■/ 史振萍 方 潔

一、管理范圍與體制

（一）管理范圍

公立醫(yī)院是我國醫(yī)療衛(wèi)生服務體系的重要組成部分，承擔著醫(yī)療救治、醫(yī)學教育、醫(yī)學科研、疾病預防和人才培養(yǎng)等重要功能。根據(jù)國務院分類推進事業(yè)單位改革指導意見，公立醫(yī)院因其從事非營利醫(yī)療公益服務，屬公益二類事業(yè)單位，其資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)范疇。按照會計準則、財務規(guī)則定義，公立醫(yī)院資產(chǎn)可以理解為由公立醫(yī)院依法直接支配的、預期能夠為醫(yī)院提高服務潛力或者帶來經(jīng)濟效益的、能以貨幣計量的各類經(jīng)濟資源。公立醫(yī)院資產(chǎn)形態(tài)多樣，特點各不相同，主要包括貨幣資金、存貨、房屋及構筑物、在建工程、醫(yī)療設備等固定資產(chǎn)，信息管理平臺、土地使用權等無形資產(chǎn)，長短期投資以及長期待攤費用等其他資產(chǎn)。

隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革不斷深化，2017 年以來，國務院相繼出臺《關于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導意見》《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》《關于推動公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的意見》等，國家衛(wèi)健委相繼出臺《關于加強公立醫(yī)院運營管理的指導意見》《公立醫(yī)院成本核算規(guī)范》等，財政部印發(fā)《事業(yè)單位成本核算具體指引-公立醫(yī)院》以及2020 年6月1日起施行的《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等系列政策法規(guī)制度，對公立醫(yī)院提出了提質(zhì)增效、精細化管理、高質(zhì)量發(fā)展的要求，資產(chǎn)管理作為醫(yī)院管理的重要內(nèi)容更需要實現(xiàn)精細化管理。

（二）管理體制

公立醫(yī)院資產(chǎn)作為行政事業(yè)性資產(chǎn)的重要組成部分，其資產(chǎn)管理實行“上級政府分級監(jiān)管，醫(yī)院直接支配使用”的管理體制。具體來說，醫(yī)院資產(chǎn)管理委員會作為醫(yī)院國有資產(chǎn)管理的領導和決策機構，負責制定醫(yī)院資產(chǎn)管理的具體制度、辦法并組織實施；醫(yī)院各行政職能科室歸口管理相應資產(chǎn)，設置資產(chǎn)臺賬并分級負責，明確資產(chǎn)管理人和使用人崗位職責。

二、現(xiàn)狀及存在問題

公立醫(yī)院資產(chǎn)中醫(yī)療設備占多數(shù)，隨著醫(yī)療技術的迅猛發(fā)展，臨床需要的高、精、尖醫(yī)療設備占比越來越高，這些設備單位價值較高，與醫(yī)院臨床、教學、科研、預防等工作密切相關，很大程度上影響著醫(yī)院醫(yī)療服務質(zhì)量、醫(yī)療技術水平、科研成果、經(jīng)營效益、社會效益等運營成果?，F(xiàn)行公立醫(yī)院內(nèi)部資產(chǎn)管理體制為“醫(yī)院所有，行政職能部門歸口管理，各科室占有使用”的模式，隨著醫(yī)改不斷深入，公立醫(yī)院這種所有權、管理權、使用權相對分離的資產(chǎn)管理模式及其管理要求高的特點，使其資產(chǎn)管理存在一些亟待解決的突出問題：

（一）制度體系尚不健全

公立醫(yī)院一般根據(jù)自身業(yè)務開展情況和管理需要進行行政職能科室設置，資產(chǎn)管理實行職能科室歸口管理，如醫(yī)療設備、醫(yī)用耗材一般由醫(yī)學工程部（或設備管理處、設備科）管理；供電、供熱和辦公等通用設備、物資、房屋等由后勤部門管理；計算機設備及耗材、各種電腦軟件系統(tǒng)、集成信息平臺等由信息管理部門負責管理；中草藥、中成藥、院內(nèi)制劑、西藥等藥品類由藥學部門負責管理；現(xiàn)金、銀行存款類貨幣性資產(chǎn)、應收及預付款項類債權性資產(chǎn)等財務性資產(chǎn)統(tǒng)一由財務部門負責管理；大型基建維修工程、在建工程等由基建部門負責管理；醫(yī)院文化宣傳類資產(chǎn)（如雕塑、工藝品等）由宣傳部門負責管理；圖書館館藏圖書、培訓教輔圖書等由醫(yī)學教育部門管理。

