高 磊

(中國(guó)水權(quán)交易所，北京 100053)

水權(quán)交易是指在合理界定和分配水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間及用水戶間流轉(zhuǎn)的行為。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院多次對(duì)建立水權(quán)制度、培育水權(quán)交易市場(chǎng)提出明確要求。習(xí)近平總書(shū)記在聽(tīng)取國(guó)家水安全戰(zhàn)略匯報(bào)時(shí)，強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場(chǎng)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，推行水權(quán)交易制度。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，建立水資源剛性約束制度，推進(jìn)用水權(quán)市場(chǎng)化交易[1]。開(kāi)展水權(quán)交易，是貫徹落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的一項(xiàng)重要舉措，有利于在實(shí)行水資源統(tǒng)一監(jiān)督管理的同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中的重要作用，更好地實(shí)現(xiàn)“兩手發(fā)力”。隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革深入推進(jìn)，特別是落實(shí)水資源剛性約束制度，對(duì)水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可，要求更大程度發(fā)揮水權(quán)制度作用，通過(guò)合理的確權(quán)、高效的流轉(zhuǎn)以及有力的監(jiān)管，在抑制增量的同時(shí)盤(pán)活存量，提高水資源利用效率和效益，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理的用水需求。

1 水權(quán)交易進(jìn)展及成效

近年來(lái)，水利部加大水權(quán)改革力度，推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，組建國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)，指導(dǎo)地方開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)，積極培育水權(quán)交易市場(chǎng)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了明顯成效。

1.1 推進(jìn)多種類(lèi)型的水權(quán)交易

2014年7月，水利部在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等7個(gè)省(自治區(qū))啟動(dòng)水權(quán)試點(diǎn)，通過(guò)實(shí)踐，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)家水權(quán)試點(diǎn)的帶動(dòng)下，地方依據(jù)水利部《水權(quán)交易管理暫行辦法》開(kāi)展了區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易、政府回購(gòu)水權(quán)等不同類(lèi)型的水權(quán)交易試點(diǎn)，探索形成了多種行之有效的水權(quán)交易模式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，除灌溉用水戶之間的零星交易外，全國(guó)水權(quán)交易總量達(dá)44.88億m3。在國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)中國(guó)水權(quán)交易所成交602單，交易水量31.89億m3。其中，區(qū)域水權(quán)交易10單，交易水量7.76億m3，取水權(quán)交易129單，交易水量24.01億m3，灌溉用水戶水權(quán)交易463單，交易水量0.12億m3。水權(quán)交易的開(kāi)展，促進(jìn)了水資源流向高效率、高效益的地區(qū)和領(lǐng)域，取得了明顯的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益，新華社、中央電視臺(tái)、《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》等媒體多次專(zhuān)題報(bào)道水權(quán)交易業(yè)務(wù)，受到社會(huì)普遍關(guān)注。

