高 挺夏 禹

（1.中共邯鄲市委黨校，河北 056004；2.蘭州大學(xué)，甘肅 730000）

內(nèi)容提要：加快構(gòu)建完整的內(nèi)需體系是建設(shè)高水平國內(nèi)統(tǒng)一市場的現(xiàn)實(shí)要求，是構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略基點(diǎn)，也是我國經(jīng)濟(jì)從容應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的底氣和保證。本文基于構(gòu)建新發(fā)展格局和實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的宏觀背景，以構(gòu)建完整內(nèi)需體系的時代要求為依據(jù)，分析探討財政政策支持構(gòu)建完整內(nèi)需體系的主要舉措，并嘗試提出促進(jìn)構(gòu)建完整內(nèi)需體系的財政政策建議。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，加上疫情沖擊和日趨復(fù)雜多變的外部環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性增大，如何穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤，穩(wěn)中求進(jìn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，成為宏觀經(jīng)濟(jì)政策著重發(fā)力的方向。加快構(gòu)建完整內(nèi)需體系，是進(jìn)一步釋放國內(nèi)消費(fèi)潛能，提升我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)大循環(huán)的基礎(chǔ)和保障，也是當(dāng)前和今后一個時期我國財政政策出臺和實(shí)施的重要依據(jù)和目標(biāo)。

一、新發(fā)展格局下構(gòu)建完整內(nèi)需體系的新內(nèi)涵與要求

“十四五”規(guī)劃提出，要“堅持?jǐn)U大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點(diǎn)，加快培育完整內(nèi)需體系，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來”。“完整內(nèi)需體系涉及國內(nèi)各類需求構(gòu)成的全領(lǐng)域、多層次的綜合體系，既包括需求也包括供給，既包括消費(fèi)需求也包括投資需求，還包括優(yōu)化各類資源配置和促進(jìn)要素流動的一系列改革舉措”。①全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會國家發(fā)展國家發(fā)展和改革委員會.《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》釋義.中國計劃出版社，2021.在新發(fā)展格局的戰(zhàn)略背景下，構(gòu)建完整內(nèi)需體系高度契合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯，也相應(yīng)具有新的內(nèi)涵、提出了新的要求。

（一）擴(kuò)大內(nèi)需是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略基點(diǎn)

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程來看，改革開放后很長一個時期，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出明顯的外向型特點(diǎn)，但隨著外部市場的萎縮和全球風(fēng)險的加大，外向型發(fā)展模式已不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。尤其是2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，國內(nèi)和世界經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊，擴(kuò)大內(nèi)需成為對沖經(jīng)濟(jì)下行的重要措施，也成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項重大策略。2014年，黨中央提出我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”的科學(xué)判斷，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展成為轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、扭轉(zhuǎn)偏重外需局面的現(xiàn)實(shí)選擇。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，面對逆全球化現(xiàn)象和外部環(huán)境的不確定性，我國立足構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略背景，將擴(kuò)大內(nèi)需作為戰(zhàn)略基點(diǎn)，同供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)推進(jìn)深度融合，提升供給側(cè)與需求側(cè)的適配性與均衡性，以高質(zhì)量供給滿足現(xiàn)有需求并創(chuàng)造新需求，以更高水平的需求牽引創(chuàng)新驅(qū)動和更高質(zhì)量供給，促使供給側(cè)和需求側(cè)達(dá)到高度的動態(tài)平衡，在未來世界經(jīng)濟(jì)格局中擁有更大自主性和主動性。

（二）擴(kuò)大內(nèi)需既有“量”的要求，更要注重“質(zhì)”的變化

內(nèi)需在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到“壓艙石”的作用。從現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)顯示，2013年-2019年，我國消費(fèi)支出對經(jīng)濟(jì)增長平均貢獻(xiàn)率約為60%，2020年盡管受到新冠肺炎疫情沖擊，仍然達(dá)到54.3%，2021年消費(fèi)拉動經(jīng)濟(jì)增長5.3個百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率為65.4%。①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站（www.stats.gov.cn）?？梢钥闯?，一方面，需求端具有強(qiáng)大的能量和潛力，是當(dāng)前拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要動力源；另一方面，消費(fèi)日益成長為我國擴(kuò)大內(nèi)需的主要驅(qū)動力量，消費(fèi)需求相較于投資需求而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將發(fā)揮更加基礎(chǔ)的作用。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到較高水平時，內(nèi)需“質(zhì)”的提升將在牽引投資方面發(fā)揮更重要的作用，相較“量”的增長而言，對促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提升、自主創(chuàng)新、高質(zhì)量發(fā)展更為關(guān)鍵。②金碚.經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)視域下的需求側(cè)改革[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2021，（5）.雖然現(xiàn)階段國內(nèi)市場有較大內(nèi)需潛力，但是應(yīng)該看到，結(jié)構(gòu)性供需矛盾仍然存在，內(nèi)需在促進(jìn)要素優(yōu)化配置和帶動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程中如何更好發(fā)揮作用仍需要加以重視、深入探究。擴(kuò)大內(nèi)需既要注重解決社會主要矛盾，又要注重內(nèi)需對結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新驅(qū)動、綠色發(fā)展的牽引作用。要通過改革創(chuàng)新著力打通投資和消費(fèi)斷點(diǎn)堵點(diǎn)，既有量的增長，又有內(nèi)容、形式、品質(zhì)、理念、融合度等方面質(zhì)的提高，進(jìn)一步解除抑制內(nèi)需的各種束縛，釋放內(nèi)需潛能，催生新的、高質(zhì)量的、高效率的需求和市場。