單從資產(chǎn)管理職能來看，有的公立醫(yī)院有專設的資產(chǎn)管理部門，與財務部、后勤保障部、醫(yī)工部、信息辦等屬同級職能管理部門，承擔醫(yī)院資產(chǎn)配置、采購、使用、處置等全過程管理職能；有的公立醫(yī)院在財務部下設國有資產(chǎn)管理科，負責醫(yī)院資產(chǎn)管理工作；有的公立醫(yī)院則僅由財務部門負責財產(chǎn)物資核算的會計人員兼職資產(chǎn)管理。但總體來看都存在公立醫(yī)院資產(chǎn)管理部門及職責不夠明確，未能構建起資產(chǎn)采購、領用、庫存等全鏈條管理體系。

另外，大部分醫(yī)院僅在院級層面制定了醫(yī)院資產(chǎn)管理辦法，對資產(chǎn)配置管理、使用管理、處置管理、效益管理及監(jiān)督管理等相關環(huán)節(jié)缺乏具體的制度約束，普遍未建立健全資產(chǎn)配置決策制度、評價考核制度和監(jiān)督制度，未明確資產(chǎn)管理相關職能部門和使用部門的職責權限，財務部門既負責資產(chǎn)價值管理，又負責資產(chǎn)實物管理，導致資產(chǎn)在購建、驗收、使用、處置等環(huán)節(jié)存在諸多漏洞。

（二）資產(chǎn)管理與預算管理銜接有待進一步提高

資產(chǎn)的使用、運行、維護、處置等與預算管理密切相關，醫(yī)院現(xiàn)行的資產(chǎn)配置計劃主要是基于臨床、醫(yī)技科室等使用部門的需求制定，按照院內(nèi)申報流程，由各資產(chǎn)歸口管理科室組織進行資產(chǎn)購置評估論證，由財務部門匯總后上報上級主管部門，由主管部門匯總后報財政審批。由于國家和上級主管部門尚未出臺公立醫(yī)院資產(chǎn)配置相關標準，資產(chǎn)配置預算管理沒有明晰的工作流程，國家和上級主管部門資產(chǎn)配置預算審批手續(xù)從實踐來看目前仍然較為繁雜。從2019 年開始，省級公立醫(yī)院資產(chǎn)配置預算申報時必須同時提供由第三方咨詢服務公司出具的資產(chǎn)配置預算評估報告，更是無形中加大了醫(yī)院資產(chǎn)配置預算編制成本。

此外，全面預算管理制度實施以來，公立醫(yī)院存在資產(chǎn)購置與醫(yī)院戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計劃結(jié)合不緊密，預算管理部門、審計部門參與資產(chǎn)配置評估等工作深度不夠。同時，醫(yī)院年度預算安排的固定資產(chǎn)采購項目不能完全有效地得到執(zhí)行，購置計劃和預算安排缺乏合理性，未充分運用預算手段開展資產(chǎn)的分配、使用、控制和考核等管理。

（三）基礎工作不夠規(guī)范

醫(yī)院資產(chǎn)管理通常包括配置論證、招標、驗收、使用、保管、清查、處置等環(huán)節(jié)，國家衛(wèi)健委《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》將資產(chǎn)管理各項基礎工作列為醫(yī)院業(yè)務層面風險評估重點關注點之一，實際工作中，部分公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設流于形式，未能將內(nèi)控要求融入醫(yī)院管理制度體系和業(yè)務流程中。加上醫(yī)院管理層不重視資產(chǎn)管理基礎工作，財務部門和各資產(chǎn)歸口管理部門之間對資產(chǎn)的驗收入庫、入賬時間、計提折舊等規(guī)定存在認知偏差，公立醫(yī)院普遍存在對固定資產(chǎn)“大批同類物資”入賬確認無具體標準，軟硬件是否單獨計入無形資產(chǎn)、固定資產(chǎn)判斷不清，固定資產(chǎn)后續(xù)支出是否資本化以及資本化的金額確認在基建、財務部門之間難以達成共識，盤盈盤虧資產(chǎn)未按規(guī)定處理，固定資產(chǎn)賬實不完全相符，需要辦理權屬登記的資產(chǎn)未依法及時辦理，未明確資產(chǎn)使用人和管理人的崗位責任，資產(chǎn)使用人、管理人發(fā)生變化未及時辦理資產(chǎn)交接手續(xù)，決算未全面、真實、準確反映其國有資產(chǎn)收入、支出以及國有資產(chǎn)存量情況等問題。

