□陳 偉

（圖智策劃咨詢（廈門(mén)）有限公司，福建 廈門(mén) 361003）

目前，廈門(mén)發(fā)展用地的建設(shè)模式主要有兩種，分別是村自建及統(tǒng)籌代建。在以上模式的運(yùn)作過(guò)程中，受制于開(kāi)發(fā)資金不足、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)匱乏等因素，導(dǎo)致未能有效盤(pán)活利用發(fā)展用地。在諸多制約因素中，資金作為發(fā)展用地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的核心推動(dòng)力，是破解當(dāng)前困境的關(guān)鍵所在。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村金融一直作為我國(guó)金融體系最薄弱的環(huán)節(jié)，“融資難、融資貴”問(wèn)題始終困擾著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[1]。為此，中央一號(hào)文件多次主打“三農(nóng)”基調(diào)，著重提出深化涉農(nóng)投融資體制機(jī)制改革，明確鼓勵(lì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、地方性商業(yè)銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村金融創(chuàng)新服務(wù)，并為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)指明了下一步業(yè)務(wù)發(fā)展的重點(diǎn)和改革創(chuàng)新方向[2]。

1 存在的不足

當(dāng)前廈門(mén)發(fā)展用地項(xiàng)目普遍面臨困境。一是缺乏規(guī)范使用發(fā)展用地的制度以及動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，導(dǎo)致違法違規(guī)現(xiàn)象此起彼伏。二是資金與運(yùn)營(yíng)問(wèn)題始終是村集體項(xiàng)目發(fā)展難以逾越的“兩座大山”，導(dǎo)致難以盤(pán)活村發(fā)展用地。三是現(xiàn)行框架體系下社會(huì)資本缺乏可操作性，難以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的有效性[3]。

1.1 開(kāi)發(fā)資金不足，運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)匱乏

在發(fā)展用地實(shí)踐中，普遍存在開(kāi)發(fā)資金不足、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)匱乏等制約因素。其中，資金實(shí)力的欠缺一方面源于村民個(gè)體資金承受能力存在較大差異，難以形成統(tǒng)一的籌資方式，另一方面也有融資渠道不暢的因素，導(dǎo)致發(fā)展用地在開(kāi)發(fā)過(guò)程中一直存在建設(shè)資金短缺的現(xiàn)象。由于發(fā)展用地市場(chǎng)化運(yùn)作水平不高，缺乏專業(yè)管理人員，專業(yè)化水平較低，故在用地開(kāi)發(fā)過(guò)程中與周邊城市發(fā)展現(xiàn)狀銜接不緊密、不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成效普遍偏低。

1.2 規(guī)劃選址滯后，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

目前，廈門(mén)發(fā)展用地一般安排在征地村組范圍內(nèi)或者周邊地區(qū)，許多發(fā)展用地是在辦理土地征收時(shí)臨時(shí)選址，缺乏統(tǒng)一的發(fā)展用地規(guī)劃，導(dǎo)致在后期具體地塊用途和指標(biāo)的落實(shí)方面與土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃難以協(xié)調(diào)。此外，由于發(fā)展用地零碎細(xì)小，難以形成規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)后難以達(dá)到預(yù)期的收益。

1.3 開(kāi)發(fā)效率低，島內(nèi)外差異大

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)土地的集約使用和緊湊發(fā)展，然而發(fā)展用地制度由于頂層設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)管理等方面原因，往往達(dá)不到集約發(fā)展的要求，在具體操作過(guò)程中出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)方式單一、低效開(kāi)發(fā)、土地閑置等問(wèn)題。例如，島內(nèi)部分項(xiàng)目早期定位不清晰，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，與現(xiàn)行市場(chǎng)脫節(jié)，優(yōu)質(zhì)區(qū)位地塊用于停車場(chǎng)、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)等低端項(xiàng)目，利用方式粗放，收益報(bào)酬率未實(shí)現(xiàn)最大化。同時(shí)，島外項(xiàng)目受制于失地農(nóng)民資金、管理、市場(chǎng)等方面，憑借自身力量難以高效利用發(fā)展用地，其開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)狀況明顯劣于島內(nèi)[4]。