1.2 探明了水權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，水權(quán)交易的順利實(shí)施著重把握了4個(gè)要點(diǎn)：一是科學(xué)合理地開(kāi)展水量分配或水資源使用權(quán)確權(quán)，這是推進(jìn)水權(quán)交易的前提和基礎(chǔ)，試點(diǎn)地區(qū)厘清了確權(quán)的主要路徑、確權(quán)水量核定的邊界約束條件以及確權(quán)的方式方法，寧夏、甘肅、河北等地實(shí)現(xiàn)“確權(quán)到村組、管理到戶”。二是搭建水權(quán)交易平臺(tái)，水權(quán)交易平臺(tái)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置水資源的有效載體，是水權(quán)交易活動(dòng)的中介組織，對(duì)于積極培育水市場(chǎng)、推動(dòng)水權(quán)交易具有重要作用，試點(diǎn)地區(qū)因地制宜地推進(jìn)了水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)。三是確定合理的交易價(jià)格，這是交易雙方得以順利達(dá)成協(xié)議的關(guān)鍵。各地在探索水權(quán)交易過(guò)程中，也在逐步探索如何建立比較合理的交易價(jià)格形成機(jī)制，大多采用了政府指導(dǎo)價(jià)方式，但也進(jìn)行了必要的測(cè)算。如南水北調(diào)中線南陽(yáng)市與鄭州市區(qū)域水量交易，根據(jù)南水北調(diào)工程基本水價(jià)，綜合考慮交易成本、交易收益、交易期限等因素確定交易價(jià)格；寧夏、內(nèi)蒙古在開(kāi)展行業(yè)間水權(quán)交易時(shí)，主要根據(jù)灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)、更新改造等費(fèi)用核定交易價(jià)格。四是強(qiáng)化制度建設(shè)和交易監(jiān)管，這是水權(quán)交易規(guī)范有序進(jìn)行的重要保障，水利部及試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)的制度辦法為規(guī)范水權(quán)交易起到了重要作用，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管保障取用水戶合法權(quán)益、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，這是促進(jìn)水市場(chǎng)健康發(fā)展不可或缺的主要措施[2]。

1.3 搭建了不同層級(jí)的水權(quán)交易平臺(tái)

2016年6月，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)決策部署，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，由水利部和北京市政府聯(lián)合發(fā)起設(shè)立了國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)——中國(guó)水權(quán)交易所。中國(guó)水權(quán)交易所運(yùn)營(yíng)以來(lái)，充分發(fā)揮了國(guó)家級(jí)平臺(tái)示范引領(lǐng)作用[3-4]，開(kāi)發(fā)了基于云平臺(tái)的在線水權(quán)交易系統(tǒng)，包括公開(kāi)交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、手機(jī)APP 3套交易流程，經(jīng)中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心測(cè)評(píng)和北京市金融局審查通過(guò)后，正式上線運(yùn)行；與內(nèi)蒙古、山東、山西、陜西、黑龍江等地合作搭建省級(jí)虛擬交易平臺(tái)；在山西、安徽、貴州等14個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)推進(jìn)水權(quán)交易業(yè)務(wù)。甘肅、新疆等地搭建省(自治區(qū))、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)不同類(lèi)型水權(quán)交易平臺(tái)110余家，縣級(jí)以上平臺(tái)占比27.8%，約有30%的平臺(tái)建有獨(dú)立的水權(quán)交易系統(tǒng)或依托其他系統(tǒng)開(kāi)發(fā)水權(quán)交易模塊?？傮w上看，各級(jí)各類(lèi)水權(quán)交易平臺(tái)的組建和發(fā)展，為水權(quán)交易業(yè)務(wù)的開(kāi)展搭建了有效載體，健全了水權(quán)交易市場(chǎng)要素，發(fā)揮了市場(chǎng)配置水資源作用，有力推進(jìn)了水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)。

1.4 建立了水權(quán)交易規(guī)則及制度體系

水利部2016年印發(fā)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》，明確了水權(quán)交易的范圍和類(lèi)型、交易主體和期限、交易價(jià)格形成機(jī)制、交易平臺(tái)運(yùn)作規(guī)則等，與國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于水資源有償使用制度改革的意見(jiàn)》，明確了水權(quán)交易流轉(zhuǎn)的主要內(nèi)容，允許地方政府或其授權(quán)的單位在回購(gòu)水權(quán)后通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓?zhuān)鲎屖杖肴~上繳國(guó)庫(kù)。中國(guó)水權(quán)交易所制定了《水權(quán)交易規(guī)則》等10項(xiàng)交易制度，經(jīng)北京市金融局審查通過(guò)后公開(kāi)發(fā)布實(shí)施。試點(diǎn)地區(qū)推動(dòng)出臺(tái)了一批法規(guī)文件，如寧夏回族自治區(qū)人大頒布了《寧夏回族自治區(qū)水資源管理?xiàng)l例》，納入水權(quán)交易有關(guān)內(nèi)容；內(nèi)蒙古自治區(qū)政府辦公廳出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)閑置取用水指標(biāo)處置實(shí)施辦法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易管理辦法》；江西省水利廳聯(lián)合省發(fā)改委印發(fā)了《江西省水權(quán)交易管理辦法》《江西省水權(quán)交易規(guī)則》《江西省水權(quán)交易可行性論證技術(shù)導(dǎo)則》。相關(guān)制度辦法的出臺(tái)，為水權(quán)交易工作開(kāi)展提供了重要制度保障和依據(jù)[4]。

