喬穎
(自然資源部國(guó)土整治中心,北京 100035)
2018年3月,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案決定組建自然資源部,賦予統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé),強(qiáng)調(diào)“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”,從整個(gè)國(guó)土空間范圍內(nèi)考慮生態(tài)保護(hù)修復(fù)成為時(shí)代特征。2021年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》要求“建立占用補(bǔ)償、損害賠償與保護(hù)補(bǔ)償協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間的占用補(bǔ)償制度。”明確要建立占用自然生態(tài)空間的占用補(bǔ)償制度,在政策制度中較明確地表達(dá)了生態(tài)占補(bǔ)平衡制度。
國(guó)際上,較有代表性的生態(tài)占補(bǔ)平衡案例分別是美國(guó)濕地銀行、澳大利亞生物多樣性補(bǔ)償計(jì)劃和德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償。
美國(guó)《清潔水法》第404條規(guī)定,除非有美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)或州政府根據(jù)《清潔水法》第404條的授權(quán)簽發(fā)許可,禁止對(duì)濕地、溪流和美國(guó)的其他水體進(jìn)行疏浚物質(zhì)的排放或填埋活動(dòng)。
從1988年美國(guó)聯(lián)邦政府提出的濕地“零凈損失”(No Net Loss)目標(biāo),到1993年,克林頓政府出臺(tái)的“政府濕地計(jì)劃”(the Administration’s Wetland Plan)聯(lián)邦指導(dǎo),再到2004年,小布什總統(tǒng)提出的超越“零凈損失”的新政策目標(biāo)——全面增加濕地?cái)?shù)量和改善濕地質(zhì)量的“總體增長(zhǎng)”(Overall Increase)目標(biāo),美國(guó)聯(lián)邦政府通過立法確定了濕地開發(fā)利用的前置許可制度,以“零凈損失”、“總體增長(zhǎng)”目標(biāo)規(guī)定濕地開發(fā)利用補(bǔ)償機(jī)制(李亞維,2021)。
根據(jù)法律規(guī)定和聯(lián)邦政府關(guān)于濕地保護(hù)的總體目標(biāo),美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)在批準(zhǔn)濕地開發(fā)利用前置許可項(xiàng)下設(shè)置了一個(gè)附加緩解條件,即申請(qǐng)?jiān)S可方除了需要證明無法避免會(huì)對(duì)濕地造成損害之外,必須采取其他方式予以補(bǔ)償。隨著政府對(duì)一定條件下可以異地補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)可,確認(rèn)了申請(qǐng)?jiān)S可的開發(fā)者可以自行在工程項(xiàng)目地以外采取保護(hù)或恢復(fù)濕地的措施,或委托第三方采取措施保護(hù)或恢復(fù)濕地,或購買保護(hù)“信用”。經(jīng)過實(shí)踐探索,專業(yè)化的濕地緩解銀行應(yīng)運(yùn)而生(趙曉宇等,2020)。
明尼蘇達(dá)州流域范圍內(nèi)有許多礦場(chǎng)、眾多小型開發(fā)項(xiàng)目及建設(shè)道路施工項(xiàng)目,這些礦場(chǎng)主、開發(fā)商和路政部門等進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)時(shí),在不可避免造成濕地破壞時(shí),承擔(dān)恢復(fù)濕地的法定義務(wù),向濕地緩解銀行購買信用的方式,與濕地銀行簽訂合同,支付費(fèi)用,轉(zhuǎn)移造成相應(yīng)數(shù)量或等同質(zhì)量濕地破壞的修復(fù)和管護(hù)責(zé)任。且后續(xù)恢復(fù)效果受政府長(zhǎng)期監(jiān)管,能夠保證生態(tài)占補(bǔ)平衡的長(zhǎng)期效益。
澳大利亞《環(huán)境規(guī)劃與評(píng)價(jià)法》規(guī)定,涉及自然資源開發(fā)的項(xiàng)目均需接受生物多樣性影響評(píng)估,若開發(fā)項(xiàng)目對(duì)生物多樣性和生態(tài)環(huán)境可能造成較大程度破壞,則需用生物多樣性信用單位抵消補(bǔ)償。澳大利亞新南威爾士州于2007年提出生物多樣性儲(chǔ)備和抵消補(bǔ)償計(jì)劃(Biodiversity Banking and Offsets Scheme),旨在實(shí)施更多提高生物多樣性的項(xiàng)目并為開發(fā)項(xiàng)目提供生態(tài)補(bǔ)償,為生物多樣性信用交易市場(chǎng)創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)需求。