（三）完整內(nèi)需體系需要破解供需不平衡問題

完整的內(nèi)需體系，就是能夠?qū)崿F(xiàn)供給和需求自主暢通循環(huán)的需求體系，需要社會生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)的高度匹配和協(xié)調(diào)。目前，我國多元化、定制化、智能化、高品質(zhì)化的需求尚未得到充分滿足，供給側(cè)低端產(chǎn)品過剩、高端產(chǎn)品供給不足的問題凸顯，完整內(nèi)需體系建設(shè)面臨供需兩端不平衡的問題。一是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營成本在不斷攀升。除了生產(chǎn)資料價格上漲之外，我國早在2013年勞動力供給已經(jīng)達(dá)到劉易斯拐點(diǎn)，勞動力的成本呈現(xiàn)出逐年上升趨勢，已經(jīng)達(dá)到東南亞、印度等一些國家和地區(qū)的3倍甚至更高。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能完全適配需求的發(fā)展。產(chǎn)能過剩問題依然較大程度存在，低端產(chǎn)業(yè)、高耗能產(chǎn)業(yè)所占比例仍然不小，而新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等發(fā)展不足。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級呼喚創(chuàng)新模式、綠色模式，以及理念和技術(shù)的創(chuàng)新突破，其中的堵點(diǎn)就是核心技術(shù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的短板和瓶頸，創(chuàng)新驅(qū)動仍然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。三是企業(yè)融資問題。當(dāng)前企業(yè)依然面臨融資難、融資貴的問題，資金的融通存在一些堵點(diǎn)迫切需要改革突破。另外，投資邊際效益遞減，外部國際環(huán)境惡化，原有制度紅利減弱等也帶來一定的風(fēng)險挑戰(zhàn)。在持續(xù)深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的過程中，要通過構(gòu)建高水平、高匹配度的供應(yīng)鏈，供需兩端相互促進(jìn)，釋放出更強(qiáng)大的內(nèi)需能量，進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率，暢通國內(nèi)大循環(huán)。

（四）完整內(nèi)需體系呼喚高水平消費(fèi)支撐能力

消費(fèi)是最終需求，是暢通國內(nèi)大循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要引擎，對經(jīng)濟(jì)具有持久拉動力，事關(guān)保障和改善民生。構(gòu)建完整的內(nèi)需體系需要需求側(cè)規(guī)模的擴(kuò)大和層次的提升，以大規(guī)模的內(nèi)需市場來推動生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各個環(huán)節(jié)的暢通，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的自主大循環(huán)。構(gòu)建完整內(nèi)需體系，要求在消費(fèi)相關(guān)的政策、制度、技術(shù)、業(yè)態(tài)、模式等領(lǐng)域創(chuàng)新體制機(jī)制，有序破除制度壁壘，著力提升居民消費(fèi)能力和意愿，促進(jìn)供給體系、需求結(jié)構(gòu)、流通網(wǎng)絡(luò)和發(fā)展環(huán)境提質(zhì)升級，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，進(jìn)一步鞏固消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。一方面要統(tǒng)籌傳統(tǒng)與新型消費(fèi)類型，加快形成新的消費(fèi)增長點(diǎn)。另一方面要兼顧城鄉(xiāng)，提供更有針對性的消費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)，挖掘消費(fèi)成長潛力。