2 水權(quán)交易存在的主要問(wèn)題

目前，我國(guó)水權(quán)改革仍處于探索階段，水權(quán)確權(quán)基礎(chǔ)薄弱，水權(quán)交易不夠活躍，水市場(chǎng)發(fā)育不夠成熟，水權(quán)改革在提高用水效率和效益方面的效果不夠明顯，推進(jìn)水權(quán)交易面臨以下幾個(gè)方面問(wèn)題。

2.1 水權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育緩慢

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尚未真正做到“以水定需”，部分地區(qū)人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局與水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力不相適應(yīng)。現(xiàn)階段水權(quán)交易重度依賴行政力量的撮合，缺水地區(qū)和新增用水戶習(xí)慣于通過(guò)申請(qǐng)用水指標(biāo)、調(diào)整用水計(jì)劃等行政途徑獲取用水量，沒(méi)有通過(guò)市場(chǎng)方式交易水權(quán)的意識(shí)，賣(mài)方存在惜售心理，水權(quán)交易數(shù)量總體較少、交易不活躍。當(dāng)前水權(quán)交易尚處于試點(diǎn)探索階段，且集中在北方缺水地區(qū)，南方豐水地區(qū)交易動(dòng)力不足，水權(quán)交易市場(chǎng)面臨如何激發(fā)市場(chǎng)活力、提高市場(chǎng)參與度的挑戰(zhàn)[5-6]。

2.2 交易平臺(tái)建設(shè)不夠規(guī)范

受政策影響，一方面國(guó)家嚴(yán)控新設(shè)交易場(chǎng)所，不少地方通過(guò)公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行水權(quán)交易；另一方面，機(jī)構(gòu)改革后一些地方對(duì)履行自然資源資產(chǎn)權(quán)屬管理職責(zé)認(rèn)識(shí)不一致，影響了水權(quán)交易工作的開(kāi)展。初步調(diào)查表明，除了國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)以外，地方成立的110多家平臺(tái)大多沒(méi)有按照國(guó)務(wù)院清理整頓各類(lèi)交易場(chǎng)所要求，嚴(yán)格履行報(bào)批程序，有的地區(qū)在專(zhuān)門(mén)設(shè)立的水權(quán)交易平臺(tái)開(kāi)展交易，有的地區(qū)在公共資源交易平臺(tái)等其他交易平臺(tái)開(kāi)展交易，各類(lèi)平臺(tái)規(guī)則不一、標(biāo)準(zhǔn)不同、層級(jí)較多，不利于平臺(tái)的統(tǒng)一監(jiān)管，這些均與國(guó)務(wù)院清理整頓各類(lèi)交易場(chǎng)所部際聯(lián)席會(huì)議提出的“加強(qiáng)管控、避免遍地開(kāi)花”的要求不符[7]。