（四）信息化管理手段有待完善

公立醫(yī)院資產(chǎn)種類繁多、形態(tài)各異，有著單位價值較高、存放地點分散、與業(yè)務工作緊密相連的特點，管理難度非常大。2021年以來，國家對公立醫(yī)院相繼提出管理創(chuàng)新、高質(zhì)量發(fā)展的要求，要求公立醫(yī)院加強運營管理并提高運營管理科學化、規(guī)范化、精細化、信息化水平，并就公立醫(yī)院信息化建設制定了相應規(guī)范和技術標準。按照國家標準，公立醫(yī)院運營管理信息系統(tǒng)應實現(xiàn)實物流、資金流、業(yè)務流、信息流四流合一，各個信息系統(tǒng)之間應實現(xiàn)有效對接，確保各類數(shù)據(jù)信息的規(guī)范、完整和有效，從而支撐醫(yī)院運營數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、分析、評價、監(jiān)控等充分利用。目前，公立醫(yī)院通過智慧醫(yī)院建設，醫(yī)院財務核算、績效核算、采購管理、資產(chǎn)管理等職能多已通過信息系統(tǒng)進行了管理，但預算管理、內(nèi)控管理、運營管理等職能還沒有啟用相關模塊或者進行信息化管理，導致醫(yī)院資產(chǎn)管理各個環(huán)節(jié)之間尚未完全聯(lián)通，無法充分發(fā)揮信息技術手段在資產(chǎn)管理中的優(yōu)勢。此外，隨著醫(yī)學科技進步，大型醫(yī)療設備配置、更新速度加快，資產(chǎn)管理部門需要強化資產(chǎn)使用效益的分析和追蹤評價，但設備使用效益問題靠人工管理難以做到及時、準確地提供決策數(shù)據(jù)，與醫(yī)改環(huán)境下醫(yī)院精細化管理要求不相適應。

三、公立醫(yī)院資產(chǎn)管理對策建議

（一）強化資產(chǎn)管理，形成風險意識

1.領導層應轉(zhuǎn)變管理理念，強化資產(chǎn)運營管理意識。當前，公立醫(yī)院發(fā)展方式已從規(guī)模擴張型轉(zhuǎn)向提質(zhì)增效型，運行模式已由粗放式管理轉(zhuǎn)向精細化管理，資源配置也從注重物質(zhì)要素轉(zhuǎn)向更加注重人才技術要素，醫(yī)院管理決策層應與時俱進轉(zhuǎn)變管理理念，強化資產(chǎn)使用效益分析和追蹤評價，對醫(yī)院人、財、物、技術等核心資源進行科學配置、精細管理和有效使用，從而推動全院全員精細化管理，為醫(yī)院發(fā)展提供有力支撐。

2.加強風險防范。在全院范圍內(nèi)形成閉環(huán)式的識別、分析、評估、應對風險機制。針對資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)存在的風險因素逐一進行識別、分析，確定相應的風險承受度及風險應對策略，應重點關注預算編制與資產(chǎn)配置是否相結(jié)合、與臨床工作需求是否相對應等；應關注預算是否做到嚴格按批復執(zhí)行，實行“無預算不采購、超預算不支付”；資產(chǎn)盤點應定期開展，對于盤點中出現(xiàn)的盈虧應及時按程序處理，不得出現(xiàn)賬實不符情況；資產(chǎn)處置應合法合規(guī)；應建立醫(yī)療、價格、財務等管理部門聯(lián)檢聯(lián)查日常監(jiān)督機制，定期對資產(chǎn)管理情況進行監(jiān)督，加強債務風險管理、投資風險管理、第三方支付業(yè)務風險管理、退費業(yè)務風險管理等。

（二）健全資產(chǎn)管理制度，完善內(nèi)部控制

1.公立醫(yī)院應當建立并完善資產(chǎn)管理制度，并將權力制衡機制嵌入管理制度中。在資產(chǎn)配置管理制度建設方面，須有“資產(chǎn)配置重大事項須經(jīng)可行性研究和集體決策、價值較高的資產(chǎn)配置要進行資產(chǎn)評估并履行審批”等內(nèi)容；在資產(chǎn)使用和處置管理方面，應當明確區(qū)分資產(chǎn)使用人和管理人的崗位責任，規(guī)范資產(chǎn)使用流程，充分發(fā)揮資產(chǎn)使用效能，發(fā)生變更事項時應及時辦理資產(chǎn)交接手續(xù)等；在捐贈資產(chǎn)管理方面，應當按照《衛(wèi)生計生單位接受公益事業(yè)捐贈管理辦法》要求，建立健全醫(yī)院接受捐贈財產(chǎn)財務管理制度，按照捐贈協(xié)議約定開展公益非營利性業(yè)務活動，不得用于營利性活動；在對外投資管理方面，應強調(diào)對外投資須進行可行性論證、集體決策，并按照規(guī)定報送相關主管及財政部門審核審批；在資產(chǎn)內(nèi)部控制管理方面，應關注資產(chǎn)歸口管理部門職責、資產(chǎn)管理審批權限的劃分，建立各類資產(chǎn)工作流程、業(yè)務規(guī)范及重點環(huán)節(jié)控制，以及關鍵崗位人員的管理及業(yè)務培訓等；同時，應建立健全資產(chǎn)管理評價考核制度和監(jiān)督制度，結(jié)合醫(yī)院運營目標和高質(zhì)量發(fā)展、精細化管理需求，聚焦人、財、物、技等核心資源，聚焦醫(yī)、教、研、防等核心業(yè)務，以資源配置、流程再造、績效考核為導向，完善人力資源管理、空間和設施設備管理、績效管理、財務管理、資產(chǎn)管理、風險防控管理、信息化管理等各項制度，提升資產(chǎn)管理質(zhì)量。