從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，2021年我國CPI同比上漲0.9%，UCPI和RCPI分別為1%和0.7%，核心CPI的水平基本在1%左右，累計核心CPI約為0.8%，反映出經(jīng)濟(jì)供需兩端均存在一定程度的疲軟跡象，需求支撐能力不足是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)的一個重要特點(diǎn)。同時，受到進(jìn)口價格指數(shù)、大宗商品價格、能源價格變動影響，PPI上漲14%以上。2022年前六個月CPI和PPI增速差距有所收窄，但絕對值仍然較大。二者持續(xù)保持較大差距，將對實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成巨大的價格沖擊，尤其是在市場競爭優(yōu)勢較弱的中小型企業(yè)。①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站（www.stats.gov.cn）。提升消費(fèi)支撐能力，需要穩(wěn)定的市場預(yù)期、合理的收入分配結(jié)構(gòu)、匹配的市場結(jié)構(gòu)。從當(dāng)前情況來看，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)依然受到疫情反復(fù)、全球經(jīng)濟(jì)下行、國際局勢動蕩、能源緊張、大宗商品價格上漲、輸入性通脹等多重風(fēng)險挑戰(zhàn)沖擊，實(shí)體經(jīng)濟(jì)尤其中小微企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨較大困難，穩(wěn)定就業(yè)形勢嚴(yán)峻，居民預(yù)期收入面臨很大的不確定性。按照傳統(tǒng)消費(fèi)理論，預(yù)期收入降低或者不確定時，居民在消費(fèi)和儲蓄的選擇中將更傾向于儲蓄，儲蓄的增長壓制消費(fèi)的增長。從收入分配情況來看，近年來的數(shù)據(jù)顯示城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)水平呈現(xiàn)出2倍以上的差距，基尼系數(shù)多年處在警戒線0.4以上。②張晴.新發(fā)展格局下擴(kuò)大內(nèi)需的財政政策優(yōu)化研究[J].財政監(jiān)督，2022（3）.從市場結(jié)構(gòu)來看，資源配置的短板、較低層次的產(chǎn)業(yè)供給能力、關(guān)鍵核心領(lǐng)域的技術(shù)瓶頸等，制約了市場有效供給規(guī)模的擴(kuò)大，與當(dāng)前需求結(jié)構(gòu)脫鉤情況嚴(yán)重。

二、支持構(gòu)建完整內(nèi)需體系的財政政策進(jìn)展

從近兩年的經(jīng)濟(jì)形勢來看，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素明顯增多，仍面臨諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)。在此背景下，我國通過加強(qiáng)財稅政策保障，適當(dāng)增加赤字規(guī)模和專項債券，深入開展財政“放管服”改革，增加科創(chuàng)支出規(guī)模，加大鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域資金投入和中小企業(yè)發(fā)展專項資金投入規(guī)模，加大地方轉(zhuǎn)移支付力度等手段，扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作，全面落實(shí)“六?！比蝿?wù)，力爭在疫情防控、對沖經(jīng)濟(jì)下行（如減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、創(chuàng)新驅(qū)動、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、為中小企業(yè)發(fā)展解難紓困）等方面展現(xiàn)更大作為，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)。2022年5月31日，國務(wù)院印發(fā)《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》，從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢出發(fā)，在減稅降費(fèi)、地方政府投融資政策、政府采購和社保支出等領(lǐng)域就財政政策“穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)”提出一系列具體要求，并強(qiáng)調(diào)相關(guān)措施應(yīng)“盡快落地見效，確保及時落實(shí)到位，盡早對穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)和助企紓困等產(chǎn)生更大政策效應(yīng)”。擴(kuò)大內(nèi)需是當(dāng)前財政政策的重要著力點(diǎn)，財政政策也從多方面致力于培育構(gòu)建完整的內(nèi)需體系。依據(jù)培育構(gòu)建完整內(nèi)需體系的內(nèi)在邏輯，可以將諸多影響要素劃分為穩(wěn)定市場預(yù)期、居民收入增加、市場活力提升、有效供給規(guī)模擴(kuò)大等四類，財政政策在上述各領(lǐng)域均發(fā)揮著重要作用，取得了積極成效，但同時也存在一定的不足。

（一）財政政策穩(wěn)定市場預(yù)期

預(yù)期是左右市場主體經(jīng)濟(jì)行為的重要因素，盡管一定時期內(nèi)的市場預(yù)期并不一定與未來經(jīng)濟(jì)實(shí)際運(yùn)行狀況精準(zhǔn)吻合，但是穩(wěn)定的預(yù)期能夠?qū)κ袌鲋黧w活動起到鼓勵引導(dǎo)作用。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控舉措的生效存在難以避免的時滯，而相關(guān)政策公布時就會對市場主體的預(yù)期判斷產(chǎn)生即時作用，進(jìn)而左右其市場行為，從供需兩端對完整內(nèi)需體系的構(gòu)建形成影響。具體到財政政策上，主要是財政赤字規(guī)模、公共債務(wù)規(guī)模等政策對市場預(yù)期發(fā)揮穩(wěn)定作用。

從近年我國財政運(yùn)行情況來看，財政赤字規(guī)模呈平穩(wěn)上升態(tài)勢。財政赤字從2013年的1.2萬億元上升到2020年的3.76萬億元，平均增長17.72%，2021年小幅下降，為3.57萬億元。①根據(jù)財政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）相關(guān)數(shù)據(jù)整理。財政赤字率在2020年達(dá)到峰值，為3.6%，比上一年提高0.8%，提高幅度也最大，主要是應(yīng)對新冠肺炎疫情對消費(fèi)、投資、出口等的沖擊，國家增加了1萬億元的赤字規(guī)模用于解難紓困。從地方政府專項債和特別國債情況來看，2020年和2021年地方政府專項債額度分別為3.75萬億元和3.65萬億元，較2019年分別提升74.42%和69.77%，用于重大項目建設(shè)和民生保障。