2.3 缺乏強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易規(guī)定

《取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》《南水北調(diào)供用水管理?xiàng)l例》僅對(duì)水權(quán)交易做出了個(gè)別規(guī)定，《水權(quán)交易管理暫行辦法》屬規(guī)范性文件，缺乏必須在交易平臺(tái)公開(kāi)、公平交易的強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易規(guī)定，約束力不夠。區(qū)域水權(quán)交易主體一般是省以級(jí)或市級(jí)水利部門(mén)為主，工作涉及地方政府、財(cái)政等部門(mén)。取水權(quán)交易也要經(jīng)水行政主管部門(mén)審批同意后才能組織實(shí)施。水利部、各級(jí)水行政主管部門(mén)的支持和引導(dǎo)對(duì)于水權(quán)交易市場(chǎng)的培育至關(guān)重要，否則交易平臺(tái)難以推動(dòng)交易進(jìn)場(chǎng)。同時(shí)，公共資源交易平臺(tái)分流水權(quán)交易業(yè)務(wù)，對(duì)水權(quán)交易平臺(tái)發(fā)展帶來(lái)沖擊。

2.4 水權(quán)交易監(jiān)管抓手不多

《水權(quán)交易管理暫行辦法》和地方出臺(tái)的相關(guān)制度辦法對(duì)水權(quán)交易監(jiān)管做出了規(guī)定，但從實(shí)踐層面看，多局限于調(diào)研指導(dǎo)、檢查驗(yàn)收等工作，大多數(shù)地區(qū)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性開(kāi)展監(jiān)管工作。交易完成后，監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)其監(jiān)督缺乏必要的抓手，處在信息獲得上報(bào)層面，管理相對(duì)薄弱，一旦出現(xiàn)水權(quán)交易糾紛，違規(guī)轉(zhuǎn)讓等行為，缺乏準(zhǔn)確的界定依據(jù)，不利于維護(hù)水權(quán)交易市場(chǎng)的正常運(yùn)行。加之部分地區(qū)通過(guò)公共資源交易平臺(tái)和其他交易機(jī)構(gòu)開(kāi)展交易，水行政主管部門(mén)的監(jiān)管難度不斷增加。

3 制約水權(quán)交易的成因

與貫徹“兩手發(fā)力”的要求相比、與我國(guó)水資源短缺問(wèn)題的緊迫性相比，我國(guó)水權(quán)交易尚未根本破題，還存在很大提升空間，主要受以下幾個(gè)方面制約。

3.1 水權(quán)的權(quán)利義務(wù)不明確

《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)存在水資源所有權(quán)、取水權(quán)、水流3個(gè)概念，黨的十九屆五中全會(huì)提出了用水權(quán)的概念，相關(guān)文件或文獻(xiàn)中則使用了水權(quán)、水流產(chǎn)權(quán)、用水權(quán)初始分配、水資源使用權(quán)等多種概念，目前尚未有一個(gè)準(zhǔn)確的定義，有關(guān)方面對(duì)這些概念的認(rèn)識(shí)和理解不盡一致。國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者從不同角度對(duì)水權(quán)內(nèi)涵進(jìn)行了界定，有“一權(quán)說(shuō)”“二權(quán)說(shuō)”“三權(quán)說(shuō)”“四權(quán)說(shuō)”“權(quán)利束”等不同觀點(diǎn)。總的來(lái)看，水權(quán)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容尚不清晰，法律依據(jù)不充分，缺乏上位法對(duì)水權(quán)概念、內(nèi)涵的解釋?zhuān)瑢?duì)明確水權(quán)歸屬、推進(jìn)水權(quán)交易形成了障礙。

3.2 水權(quán)改革頂層設(shè)計(jì)不足

當(dāng)前水權(quán)改革尚缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，難以完全滿足水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的需要?，F(xiàn)行取水許可制度和管理實(shí)踐尚不能滿足水權(quán)改革的要求。水資源管控不夠嚴(yán)格，尚未充分發(fā)揮水資源剛性約束作用，用水管理不夠規(guī)范和精細(xì)，通過(guò)行政手段推進(jìn)水權(quán)工作的力度不夠?！皟墒职l(fā)力”的邊界不清晰，在水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)領(lǐng)域，哪些環(huán)節(jié)由政府掌控、哪些更適合市場(chǎng)運(yùn)作，政府和市場(chǎng)兩只手如何協(xié)同發(fā)力，目前還沒(méi)有清晰的邊界。盡管一些地方在水權(quán)改革方面已經(jīng)開(kāi)展了積極探索，但水市場(chǎng)機(jī)制不健全，企業(yè)尋求通過(guò)市場(chǎng)解決用水需求的意識(shí)不強(qiáng)，需要水的時(shí)候“找市長(zhǎng)、而不是找市場(chǎng)”的現(xiàn)象還很普遍。