參加生物多樣性儲(chǔ)備和抵消補(bǔ)償計(jì)劃的主體,可以通過環(huán)保項(xiàng)目申領(lǐng)生物多樣性信用單位(積分),也可在信用交易市場(chǎng)買賣信用單位(積分)。生物銀行是澳大利亞最具代表性的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目,其核心是生態(tài)信用和生態(tài)信用市場(chǎng),項(xiàng)目開發(fā)商可通過購買生態(tài)信用彌補(bǔ)造成的生態(tài)價(jià)值損失,生態(tài)價(jià)值通過生態(tài)信用進(jìn)行度量,通過生物銀行評(píng)估方法得以測(cè)定(劉耕源等,2021)。新南威爾士州根據(jù)生物多樣性儲(chǔ)備和抵消補(bǔ)償計(jì)劃,規(guī)定所有土地所有者都可以自愿與政府部門簽訂生物銀行協(xié)議,同意在自己的土地上實(shí)施改善生態(tài)價(jià)值的行為作為保留地,土地所有者可以出售信用單位,獲取收入和管理生物銀行保留區(qū)域的資金。
開發(fā)者通過購買信用,彌補(bǔ)造成的生態(tài)影響,在合理的生態(tài)價(jià)值評(píng)估體系下,運(yùn)用市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)占補(bǔ)平衡。
德國(guó)《聯(lián)邦自然保護(hù)法》《聯(lián)邦基本法》《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》《聯(lián)邦建筑法》《聯(lián)邦森林法》《水資源法》等相關(guān)法律中都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做了明確規(guī)定,確定了就地直接補(bǔ)償、異地間接補(bǔ)償、生態(tài)賬戶制度(土地儲(chǔ)備)、現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)却胧◤垖帲?016)。其中,生態(tài)賬戶制度作為德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償中具有核心價(jià)值的制度工具,有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)補(bǔ)償措施,多樣化補(bǔ)償方式,避免生態(tài)補(bǔ)償“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的情況發(fā)生,具有較好借鑒意義?!堵?lián)邦自然保護(hù)法》第16條規(guī)定,考慮到未來可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境侵占行為,項(xiàng)目建設(shè)者可以按照第15條第2款的有關(guān)規(guī)定,預(yù)先采取生態(tài)保護(hù)和自然景觀維護(hù)措施,納入生態(tài)賬戶、土地儲(chǔ)備庫等,將生態(tài)賬戶制度納入法律規(guī)定。
1998年底,隨著新的《聯(lián)邦建筑法》生效,魯爾區(qū)域內(nèi)部大都會(huì)城市群區(qū)域,只有很少的空間可以用作生態(tài)補(bǔ)償(戴婷,2017)。魯爾區(qū)域協(xié)會(huì)憑借專業(yè)化土地規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn),組織實(shí)施區(qū)域性生態(tài)土地管理計(jì)劃,通過與主管部門和區(qū)域林業(yè)辦公室密切合作,建立生態(tài)賬戶,旨在推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償措施的實(shí)施,提升區(qū)域內(nèi)整體生態(tài)功能,通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)價(jià)獲得相應(yīng)的生態(tài)價(jià)值分,為區(qū)域內(nèi)成員和周邊地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償空間需求提供支持。
2006—2007年,魯爾區(qū)域協(xié)會(huì)進(jìn)行了一項(xiàng)森林生態(tài)升級(jí)可行性分析與改造成本測(cè)算研究,在法律規(guī)定及相關(guān)要求的基礎(chǔ)上,協(xié)會(huì)研究團(tuán)隊(duì)構(gòu)建了森林生態(tài)升級(jí)方法,為“生態(tài)信用積分”的測(cè)算建立了相應(yīng)的目錄清單,并對(duì)改造成本進(jìn)行了估算。協(xié)會(huì)最終研究確定約4000 hm2的森林可用于升級(jí)。根據(jù)北威州相關(guān)部門規(guī)定的自然環(huán)境評(píng)估模型對(duì)4000 hm2公頃森林區(qū)域的生態(tài)信用分進(jìn)行計(jì)算,結(jié)果顯示升級(jí)改造后大約可獲得12500萬生態(tài)信用積分。獲取生態(tài)信用積分后,協(xié)會(huì)可將其存入生態(tài)賬戶。魯爾區(qū)域協(xié)會(huì)成員或其他組織在開發(fā)過程中如果造成不可避免的損失,需要責(zé)任主體對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能進(jìn)行修復(fù)、補(bǔ)償,可以通過購買生態(tài)賬戶中的積分用于抵償其應(yīng)履行的法律義務(wù),1999—2011年,魯爾區(qū)域協(xié)會(huì)幾乎為所有成員提供了補(bǔ)償區(qū)域,并為城市發(fā)展和城鎮(zhèn)保護(hù)之間出現(xiàn)的空間利用沖突提供了強(qiáng)有力的工具。