一系列積極財政政策的落實(shí)保證了宏觀經(jīng)濟(jì)的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，在一定程度上穩(wěn)定了不同層次市場主體的預(yù)期。但必須看到，地方政府收支平衡壓力不斷加大已成為當(dāng)前我國財政運(yùn)行的一個突出矛盾。雖然總體上我國政府債務(wù)余額與GDP之比（負(fù)債率）同國際通行標(biāo)準(zhǔn)相比仍在安全范圍內(nèi)，但不可回避的是，目前各級地方政府債務(wù)還本付息的壓力越來越大，已成為新形勢下財政的“剛性支出”。為避免財政本身成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“風(fēng)險點(diǎn)”，進(jìn)而引發(fā)市場預(yù)期的不穩(wěn)定，在接下來一段時期內(nèi)必須更加重視債務(wù)支出對地方財政運(yùn)行的影響。

（二）財政政策促進(jìn)居民收入增加

居民增收包含當(dāng)前收入增加和預(yù)期收入增加，這樣居民在儲蓄和消費(fèi)之間選擇時才會傾向消費(fèi)，消費(fèi)動力才會提升，有利于進(jìn)一步發(fā)揮我國超大規(guī)模市場消費(fèi)潛力，助力市場挖掘消費(fèi)結(jié)構(gòu)改善帶來的巨大增長潛力。財政政策通過穩(wěn)定就業(yè)、對地方轉(zhuǎn)移支付（財力下沉支持基層做好“三?！惫ぷ鳎?、縮小收入差距等方式促進(jìn)居民收入增加，進(jìn)而促進(jìn)完整內(nèi)需體系的構(gòu)建。

對廣大居民來講，穩(wěn)定就業(yè)意味著當(dāng)前和預(yù)期收入來源的穩(wěn)定，所以是保障民生、穩(wěn)定內(nèi)需最基本和最有效的手段。從2020年新冠疫情暴發(fā)后的就業(yè)情況來看，2020年前8個月失業(yè)率出現(xiàn)較大波動，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率均在5.5%以上，尤其2月份失業(yè)率6.2%，隨后呈逐月下降趨勢，到9月份降至5.5%以下。隨后財政部采取了為企業(yè)減負(fù)穩(wěn)定就業(yè)的一系列措施，如階段性減免社保醫(yī)保費(fèi)用、個體工商戶增值稅、延繳所得稅等，尤其對具有較大吸收就業(yè)能力的小微企業(yè)支持力度最大；實(shí)施就業(yè)優(yōu)先的一系列政策，如下達(dá)就業(yè)補(bǔ)助資金、職業(yè)技能提升行動資金；幫助高校畢業(yè)生、農(nóng)民工等重點(diǎn)群體和困難群體的創(chuàng)業(yè)就業(yè)；加大財政資金補(bǔ)貼提高失業(yè)保險基金保障能力。隨著疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的持續(xù)有效推進(jìn)，就業(yè)形勢逐步好轉(zhuǎn)。2021年就業(yè)形勢總體態(tài)勢平穩(wěn)，呈現(xiàn)前低后高趨勢，全年平均城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.1%，就業(yè)人員周平均工作時間穩(wěn)定保持在46小時以上，最高峰10月份達(dá)到48.6小時。財政政策持續(xù)在就業(yè)領(lǐng)域發(fā)力，穩(wěn)就業(yè)方面的財政支出提高了3.99%，下達(dá)就業(yè)補(bǔ)助資金規(guī)模較上年提高5%以上，持續(xù)下達(dá)超千億的職業(yè)技能提升行動資金。進(jìn)入2022年，國家財政進(jìn)一步加大穩(wěn)崗支持力度，充分發(fā)揮失業(yè)保險在減負(fù)穩(wěn)崗和擴(kuò)就業(yè)方面的作用，穩(wěn)崗返還標(biāo)準(zhǔn)更高、留工補(bǔ)助范圍更廣、支持?jǐn)U崗舉措更新，有效遏制了2021年末以來的失業(yè)率不斷上漲趨勢，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率自2022年4月開始逐漸下降。

從財力下沉來看，2020年中央對地方轉(zhuǎn)移支付增幅達(dá)到12%，為歷年最高，同時出臺一次性特殊轉(zhuǎn)移支付、階段性提高地方留用比例、財政資金直達(dá)機(jī)制等措施，確保地方“六穩(wěn)”“六保”工作有充足資金保障。2021年，中央繼續(xù)加大財力下沉力度，一般性轉(zhuǎn)移支付、均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級獎補(bǔ)資金、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等支付規(guī)模分別增長7.8%、10.1%、13.2%、8.5%。①數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）。