2 提出問(wèn)題

就發(fā)展用地項(xiàng)目而言，村集體和政府是最主要的參與主體，但是在實(shí)際運(yùn)作中會(huì)牽扯更多的利益相關(guān)者，可以分為土地供應(yīng)方、項(xiàng)目所有方、資金方、運(yùn)營(yíng)方等4 個(gè)類型，各自扮演著不同的角色，也有著不同的利益訴求，但一個(gè)成功的發(fā)展用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，必須以實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者“多方共贏”為導(dǎo)向[5]。針對(duì)當(dāng)前發(fā)展用地面臨的普遍困境，如何正確引導(dǎo)、有序推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展用地的開(kāi)發(fā)利用，滿足各大利益相關(guān)群體的訴求，以達(dá)到政府、村集體、資金方以及運(yùn)營(yíng)方等“多方共贏”的目標(biāo)，需要解決如下問(wèn)題。

一是土地供應(yīng)方（政府）的訴求點(diǎn)在于如何盤(pán)活閑置發(fā)展用地，有效促進(jìn)農(nóng)民可持續(xù)增收，杜絕違法行為，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二是項(xiàng)目所有方（村集體、村民）的訴求點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，保障自身收益的穩(wěn)定性、增長(zhǎng)性及持續(xù)性。

三是資金方的訴求點(diǎn)在于如何把控風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目基金的安全性及還款的及時(shí)性。

四是運(yùn)營(yíng)方的訴求點(diǎn)在于如何在有限的利潤(rùn)空間下獲取項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)權(quán)，同時(shí)提升品牌的知名度及市場(chǎng)占有率[6]。

3 新型開(kāi)發(fā)模式

3.1 基金管理理念

基于上述因素的綜合考量，本研究提出“基金主導(dǎo)+一管到底+多方共贏”的理念（見(jiàn)圖1）。

圖1 新型模式開(kāi)發(fā)理念

以基金主導(dǎo)為基礎(chǔ)，通過(guò)引入社會(huì)資本，取代傳統(tǒng)模式下的信用貸款模式，有利于拓寬融資渠道，減輕村民負(fù)擔(dān)，降低多方風(fēng)險(xiǎn)。

以一管到底為支撐，對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管理，全面指導(dǎo)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營(yíng)，通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作，選擇最優(yōu)方案，降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

以多方共贏為目標(biāo)，發(fā)展用地項(xiàng)目涉及多方相關(guān)者群體的利益博弈，平衡多方利益是項(xiàng)目順利開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的重大前提及有力保障[7]。

3.2 項(xiàng)目基金架構(gòu)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金（母基金）由政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、農(nóng)村商業(yè)性銀行與國(guó)有企業(yè)共同倡導(dǎo)及發(fā)起設(shè)立，專項(xiàng)用于發(fā)展生產(chǎn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基金[8]。項(xiàng)目基金由母基金、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本構(gòu)成，用于具體發(fā)展用地項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)（見(jiàn)圖2）。

圖2 項(xiàng)目基金架構(gòu)圖

3.3 開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)模式

村集體成立項(xiàng)目公司（合作社），委托代建單位及咨詢機(jī)構(gòu)提供市場(chǎng)化和專業(yè)化的支持和服務(wù)，對(duì)業(yè)態(tài)進(jìn)行規(guī)劃、定位、招商和運(yùn)營(yíng)（見(jiàn)圖3）。

圖3 開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)架構(gòu)圖

3.4 基金退出方案

在前期與村集體協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，由農(nóng)村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金進(jìn)行投資，資金不足部分由社區(qū)居民個(gè)人按份出資，其中，個(gè)人繳納按份金額的40%～50%，剩余部分由農(nóng)村商業(yè)銀行提供信用貨款，待發(fā)展用地項(xiàng)目建成后由村集體組織回購(gòu)，完成基金的退出（見(jiàn)圖4）。

