●肖 鵬 陶 暢

2021 年12 月27 日， 全國(guó)財(cái)政工作視頻會(huì)議在北京召開(kāi)。 會(huì)議總結(jié)了2021 年財(cái)政工作，研究部署2022 年財(cái)政工作。財(cái)政部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)劉昆作工作報(bào)告指出：2021 年是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100 周年， 在以習(xí)近平同志為核心的黨中央帶領(lǐng)下， 財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展， 支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，落實(shí)減稅降費(fèi)政策，積極的財(cái)政政策精準(zhǔn)發(fā)力， 為推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局邁出新步伐， 為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)有力的財(cái)力保障。

預(yù)算體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動(dòng)范圍和方向， 是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。此次全國(guó)財(cái)政工作視頻會(huì)議提出：2022 年要深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革， 深化預(yù)算管理制度改革。本文立足新發(fā)展階段，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)預(yù)算制度改革的階段性成效和尚待解決的問(wèn)題， 提出未來(lái)我國(guó)深化預(yù)算體制改革的思路與舉措。

一、 預(yù)算管理制度改革的階段性成效

（一）統(tǒng)一財(cái)力分配，確立財(cái)政部門(mén)在預(yù)算資金使用中的核心地位

統(tǒng)一的財(cái)力和財(cái)權(quán)才能優(yōu)化配置財(cái)政資源。 政府財(cái)政收入包括稅收收入和非稅收入， 而過(guò)多形式的非稅收入不僅分散肢解了政府的財(cái)力與財(cái)權(quán)，如政府性基金、各種政府性收費(fèi)、土地出讓金等， 而且給部門(mén)謀取自身利益和尋租行為提供了空間， 從而導(dǎo)致腐敗、 社會(huì)分配失范和營(yíng)商環(huán)境差等亂象叢生。 而確立財(cái)政部門(mén)在收入分配領(lǐng)域的主體地位， 實(shí)施部門(mén)綜合預(yù)算要求預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管， 所有財(cái)政性收入直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶，使部門(mén)不再擁有越過(guò)財(cái)政部門(mén)對(duì)征繳收入進(jìn)行再分配的權(quán)力， 以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化配置，從而保證財(cái)政部門(mén)在預(yù)算資金使用中的核心地位。

（二）改革預(yù)算編審與執(zhí)行機(jī)制，確保財(cái)政部門(mén)科學(xué)理財(cái)

不斷改革預(yù)算編審和執(zhí)行機(jī)制主要是為了在財(cái)政資金公開(kāi)透明的情況下，財(cái)政部門(mén)實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)。首先健全審核決策機(jī)制， 保證編審程序合理科學(xué)。引入“兩上兩下”的預(yù)算編制流程，自下而上、層層匯總的程序編制，引入“公式法”“因素法” 等預(yù)算分配方法，使預(yù)算編制流程規(guī)范化、公開(kāi)化、透明化。 其次完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系。 從2001年起，財(cái)政部開(kāi)始對(duì)基本支出試點(diǎn)“定員定額” 管理方式， 選擇了農(nóng)業(yè)部等10 個(gè)試點(diǎn)部門(mén)，在中央編辦核定各部門(mén)機(jī)構(gòu)編制基礎(chǔ)上， 根據(jù)各單位履行職能的需要和財(cái)力可能等因素， 制定了中央部門(mén)的人均基本支出標(biāo)準(zhǔn)。 在基本支出的基礎(chǔ)上， 推動(dòng)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)， 使標(biāo)準(zhǔn)成為預(yù)算編審的基石。

（三）提高財(cái)政支出精度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

在預(yù)算編制和支出安排上， 落實(shí)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆钡囊?，不斷調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理安排調(diào)度資金，提高財(cái)政支出精度，加大民生投入，重點(diǎn)用于公共服務(wù)保障領(lǐng)域， 不斷提升群眾幸福指數(shù)和基本公共服務(wù)均等化水平。在預(yù)算資金分配上，堅(jiān)持以人為本，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷加大對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的保障力度。

（四）推動(dòng)國(guó)庫(kù)制度改革，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金流轉(zhuǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控

2001 年啟動(dòng)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，通過(guò)跟蹤記錄預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)過(guò)程， 提高對(duì)財(cái)政資金使用合規(guī)性的實(shí)時(shí)監(jiān)控力。 同時(shí)推動(dòng)行政單位會(huì)計(jì)制度和事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度改革，使預(yù)算會(huì)計(jì)體系能夠通過(guò)跟蹤記錄預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)過(guò)程來(lái)反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果，在準(zhǔn)確反映預(yù)算收支情況、加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