從縮小城鄉(xiāng)收入差距方面來看，2020年分別投入專項扶貧資金、一次性綜合財力補(bǔ)助資金、專項彩票公益金、掛牌督戰(zhàn)地區(qū)專項資金1461億元、300億元、20.6億元、417億元，整合涉農(nóng)資金共計2985億元，安排14億元專項資金支援疫區(qū)脫貧工作，農(nóng)業(yè)保險支付了2000多億元貧困戶風(fēng)險保障資金和50多億元受災(zāi)賠款。2021年，中央財政安排銜接資金1561億元，助力脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接；下達(dá)1204.85億元耕地保護(hù)補(bǔ)貼、200億元種糧補(bǔ)貼、333.45億元農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼，持續(xù)支持鄉(xiāng)村振興各個領(lǐng)域的發(fā)展。②數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國民生相關(guān)支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，財政民生保障水平得到較大提高。但需要注意的是，當(dāng)前許多地區(qū)民生支出在全部地方財政支出中的占比已經(jīng)超過70%，繼續(xù)提升空間已經(jīng)不大。這說明無論從地方財政可持續(xù)性角度，還是進(jìn)一步優(yōu)化民生保障措施角度考慮，未來相關(guān)財政政策實(shí)踐應(yīng)當(dāng)避免“撒胡椒面”式的全面補(bǔ)貼，更加聚焦基本公共服務(wù)均等化、引導(dǎo)收入初次分配公平化、低收入人群精準(zhǔn)幫扶等結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域。

（三）財政政策增強(qiáng)市場活力

市場活力反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各生產(chǎn)要素流通狀況，是構(gòu)建完整內(nèi)需體系的重要影響因素。激發(fā)各類市場主體內(nèi)在活力，有助于擴(kuò)大有效消費(fèi)和投資，持續(xù)釋放內(nèi)需潛力。從當(dāng)前情況來看，財政政策著力幫助市場主體應(yīng)對包括新冠疫情、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等挑戰(zhàn)，激發(fā)市場活力，維護(hù)市場繁榮。

從疫情防控方面來看，財政資金為疫情防控各方面支出提供充足保障。僅2020年，各級財政資金投入就累計超過4000億元。③數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）。2020年和2021年財政部連續(xù)出臺一系列應(yīng)對疫情的財稅政策，包括患者救治費(fèi)用兜底、醫(yī)務(wù)人員激勵性待遇、防控物資采購保障、疫情防控科研攻關(guān)復(fù)工復(fù)產(chǎn)金融支持等，使經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境逐步恢復(fù)正常。

財政政策對市場主體的支持主要體現(xiàn)在以財稅政策助力企業(yè)紓困解難。2020年，面對突如其來的疫情對市場的嚴(yán)重沖擊，連續(xù)實(shí)行了7批共28項為企業(yè)減稅降費(fèi)的優(yōu)惠政策，減稅降費(fèi)規(guī)模達(dá)到2.6萬億元。下達(dá)30億元專項資金激勵地方幫助中小企業(yè)解決融資問題；創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息資金的規(guī)模大幅增加，較2019年增長54%；通過政府性融資擔(dān)保為企業(yè)融資增信，降低企業(yè)尤其小微企業(yè)和“三農(nóng)”企業(yè)的融資擔(dān)保成本；免征4月-12月加工貿(mào)易型企業(yè)內(nèi)銷稅款緩稅利息。2021年，延續(xù)減稅降費(fèi)政策，普惠金融、財稅獎補(bǔ)規(guī)模繼續(xù)加大，減降規(guī)模達(dá)到1.1萬億左右。2022年為落實(shí)中央加大留抵退稅力度的要求，國家財政制訂、實(shí)施了大規(guī)模增值稅留抵退稅政策，僅在4月初政策落地至6月底的三個月內(nèi)，已退稅款超1.8萬億元。①數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）。

從穩(wěn)定投資方面來看，2019年至2021年分別安排預(yù)算內(nèi)投資5776億元、6000億元、6100億元，呈現(xiàn)遞增趨勢。從財政支出的結(jié)構(gòu)來看，堅持“壓一般、保重點(diǎn)”的支出原則，突出“三?！钡戎攸c(diǎn)領(lǐng)域的資金投入保障。2020年和2021年，分別新增地方政府專項債券3.75萬億元和3.43萬億元，支出重點(diǎn)在“兩新一重”領(lǐng)域，發(fā)揮地方政府債券在重大領(lǐng)域、重大項目建設(shè)中的引導(dǎo)帶動作用。2022年，國家財政為進(jìn)一步發(fā)揮政府投資在帶動社會資本、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)方面的作用，將當(dāng)年1.46萬億元地方專項債額度提前至上年12月下達(dá)，至當(dāng)年3月，用于項目建設(shè)的專項債額度已全部下達(dá)完畢；2022年前五個月，全國各地已累計發(fā)行新增專項債2.03萬億元。②數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）。