圖4 基金退出架構(gòu)圖

此模式運(yùn)作下既可減輕社區(qū)村民在項(xiàng)目建設(shè)期的資金壓力，又可讓村民出資后即刻能獲取穩(wěn)定的投資收益。

3.5 基金關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

項(xiàng)目基金堅(jiān)持將“市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理、金融化創(chuàng)新”理念貫穿到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，通過(guò)構(gòu)建六位一體綠色空間，建立多部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，有效促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地項(xiàng)目的良好健康發(fā)展（見(jiàn)圖5）。

圖5 關(guān)系網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)圖

4 新舊模式對(duì)比

本研究基于“基金主導(dǎo)+一管到底+多方共贏”的新型模式下，通過(guò)不同模式下的建設(shè)機(jī)制、資金來(lái)源、經(jīng)營(yíng)模式對(duì)比分析新舊模式的優(yōu)劣勢(shì)（見(jiàn)圖6）。

圖6 新舊開(kāi)發(fā)模式優(yōu)劣勢(shì)對(duì)比圖

4.1 建設(shè)機(jī)制

傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)模式下，統(tǒng)籌代建為發(fā)展用地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)主流模式，新型模式將引入專業(yè)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，實(shí)現(xiàn)從資金到運(yùn)營(yíng)“一管到底”，該開(kāi)發(fā)模式下，將提高開(kāi)發(fā)效率，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提升贏利水平（見(jiàn)表1）。

表1 不同模式下的建設(shè)機(jī)制對(duì)比

4.2 資金來(lái)源

發(fā)展用地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)資金僅憑村民自籌資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，亟須拓寬資金來(lái)源渠道，傳統(tǒng)模式補(bǔ)充資金來(lái)源于信用貸款，其門(mén)檻較低，但由于無(wú)抵押物作擔(dān)保，風(fēng)險(xiǎn)較大，貸款機(jī)構(gòu)意愿不強(qiáng)，因此利率高，村集體還貸負(fù)擔(dān)較重。新型模式下的資金來(lái)源于項(xiàng)目基金，其相較于傳統(tǒng)模式，拓寬了融資渠道，減輕了村民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時(shí)引入了劣后級(jí)社會(huì)資本，有利于內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖（見(jiàn)表2）。

表2 不同模式下的資金來(lái)源對(duì)比

4.3 經(jīng)營(yíng)模式

發(fā)展用地經(jīng)營(yíng)模式目前已形成“公開(kāi)競(jìng)價(jià)、價(jià)高者得”的方式取得承租經(jīng)營(yíng)權(quán)，此模式雖短期內(nèi)能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，因自持項(xiàng)目極考驗(yàn)運(yùn)營(yíng)商的運(yùn)營(yíng)及資金實(shí)力，價(jià)高者得模式一方面不利于選擇最優(yōu)方案及實(shí)力運(yùn)營(yíng)商，且無(wú)法保證未來(lái)收益的延續(xù)性、增長(zhǎng)性和穩(wěn)定性。另一方面容易透支未來(lái)，擾亂市場(chǎng)秩序，不利于整體市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展[9]?；趥鹘y(tǒng)模式的弱點(diǎn)，新型帶方案招標(biāo)的模式顯然能有效解決上述問(wèn)題，并促進(jìn)多方共贏（見(jiàn)表3）。

表3 不同模式下的經(jīng)營(yíng)模式對(duì)比

5 結(jié)論

本研究基于問(wèn)題導(dǎo)向提出了“基金主導(dǎo)+一管到底+多方共贏”的新型開(kāi)發(fā)模式，旨在推動(dòng)發(fā)展用地與農(nóng)村金融創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合，著力解決開(kāi)發(fā)資金缺乏的問(wèn)題，同時(shí)將“市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理、金融化創(chuàng)新”的理念貫穿到發(fā)展用地開(kāi)發(fā)建設(shè)的始終。通過(guò)創(chuàng)新開(kāi)發(fā)模式，提升項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的質(zhì)效[10]。