（五）強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制，提高預(yù)算文本的法律效力

新修訂的《預(yù)算法》，一方面確定了“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行”的原則，并對(duì)預(yù)算編制、 執(zhí)行、 監(jiān)督及調(diào)整環(huán)節(jié)加以規(guī)定與強(qiáng)調(diào)， 這些規(guī)定給硬化預(yù)算約束機(jī)制和規(guī)范預(yù)算調(diào)整提供了法律依據(jù)； 另一方面修訂了關(guān)于預(yù)算公開(kāi)透明的內(nèi)容，對(duì)預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容、時(shí)間和主體方面作了明確規(guī)定， 這也進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算的法律約束機(jī)制。

（六）啟動(dòng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，提高財(cái)政資金使用效益

委托代理理論指出政府不僅要為納稅人花錢(qián)，還要花好納稅人的錢(qián)，提高財(cái)政資金的使用效益。自2003 年啟動(dòng)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作以來(lái)，經(jīng)過(guò)十多年的改革探索，基本形成了“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念，構(gòu)建起“預(yù)算編制有績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有績(jī)效監(jiān)控、 執(zhí)行結(jié)果有績(jī)效評(píng)價(jià)、 評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋”的全流程績(jī)效管理工作機(jī)制，將財(cái)政資金分配過(guò)程與績(jī)效結(jié)合起來(lái)， 進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效益。

二、深化預(yù)算管理制度改革進(jìn)程中有待提升的空間

（一）預(yù)算改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性有待提升

預(yù)算管理制度改革不僅涉及預(yù)算層面的內(nèi)容，還包含中期財(cái)政規(guī)劃管理、預(yù)算績(jī)效管理、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化、預(yù)算法治、國(guó)庫(kù)制度改革等方面， 但是目前上述分項(xiàng)改革之間的研究較為分散， 需要理清相互之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系和整體預(yù)算制度的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，提高財(cái)政資源的統(tǒng)籌能力， 推進(jìn)預(yù)算管理一體化，仍有研究提升的空間。

（二）預(yù)算管理的縱向與橫向之間的銜接不到位

預(yù)算管理的銜接不夠主要體現(xiàn)在不同層級(jí)、不同主體和不同環(huán)節(jié)三個(gè)方面。不同主體體現(xiàn)為政府預(yù)算和部門(mén)預(yù)算、 單位預(yù)算銜接不夠，不同環(huán)節(jié)體現(xiàn)為預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整變更與其他財(cái)政業(yè)務(wù)缺乏有效銜接， 不同層級(jí)體現(xiàn)為國(guó)庫(kù)集中支付、總會(huì)計(jì)核算、政府采購(gòu)與預(yù)算編制的銜接不夠緊密， 預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)與資產(chǎn)、負(fù)債、稅收、非稅收入等系統(tǒng)缺乏銜接。 以上銜接不到位的問(wèn)題主要是由于信息不對(duì)稱、 數(shù)字系統(tǒng)化不發(fā)達(dá)以及跟蹤系統(tǒng)不全面等因素造成。

（三）預(yù)算資源的統(tǒng)籌能力有待提高

由于目前尚未完全形成“大財(cái)政、 大預(yù)算、大資產(chǎn)”的管理格局，財(cái)政在面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)壓力較大， 預(yù)算在穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展壓力方面還有待加強(qiáng)。首先，預(yù)算收入抗壓能力不足， 疫情背景和減稅降費(fèi)政策下財(cái)政收入壓力越來(lái)越大， 而籌集財(cái)力手段不多。 國(guó)有股權(quán)、國(guó)企土地、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等盤(pán)活周轉(zhuǎn)效率不高， 未形成有償使用和市場(chǎng)化變現(xiàn)的長(zhǎng)效機(jī)制， 過(guò)于依賴土地收入容易導(dǎo)致收支運(yùn)行大起大落。其次，預(yù)算支出結(jié)構(gòu)固化，財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，可統(tǒng)籌調(diào)劑的空間十分有限，存在結(jié)構(gòu)固化問(wèn)題。 維持運(yùn)轉(zhuǎn)和民生補(bǔ)助等剛性支出隨著人口增長(zhǎng)、政策提標(biāo)擴(kuò)圍而持續(xù)快速增長(zhǎng)， 導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)固化。 最后，預(yù)算統(tǒng)籌能力不足，部門(mén)管理資金存在條塊分割， 關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強(qiáng)，重復(fù)、分散等現(xiàn)象較為普遍。