從市場主體發(fā)展情況來看，2020年新辦涉稅市場主體實(shí)現(xiàn)10%以上的增長，27.4萬家企業(yè)（主要是小微企業(yè)和“三農(nóng)”企業(yè)）在政府性融資擔(dān)保中受益。2022年，國家財政繼續(xù)全力以赴穩(wěn)住市場主體，加大政府采購支持中小企業(yè)力度，授予中小企業(yè)的政府采購合同占采購總規(guī)模的75%左右；在大規(guī)模留抵退稅中優(yōu)先安排小微企業(yè)，截至2022年6月，已經(jīng)獲得退稅的納稅人中，小微企業(yè)戶數(shù)占比94.5%，共計退稅7563億元，金額占比44.4%；中型企業(yè)退稅3783億元，金額占比22.2%。③數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）。

在上述舉措的支持下，市場主體積極開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)，市場活力逐步恢復(fù)，制造業(yè)PMI指數(shù)由2020年2月最低谷的35.7%反彈恢復(fù)，2020年3月起至2021年8月持續(xù)保持在50%榮枯線以上。2022年3月至5月受疫情影響，制造業(yè)PMI再次跌破榮枯線，隨著國家一系列穩(wěn)增長舉措的落地，2022年6月重新回歸50.2%。總的來看，近兩年市場雖有波動，但大體呈現(xiàn)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。如果從制造業(yè)PMI結(jié)構(gòu)表現(xiàn)來看，同期大中型企業(yè)更加穩(wěn)定，疫情后基本穩(wěn)定在50%以上，且持續(xù)高于總體水平；而小企業(yè)則長期處在50%枯榮線以下，并有持續(xù)低迷的態(tài)勢，特別是2022年2月一度跌至45.1%的較低水平，說明小規(guī)模市場主體活力在疫情影響下仍受到較大抑制。

該現(xiàn)象與當(dāng)前財政支持政策對中小企業(yè)的傾斜并不匹配，暴露出相關(guān)財政資金在使用效率上仍存在改進(jìn)空間：一是財政政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，各類涉及中小企業(yè)支持的資金使用和政策制訂職能分屬多個政府部門，條塊分割未能充分形成合力。二是財政資金引導(dǎo)作用有所欠缺，相關(guān)政策偏重短期紓困，對初創(chuàng)期的服務(wù)型和研發(fā)型高新技術(shù)的中小企業(yè)資金支持針對性不足。三是財政資金利用效率有待加強(qiáng)，相關(guān)支持資金審批流程仍然比較復(fù)雜，資金使用環(huán)節(jié)重立項和資金分配，輕管理和績效。④數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站（www.stats.gov.cn），本文作者根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

（四）財政政策推動擴(kuò)大有效供給

擴(kuò)大有效供給是消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)變化的客觀要求，是完整內(nèi)需體系高供需匹配度的內(nèi)在要求。供需錯配既可能表現(xiàn)為總量失衡，也可能表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)失衡。傳統(tǒng)上財政領(lǐng)域需求管理政策更強(qiáng)調(diào)總量調(diào)節(jié)，而近年來隨著我國國民收入提高，居民消費(fèi)升級，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐的加快，供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的不匹配逐漸成為更加突出的矛盾，一些領(lǐng)域供給產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，而在另一些領(lǐng)域需求則必須依靠境外供給滿足。這說明，提升供給體系對內(nèi)需的適配性，是構(gòu)建完整內(nèi)需體系的必由之路。如何更好推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是一段時間以來財政政策的重要著力點(diǎn)，主要體現(xiàn)在推動增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動、實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈提升等方面。

在增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動方面，2020年啟動“科技助力經(jīng)濟(jì)”主要行業(yè)領(lǐng)域科創(chuàng)重大項目資助政策，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新、科技成果轉(zhuǎn)化等的積極作用，尤其在基礎(chǔ)研究方面，中央本級支出625.25億元，并從體制機(jī)制改革入手，保障關(guān)鍵核心技術(shù)自主創(chuàng)新的資金支持。2021年延續(xù)上年度財政政策，中央本級科研資助支出3205.54億元，其中基礎(chǔ)研究資助支出720.91億元。在以往科創(chuàng)稅收優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，對重點(diǎn)領(lǐng)域如制造業(yè)進(jìn)一步加大支持力度，全年共減免32萬戶企業(yè)3333億元稅額，其中58.12%的企業(yè)是制造業(yè)企業(yè)，減免稅收占比達(dá)67.78%。另外，從關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、強(qiáng)化科研力量、加快成果轉(zhuǎn)化、發(fā)揮企業(yè)主體作用等方面打造高效能創(chuàng)新鏈條。①數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）。

