下進(jìn)行。充分運(yùn)用旗設(shè)立的仲裁調(diào)解中心，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早解決，在農(nóng)戶雙方產(chǎn)生矛盾時第一時間前往調(diào)節(jié)，規(guī)避矛盾升級，遏制矛盾發(fā)展。