3.3 水市場(chǎng)是一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)

水既是自然資源也是經(jīng)濟(jì)資源。首先，水作為公共產(chǎn)品，不可替代、不可或缺，必須充分發(fā)揮政府作用，保障群眾生產(chǎn)生活基本用水需求。其次，水具有經(jīng)濟(jì)屬性，在進(jìn)行水資源的二次分配時(shí)，要利用市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化配置水資源，促進(jìn)水資源高效利用。同時(shí)，水具有流動(dòng)性、流域性、隨機(jī)性、利害兩重性等特殊屬性，不同于土地、礦產(chǎn)等其他自然資源，其交易會(huì)受到時(shí)空條件的約束，水資源的社會(huì)公益性功能難以進(jìn)入市場(chǎng)，只有經(jīng)營(yíng)性功能才能進(jìn)入市場(chǎng)，而市場(chǎng)本身又不可避免會(huì)出現(xiàn)各種失靈，包括滯后性、盲目性、短期性等，這些因素決定了水市場(chǎng)是一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)，不是完全意義上的商品市場(chǎng)，必須在政府主導(dǎo)下有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，通過(guò)政府的宏觀調(diào)控和監(jiān)管，推動(dòng)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

3.4 水權(quán)確權(quán)、計(jì)量設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)薄弱

水資源的多種屬性決定了初始水權(quán)難以明晰，水資源短缺地區(qū)可確權(quán)水量與實(shí)際需水量差距較大，豐水地區(qū)用水戶確權(quán)積極性不高，確權(quán)登記缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前水量分配和水權(quán)確權(quán)尚未完成，用水總量按行政區(qū)和行業(yè)配置，未能落實(shí)到水源工程控制節(jié)點(diǎn)和用水戶，大規(guī)模水權(quán)交易缺乏前提條件。水資源監(jiān)控能力不足，大部分地區(qū)取用水計(jì)量設(shè)施安裝率普遍較低，水權(quán)交易與水量交割缺乏基礎(chǔ)支撐。水權(quán)交易定價(jià)機(jī)制、第三方影響評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)防控措施等許多重大問(wèn)題有待深入研究[8-9]。

3.5 用水主體水權(quán)意識(shí)和水商品意識(shí)不強(qiáng)

水商品意識(shí)和市場(chǎng)化配置意識(shí)還未形成普遍共識(shí)，用水主體水權(quán)意識(shí)淡薄，水商品意識(shí)不強(qiáng)，尚未樹(shù)立水權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的觀念，不能充分認(rèn)識(shí)水資源占有、使用、收益的權(quán)利，開(kāi)展水權(quán)交易內(nèi)生動(dòng)力不足，惜售、惜買(mǎi)現(xiàn)象并存，既有“不想”，也有“不會(huì)”問(wèn)題?！安幌搿敝饕憩F(xiàn)為不愿通過(guò)市場(chǎng)方式取得用水，如南方豐水地區(qū)，單純水量交易需求不大、積極性不高，水權(quán)交易市場(chǎng)有限?！安粫?huì)”主要表現(xiàn)為對(duì)“能不能交易、如何交易”把握不準(zhǔn)、存有疑慮。

4 推進(jìn)水權(quán)交易的對(duì)策與措施

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于新時(shí)期治水工作的一系列重要論述，為水權(quán)交易指明了方向、提供了遵循，水利高質(zhì)量發(fā)展為水權(quán)交易夯實(shí)了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。新時(shí)期水權(quán)交易應(yīng)緊緊圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略、重大改革實(shí)施，通盤(pán)考慮、整體謀劃。