德國(guó)嚴(yán)格的生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)方面的法律法規(guī),為生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)下的生態(tài)占補(bǔ)平衡機(jī)制發(fā)展創(chuàng)造了前提。開發(fā)建設(shè)活動(dòng)造成生態(tài)系統(tǒng)功能損失的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)履行補(bǔ)償義務(wù),且該義務(wù)內(nèi)容包括相應(yīng)數(shù)量的土地恢復(fù)及生態(tài)系統(tǒng)功能提升,開發(fā)建設(shè)活動(dòng)者通過直接補(bǔ)償、異地間接補(bǔ)償、生態(tài)賬戶制度(土地儲(chǔ)備)、現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)热魏我环N方式,都能實(shí)現(xiàn)生態(tài)占補(bǔ)平衡。魯爾區(qū)域協(xié)會(huì)將通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升獲取的生態(tài)價(jià)值分存儲(chǔ)于生態(tài)賬戶,為城鎮(zhèn)和城市發(fā)展建立了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償空間,是生態(tài)占補(bǔ)平衡制度下非常重要且運(yùn)行較成熟、規(guī)范的可借鑒制度。
重慶拓展地票的生態(tài)功能典型做法,促進(jìn)了生態(tài)占補(bǔ)平衡制度發(fā)展。重慶從開始試驗(yàn)探索地票制度,到出臺(tái)《重慶市地票管理辦法》,再到出臺(tái)《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進(jìn)生態(tài)修復(fù)的意見》,形成了較為成熟的耕地占補(bǔ)平衡新方法到生態(tài)占補(bǔ)平衡新舉措的轉(zhuǎn)換(劉燕等,2020)。同時(shí),也形成了推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度框架和創(chuàng)新做法。重慶市根據(jù)新形勢(shì)下的用地需求,對(duì)新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地嚴(yán)格實(shí)行“持票準(zhǔn)用”制度。根據(jù)拓展地票生態(tài)功能的交易制度和規(guī)則,按照“生態(tài)優(yōu)先、農(nóng)戶自愿、因地制宜”的原則實(shí)施復(fù)墾,對(duì)不宜復(fù)墾為耕地的,如位于生態(tài)保護(hù)紅線、林區(qū)地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)、重要飲用水水源地、25度以上坡地、已退耕還林區(qū)域內(nèi)的復(fù)墾點(diǎn),要引導(dǎo)其復(fù)墾為林地等兼具生態(tài)功能的其他農(nóng)用地。
除上述之外的區(qū)域,具備復(fù)墾為耕地條件的,應(yīng)主要復(fù)墾為耕地。同時(shí),對(duì)通過復(fù)墾所形成的耕地和宜林宜草區(qū)域做進(jìn)一步功能劃分,如可將處于生態(tài)敏感和脆弱區(qū)內(nèi)的復(fù)墾點(diǎn)劃分為宜林宜草地區(qū)域等。
重慶生態(tài)占補(bǔ)平衡探索的核心是土地要素的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)換,實(shí)現(xiàn)了增加城市建設(shè)用地需等量增加農(nóng)村復(fù)墾耕地或林草地的目標(biāo),通過交易引導(dǎo)市場(chǎng)要素配置,推動(dòng)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),既保證了城鄉(xiāng)發(fā)展又改善了生態(tài)環(huán)境。其突出特點(diǎn)是集零為整、操作較強(qiáng),實(shí)現(xiàn)了有限資源的優(yōu)化利用(李維明等,2020)。
2022年5月12日,開化“GEP交易平臺(tái)”完成了一筆特殊交易——開化縣國(guó)控集團(tuán)作為錢學(xué)森學(xué)校項(xiàng)目建設(shè)方,出資21.78萬元,用于補(bǔ)償項(xiàng)目落地后所在區(qū)域損耗的GEP(生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值)。這是國(guó)內(nèi)首筆項(xiàng)目建設(shè)生態(tài)占補(bǔ)平衡交易。