在加快產(chǎn)業(yè)鏈提升方面，財政政策主要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級。在制造業(yè)提升上，以專項資金投入引導(dǎo)資本、人才、技術(shù)等在關(guān)鍵制造領(lǐng)域聚集，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)和設(shè)備的總體提升，以及在高新技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展，并將中小企業(yè)自主創(chuàng)新能力和專業(yè)化水平提升納入到重點(diǎn)扶持范圍。在服務(wù)業(yè)提升上，2020年投入65億元專項發(fā)展資金，更加側(cè)重扶持農(nóng)村等薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)之間的融合和循環(huán)暢通。在“專精特新”中小企業(yè)扶持上，以財政獎補(bǔ)的辦法予以支持，2021年共下達(dá)35億元扶持1379家重點(diǎn)企業(yè)，培育4762家國家級標(biāo)準(zhǔn)“小巨人”企業(yè)，上市300多個，盈利狀況良好。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村提升上，財政資金為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展提供支撐保障，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)融合發(fā)展。2020年，支持打造優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)等共計340個；投入320多億元用于促進(jìn)草原生態(tài)恢復(fù)、漁業(yè)生態(tài)恢復(fù)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)村人均環(huán)境提升等；投入75億元幫助2.1萬農(nóng)村提升集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；提升村級組織人員報酬、辦公經(jīng)費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)，大力支持農(nóng)村治理能力提升、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、綜合改革等工作持續(xù)推進(jìn)。2021年，延續(xù)上年農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持政策，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)綠色化發(fā)展等。②數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）。

相關(guān)財政政策的實(shí)施已引起市場供給端的積極變化。2020年科技型中小企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，總體數(shù)量超過了20萬家；高新技術(shù)產(chǎn)品如工業(yè)機(jī)器人、集成電路、新能源汽車等的產(chǎn)量均實(shí)現(xiàn)16%以上的高速增長；規(guī)模以上戰(zhàn)略新興服務(wù)業(yè)發(fā)展速度明顯快于規(guī)上服務(wù)業(yè)；裝備制造業(yè)和高技術(shù)制造業(yè)增加值增長要快于規(guī)上工業(yè)4個百分點(diǎn)左右。2021年，規(guī)模以上醫(yī)藥、航空航天、計算機(jī)、電子通信等高端制造業(yè)，以及信息技術(shù)服務(wù)業(yè)增加值均實(shí)現(xiàn)17%以上的高位增長；單位GDP能耗持續(xù)下降，新能源汽車、太陽能電池產(chǎn)量呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。另外，近幾年對研發(fā)投入總量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，而且增速在加快。①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站（www.stats.gov.cn）、財政部網(wǎng)站（www.mof.gov.cn）。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，解決構(gòu)建完整內(nèi)需體系過程中“卡脖子”的供給側(cè)問題，根本上要靠科技創(chuàng)新。相關(guān)財政政策在該領(lǐng)域已取得較大成效，但仍有改進(jìn)空間：一是財政支持多為單向補(bǔ)貼，與社會資本協(xié)調(diào)不足，科技創(chuàng)新類PPP項目較少且落地率偏低。二是不同地區(qū)間政策競爭明顯，相互制約問題仍然存在，區(qū)域政策協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)。三是政策落實(shí)落地存在梗阻，政策傳導(dǎo)機(jī)制不暢，政策碎片化，資金統(tǒng)籌有待加強(qiáng)，實(shí)施細(xì)則有待完善，資金使用績效偏低。

三、優(yōu)化財政政策支持完整內(nèi)需體系建設(shè)的思路與建議

（一）總體思路

加快培育完整內(nèi)需體系，是黨中央深刻洞悉國內(nèi)國際發(fā)展大勢作出的重大科學(xué)判斷和戰(zhàn)略選擇，凸顯了堅持?jǐn)U大內(nèi)需在國家中長期發(fā)展中的重要性和緊迫性，是一項關(guān)乎發(fā)展新格局的重大戰(zhàn)略任務(wù)。結(jié)合前文分析，本文認(rèn)為財政政策應(yīng)當(dāng)從以下三個方面著力推進(jìn)完整內(nèi)需體系的培育與建設(shè)：

一是著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。要在合理的財政赤字規(guī)?；A(chǔ)上，側(cè)重支持關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)領(lǐng)域，諸如關(guān)鍵核心技術(shù)突破、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、民生保障等，確保財政支出在穩(wěn)定市場預(yù)期、促進(jìn)居民增收、增強(qiáng)市場活力、擴(kuò)大有效供給等方面的精確性和高效性。

二是著力支持小規(guī)模市場主體。財政政策在持續(xù)激發(fā)市場主體活力的過程中，要注重通過不斷創(chuàng)新財稅政策組合，有效解決中小微企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中成本增加、創(chuàng)新驅(qū)動不足、融資困難、疫情反復(fù)沖擊等問題，尤其是專精特新“小巨人”企業(yè)，要更好發(fā)揮其在提升市場活力、穩(wěn)定就業(yè)、引領(lǐng)新模式新業(yè)態(tài)等方面的積極作用。