4.1 強(qiáng)化水權(quán)交易制度建設(shè)，做好水權(quán)改革頂層設(shè)計(jì)

開(kāi)展水權(quán)改革需要圍繞用水權(quán)市場(chǎng)化交易，加強(qiáng)總體規(guī)劃，提高改革的科學(xué)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。建議加強(qiáng)水權(quán)制度頂層設(shè)計(jì)，制定《國(guó)家水權(quán)制度改革總體方案》，出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等系列配套政策文件，對(duì)水權(quán)確權(quán)、交易和監(jiān)管等進(jìn)行統(tǒng)一部署。推進(jìn)相關(guān)法規(guī)修訂進(jìn)程，《中華人民共和國(guó)水法》修訂應(yīng)按照“物權(quán)的種類(lèi)和內(nèi)容由法律規(guī)定”的物權(quán)法定原則，在法律上明確水權(quán)的種類(lèi)和內(nèi)容；《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》修訂重點(diǎn)是完善取水許可制度，進(jìn)一步明確可交易水權(quán)的類(lèi)型和范圍，逐步實(shí)行政府配置新增水權(quán)引入市場(chǎng)機(jī)制。參照國(guó)有資產(chǎn)強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易的規(guī)定，適時(shí)將《水權(quán)交易管理暫行辦法》升格為《水權(quán)交易管理?xiàng)l例》，為水權(quán)交易提供上位法支撐[10-13]。研究建立水權(quán)收儲(chǔ)與處置制度、水權(quán)有償出讓制度等，健全水權(quán)交易制度體系。進(jìn)一步完善水資源管理，堅(jiān)持政府和市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，做好水資源管理和水權(quán)交易制度設(shè)計(jì)的銜接。

4.2 發(fā)揮水資源剛性約束作用，以黃河流域?yàn)橹攸c(diǎn)推動(dòng)形成水權(quán)交易示范效應(yīng)

落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的系列講話精神，在黃河流域創(chuàng)新完善水權(quán)交易機(jī)制，全面開(kāi)展流域內(nèi)上下游省際、地區(qū)間、行業(yè)間、取水戶間各類(lèi)水權(quán)交易；允許社會(huì)資本開(kāi)展收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓以及通過(guò)參與節(jié)水供水重大水利工程投資建設(shè)等方式優(yōu)先獲得新增水資源使用權(quán)；探索用水權(quán)有償出讓?zhuān)赂臄U(kuò)建工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目、服務(wù)業(yè)新增取用水戶全部實(shí)行用水權(quán)有償取得；探索基于水權(quán)權(quán)益的融資工具，通過(guò)水權(quán)質(zhì)押、抵押、擔(dān)保、租賃等綠色金融產(chǎn)品對(duì)節(jié)水改造、供水工程建設(shè)等予以融資支持；試點(diǎn)開(kāi)展政府回購(gòu)下游水權(quán)用于黃河生態(tài)環(huán)境、回購(gòu)農(nóng)業(yè)節(jié)水量用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水等新模式，推動(dòng)建立水權(quán)交易為載體的生態(tài)補(bǔ)償模式，在黃河流域建立水生態(tài)產(chǎn)品定價(jià)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，助力流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)揮水資源剛性約束作用，對(duì)用水總量達(dá)到或超過(guò)區(qū)域總量控制指標(biāo)或江河水量分配指標(biāo)的地區(qū)，嚴(yán)格用水總量控制和水資源用途管制，實(shí)行取水許可區(qū)域限批，管住用水“天花板”，倒逼缺水地區(qū)和用水戶通過(guò)水權(quán)交易解決新增用水需求。

4.3 統(tǒng)籌水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化水權(quán)交易監(jiān)管