開化創(chuàng)新推出項(xiàng)目建設(shè)生態(tài)占補(bǔ)平衡機(jī)制,將GEP因子納入項(xiàng)目決策,進(jìn)一步提高了項(xiàng)目生態(tài)準(zhǔn)入“門檻”。在新進(jìn)項(xiàng)目落地前,首先測(cè)算GEP增減情況,當(dāng)發(fā)現(xiàn)因項(xiàng)目建設(shè)造成GEP負(fù)增長(zhǎng)時(shí),建設(shè)方必須出一筆補(bǔ)償款用于植樹造林或自行實(shí)施相關(guān)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目,才能開工建設(shè)。
錢學(xué)森學(xué)校項(xiàng)目占地5.63 hm2,根據(jù)開化上線的GEP核算分析及兩山轉(zhuǎn)化綜合管理應(yīng)用場(chǎng)景,以及單位面積森林生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值量等指標(biāo),結(jié)合造林撫育成本綜合測(cè)算得出,項(xiàng)目落地將導(dǎo)致當(dāng)?shù)谿EP調(diào)節(jié)服務(wù)值減少約108.9萬元。按照生態(tài)占補(bǔ)平衡機(jī)制要求,交易的21.78萬元將全部用于植樹造林,其創(chuàng)造的GEP可彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)所損耗的GEP。
在國(guó)家和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中,根據(jù)主體功能定位,優(yōu)化設(shè)置不同區(qū)域建設(shè)用地、耕地、園地、林地、草地和水域濕地等各類要素的控制性指標(biāo);在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,科學(xué)有序統(tǒng)籌布局“三區(qū)三線”,轉(zhuǎn)變國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)方式,提升國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率(陳妍等,2021)??茖W(xué)地劃定“三區(qū)三線”,明確生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間的分布情況,一方面明確限制開發(fā)活動(dòng)的范圍,另一方面,為生態(tài)占補(bǔ)平衡客體和標(biāo)準(zhǔn)的確定提供有力依據(jù)。
只有明確了自然資源產(chǎn)權(quán),才能將自然資源利用產(chǎn)生的生態(tài)占補(bǔ)平衡主體確定下來,回答“占用客體、補(bǔ)償誰、誰受償”等系列問題。自然資源的開發(fā)利用往往帶來生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量或質(zhì)量的下降,導(dǎo)致一定區(qū)域內(nèi)總體生態(tài)價(jià)值的下降,產(chǎn)生顯著的負(fù)外部性。產(chǎn)權(quán)制度改革成果的應(yīng)用能夠明確上述負(fù)外部性消除責(zé)任主體,也可以明晰生態(tài)保護(hù)修復(fù)行動(dòng)者正外部性活動(dòng)的可收益性。
目前,關(guān)于生態(tài)占補(bǔ)平衡,基礎(chǔ)理論的研究相對(duì)滯后。生態(tài)占補(bǔ)平衡的提法也只是延續(xù)耕地占補(bǔ)平衡并參照其多年積累的經(jīng)驗(yàn)和工作機(jī)制,所做的拓展性分析。實(shí)踐中,對(duì)生態(tài)占補(bǔ)平衡的概念界定、理論基礎(chǔ)和運(yùn)行邏輯等,未達(dá)成普遍共識(shí)。由于人類活動(dòng)產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)生態(tài)影響難以估量,即使是短期的生態(tài)效益的損失,評(píng)估的依據(jù)、方法也千差萬別,地區(qū)間差異也較顯著。因此,應(yīng)持續(xù)開展生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)基礎(chǔ)研究,不斷完善生態(tài)占補(bǔ)平衡的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù),特別是占用損毀評(píng)價(jià)、補(bǔ)充質(zhì)量評(píng)定等方面。
生態(tài)占補(bǔ)平衡的載體是具有生態(tài)功能的土地類型,目標(biāo)應(yīng)該是綜合性和多樣性的,即在各類自然資源開發(fā)利用過程中,同時(shí)關(guān)注用地?cái)?shù)量,其所承載的質(zhì)量、各種生態(tài)功能和價(jià)值的恒定不變,或有所增益。因此,借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),總結(jié)我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與不足,是下一步形成和完善生態(tài)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)。根據(jù)各省、市、地區(qū)主體功能定位合理規(guī)劃國(guó)土空間內(nèi)各要素,進(jìn)而開展合理的要素配置,不斷完善價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范,能夠促進(jìn)生態(tài)占補(bǔ)平衡制度的不斷完善和發(fā)展。