2.醫(yī)院資產(chǎn)管理組織架構應為資產(chǎn)管理辦公室、實物資產(chǎn)管理部門、具體使用部門分級管理的形式。資產(chǎn)管理辦公室應建立健全資產(chǎn)管理制度，制度建設應涵蓋資產(chǎn)購置、保管、使用、核算、清查、處置等各個環(huán)節(jié)，以及資產(chǎn)業(yè)務涉及的貨幣資金、存貨、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資、在建工程等各個種類；實物資產(chǎn)管理部門應有明確的管理職責，以及資產(chǎn)配置、使用和處置國有資產(chǎn)的審批權限，并履行審批程序；資產(chǎn)使用部門應有專人負責資產(chǎn)使用和管理，設定明確的崗位職責，各負其責。

（三）強化數(shù)據(jù)支撐作用，建立共享信息平臺

1.建立科學的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，醫(yī)院應在梳理預算、決算、政府采購、物流、保管、領用等業(yè)務的基礎上，將資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)關鍵管控點嵌入資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中，并與財務、預算、決算、政府采購、非稅收入管理等系統(tǒng)實現(xiàn)對接，從而對國有資產(chǎn)實現(xiàn)動態(tài)管理。

2.建立醫(yī)院運營管理信息集成平臺，充分利用現(xiàn)代化信息技術打造智慧醫(yī)院，實現(xiàn)醫(yī)院資源全流程管理。建設人力資源管理系統(tǒng)，資金結(jié)算、會計核算、預算管理、全成本管理、審計管理等財務系統(tǒng)，績效考核系統(tǒng)，物資用品管理系統(tǒng)（藥品、試劑、高值耗材、低值耗材及辦公用品、消毒器械及材料、物資條碼等）、采購管理系統(tǒng)（供應商、采購計劃、訂單管理等）、制劑管理系統(tǒng)（中藥材和制劑原料、中藥飲片和制劑成品）、資產(chǎn)管理系統(tǒng)（房屋、醫(yī)療設備、后勤設備、無形資產(chǎn)、在建工程），內(nèi)部控制、項目、合同、科研、教學、后勤等管理系統(tǒng)以及基礎平臺、數(shù)據(jù)接口和運營數(shù)據(jù)中心等。

3.改變傳統(tǒng)物流管理模式，學習借鑒醫(yī)院資產(chǎn)管理先進經(jīng)驗和做法，積極引入資產(chǎn)精細化管理相關軟件系統(tǒng)，助力醫(yī)院醫(yī)?？刭M、降本增效。如醫(yī)用耗材管理方面，可引入醫(yī)用耗材SPD（Supply，Processing，Distribution）供應鏈管理模式，以物流信息技術為工具，對醫(yī)用耗材的供應、加工、配送進行精細化、智能化管理，實現(xiàn)醫(yī)用耗材配送跟蹤記錄、建立供應評價體系、自動補貨等功能，通過真實展現(xiàn)庫存，掃碼使用收費，實現(xiàn)耗材從生產(chǎn)到使用一碼溯源。

（四）優(yōu)化資產(chǎn)管理手段，提高管理效率

1.完善行業(yè)管理，按照行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置預算管理相關規(guī)定，省級衛(wèi)生主管部門應制定和完善公立醫(yī)院專用資產(chǎn)配置標準和定額建議。

2.探索公物倉制度的落地實施，促進公立醫(yī)院資產(chǎn)有效充分利用，實現(xiàn)效益最大化。如：在醫(yī)院內(nèi)部實行資產(chǎn)共享及調(diào)配控制，對臨床科室日常使用率不高的設備，由醫(yī)院設備歸口管理部門統(tǒng)一配置調(diào)配使用以提高效率；對已不適用臨床工作但尚有使用價值的醫(yī)療設備，應在醫(yī)院內(nèi)部無償調(diào)撥加以充分利用；由衛(wèi)生主管部門健全公立醫(yī)院資產(chǎn)共享共用機制，采取有效措施引導和鼓勵大型醫(yī)用設備的共享共用，統(tǒng)籌規(guī)劃有效推進。