充分發(fā)揮國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)作用，建立健全統(tǒng)一的水權(quán)交易系統(tǒng)，統(tǒng)一交易規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)規(guī)范，統(tǒng)籌做好水權(quán)交易系統(tǒng)與取水許可電子證照系統(tǒng)、國(guó)家水資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等的互聯(lián)互通。堅(jiān)持“統(tǒng)一入口、行業(yè)監(jiān)管”的原則，加強(qiáng)水權(quán)交易平臺(tái)與公共資源交易平臺(tái)合作，通過(guò)改造現(xiàn)有系統(tǒng)數(shù)據(jù)接口等措施，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、融合發(fā)展。充分發(fā)揮水利部水權(quán)交易監(jiān)管辦公室職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)水權(quán)交易和平臺(tái)設(shè)立運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。強(qiáng)化節(jié)水量和可交易水量的認(rèn)定復(fù)核、取水許可變更、交易后評(píng)估等工作。加強(qiáng)水權(quán)交易信息報(bào)送，嚴(yán)格分級(jí)跟蹤檢查，嚴(yán)查私下交易、低價(jià)交易等違規(guī)情況。強(qiáng)化水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)管控，識(shí)別來(lái)水變化、環(huán)境破壞、法律違約、政策變動(dòng)等交易風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和糾紛調(diào)處程序。建立信息披露制度，及時(shí)公布交易信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

4.4 夯實(shí)工作基礎(chǔ)，為水權(quán)改革提供支撐

加快推進(jìn)水量分配，統(tǒng)籌考慮來(lái)水、需水等因素，將總量指標(biāo)公平、合理分配到用戶，細(xì)化用水權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)“確權(quán)”到位。進(jìn)一步規(guī)范取水許可管理，為開(kāi)展取用水戶水權(quán)交易提供依據(jù)。抓好用水管控，加強(qiáng)用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查，強(qiáng)化用水總量控制和定額管理，全面落實(shí)水資源剛性約束制度，為水資源市場(chǎng)化配置提供支撐。強(qiáng)化水資源計(jì)量監(jiān)控，完善計(jì)量監(jiān)控體系，拓展監(jiān)控范圍，加快推進(jìn)水資源管理信息化，全面提高水資源監(jiān)控、預(yù)警和管理能力。凡進(jìn)行確權(quán)的取用水戶，必須同步配備相應(yīng)的監(jiān)控計(jì)量設(shè)施，確保水權(quán)交易事中事后可監(jiān)管[14]。聚焦初始水權(quán)分配、節(jié)約水量評(píng)估認(rèn)定、再生水水權(quán)確認(rèn)、交易風(fēng)險(xiǎn)防控、強(qiáng)制入場(chǎng)規(guī)定、交易平臺(tái)規(guī)范發(fā)展等難點(diǎn)問(wèn)題深入研究，提出對(duì)策措施，破解制約水權(quán)改革的深層次問(wèn)題。

4.5 加大宣傳力度，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍

強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，利用門(mén)戶網(wǎng)站等加強(qiáng)水商品、水市場(chǎng)的宣傳和《水權(quán)交易管理暫行辦法》等政策解讀，普及水權(quán)交易知識(shí)，提高各級(jí)水行政主管部門(mén)和社會(huì)公眾對(duì)水權(quán)交易的認(rèn)可度和參與度。組織開(kāi)展水權(quán)交易業(yè)務(wù)研討，推廣水權(quán)試點(diǎn)成熟經(jīng)驗(yàn)。加大培訓(xùn)力度，提升基層人員業(yè)務(wù)水平。鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，建立完善參與機(jī)制，傾聽(tīng)用水戶的利益訴求，妥善解決正當(dāng)利益要求。建立健全水權(quán)交易激勵(lì)機(jī)制，研究實(shí)施有利于水權(quán)交易開(kāi)展的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)供用水雙方、社會(huì)資本參與水權(quán)交易。建立完善不同層級(jí)用水者協(xié)會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)公眾和第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等在水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)中的積極作用。