三是著力激發(fā)社會資本潛力。要通過不斷創(chuàng)新政府和社會資本的合作模式（PPP模式），精準(zhǔn)把握當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的財政施策著力點(diǎn)，引導(dǎo)提升社會資本投資的有效性，更好發(fā)揮社會資本在擴(kuò)大有效投資、激發(fā)市場活力中的重要作用。

（二）具體建議

一是穩(wěn)定市場預(yù)期方面。通過財政赤字的增加、政府債券規(guī)模的擴(kuò)大等政策措施，以及制造業(yè)PMI的數(shù)據(jù)表現(xiàn)，可以看出國家保持財政支出規(guī)模支持市場主體的預(yù)期是明確的，國家積極發(fā)揮財政政策調(diào)控作用，支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的預(yù)期也是明確的，對拉動投資和消費(fèi)是積極有效的。但是必須切實(shí)重視地方財政運(yùn)行安全問題，通過強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵和約束，增強(qiáng)地方財政運(yùn)行的可預(yù)測性，應(yīng)當(dāng)盡快立法明確具備激勵相容特點(diǎn)的地方主體稅種，強(qiáng)化地方政府債券發(fā)行的市場化程度，提高地方政府融資對利率的敏感性，增強(qiáng)信息披露透明度，夯實(shí)地方政府對債務(wù)負(fù)擔(dān)的主體責(zé)任。

二是促進(jìn)居民增收方面。通過實(shí)施優(yōu)惠財稅政策來穩(wěn)企穩(wěn)崗、實(shí)施惠農(nóng)政策來縮小城鄉(xiāng)差距、通過財力下沉來解決“三保”問題的政策表現(xiàn)，以及失業(yè)率和居民收入的表現(xiàn)來看，財政政策工具促使失業(yè)率保持在合理區(qū)間，城鄉(xiāng)居民收入差距在逐步縮小。但是應(yīng)該看到城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村居民之間仍存在較大收入差距，財稅政策應(yīng)著眼于黨中央共同富裕的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)一步提升低收入人群的增收能力，發(fā)展壯大中等收入群體，提高保障和改善民生水平。財政、稅收政策應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)收入分配調(diào)節(jié)作用，提高勞動報酬在初次分配中的比重，健全工資合理增長機(jī)制，深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，切實(shí)增加農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入。

三是增強(qiáng)市場活力方面。通過優(yōu)惠財稅政策降低企業(yè)負(fù)擔(dān)、實(shí)施企業(yè)增信政策解決融資難題、穩(wěn)定財政投入牽引社會資本投資等政策表現(xiàn)，以及總體市場運(yùn)行情況，可以看出當(dāng)前財政政策對小規(guī)模市場主體扶持的側(cè)重，應(yīng)繼續(xù)加大對重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項目投資的政策導(dǎo)向，對國企、民企、外企等各類市場主體一視同仁，尤其要調(diào)動小規(guī)模市場主體積極性創(chuàng)造性，幫助其紓困穩(wěn)崗。在疫情不確定的大背景下，對小微企業(yè)和個體工商戶的支持政策盡量延期、擴(kuò)圍，比如增值稅留抵退稅、科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計扣除等政策可以進(jìn)一步加大力度；還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善政策性信用擔(dān)保政策，探索嘗試互助擔(dān)保機(jī)制和建立中小企業(yè)發(fā)展基金，充分調(diào)動社會資本，為高新技術(shù)初創(chuàng)小微企業(yè)提供有效資金支持。

四是擴(kuò)大有效供給方面。通過財稅政策激發(fā)企業(yè)自主創(chuàng)新動力，擴(kuò)大研發(fā)投入規(guī)模進(jìn)行科研攻關(guān)，大力支持高新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向，薄弱地區(qū)的投資側(cè)重等政策表現(xiàn)，以及近兩年的供給市場變化情況，可以看出財政政策在促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的效果比較顯著。但供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)艿揭咔楹屯獠繘_擊的影響，供給不足情況尚未緩解，保供穩(wěn)鏈壓力仍然較大，財政政策應(yīng)集中力量促進(jìn)芯片等產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，加大力度打通物流和產(chǎn)業(yè)鏈上下游銜接堵點(diǎn)，推動復(fù)工達(dá)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)安排專項資金支持制造業(yè)補(bǔ)短板，加快培育一批“專精特新”企業(yè)和制造業(yè)單項冠軍企業(yè)。在現(xiàn)有領(lǐng)域基礎(chǔ)上，將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目納入地方政府專項債券支持范圍，助力新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加大對降低新興市場主體運(yùn)營成本的支持力度，完善現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，鼓勵各地對重點(diǎn)扶持行業(yè)中繳納房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅確有困難的經(jīng)營主體予以減免。