（四）財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有待拓展

我國(guó)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作仍處于起步階段， 在預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)方面存在內(nèi)容不夠全面、標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、缺乏動(dòng)態(tài)管理等問(wèn)題。 標(biāo)準(zhǔn)不夠全面，體現(xiàn)在預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)容復(fù)雜、系統(tǒng)性強(qiáng)，多層次投入、重復(fù)投入現(xiàn)象較為嚴(yán)重，缺乏有效整合。 標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，體現(xiàn)在現(xiàn)有的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)不僅要確定人員定額，還要核定單位部門(mén)的工作量，以及綜合考慮各省不同縣市地區(qū)間收入水平和綜合物價(jià)水平存在一定差異的問(wèn)題。 標(biāo)準(zhǔn)缺乏動(dòng)態(tài)管理，體現(xiàn)在財(cái)政部門(mén)未及時(shí)掌握各單位的即時(shí)人員變化情況， 人員和經(jīng)費(fèi)不能實(shí)行動(dòng)態(tài)管理， 物價(jià)指數(shù)和消費(fèi)指數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立， 最終制定出的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際情況脫離。

（五）預(yù)算管理信息化水平有待提高

一方面， 當(dāng)前預(yù)算管理信息化水平尚不足以支撐深化預(yù)算管理制度改革， 信息化建設(shè)有待提檔加速。 隨著財(cái)稅改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期， 預(yù)算管理制度要改變過(guò)去出臺(tái)單項(xiàng)制度和規(guī)則的方式， 積極適應(yīng)改革發(fā)展需要，助力改革取得成效。 另一方面， 做好各預(yù)算管理環(huán)節(jié)的有效銜接與溝通。 通過(guò)預(yù)算管理信息化，著力提升各層級(jí)政府預(yù)算之間，政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算和單位預(yù)算之間， 以及各預(yù)算管理環(huán)節(jié)之間的有效銜接控制， 實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金的統(tǒng)籌管理使用。

三、 深化預(yù)算管理制度改革的制度框架

（一）加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障

首先，強(qiáng)化全口徑預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)配，加強(qiáng)“三本預(yù)算”和政府債券等來(lái)源和項(xiàng)目的銜接。 其次，健全政府投融資機(jī)制，完善公共資源交易平臺(tái)，對(duì)土地、海域、礦產(chǎn)等有形資源和指標(biāo)、規(guī)模、權(quán)益等無(wú)形資產(chǎn)，實(shí)行市場(chǎng)交易、有償使用、統(tǒng)一監(jiān)管。 最后，建立“集中財(cái)力辦大事”的預(yù)算決策機(jī)制，以事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為遵循，實(shí)行“決策（規(guī)劃）—業(yè)務(wù)—資金—項(xiàng)目”清單式管理，對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院重大政策予以精準(zhǔn)保障， 確保一張藍(lán)圖繪到底。

同時(shí)，提升預(yù)算資源配置能力。 一是明晰績(jī)效管理權(quán)責(zé)， 推進(jìn)預(yù)算管理和績(jī)效管理深度融合， 保障黨委政府決策部署落地落實(shí)。 二是強(qiáng)化全流程預(yù)算績(jī)效融合，全面實(shí)施重大政策和項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)審， 加強(qiáng)成本效益分析， 從源頭實(shí)行績(jī)效 “一票否決”預(yù)算控制。 三是實(shí)行預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理，全面實(shí)行預(yù)算支出項(xiàng)目化管理，以零基、滾動(dòng)、優(yōu)選為導(dǎo)向進(jìn)行項(xiàng)目排序，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)支出可增可減、可進(jìn)可退。

（二）推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束

推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)， 一是抓基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系， 二是抓項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。 抓基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系，一方面要健全基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系框架，科學(xué)設(shè)置定額項(xiàng)目,合理保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本履職需要；另一方面，要分類明確財(cái)政保障政策， 完善支出標(biāo)準(zhǔn)和保障政策調(diào)整機(jī)制。抓項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，一方面要從項(xiàng)目文本和支出標(biāo)準(zhǔn)兩方面推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作，不斷對(duì)項(xiàng)目文本的框架結(jié)構(gòu)、支出內(nèi)容、文本格式等方面進(jìn)行統(tǒng)一，并對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)支出內(nèi)容中適合制定標(biāo)準(zhǔn)的部分制定符合實(shí)際的支出標(biāo)準(zhǔn)。 另一方面，適當(dāng)擴(kuò)充標(biāo)準(zhǔn)外延，將財(cái)政資金分配規(guī)范及方法等納入支出標(biāo)準(zhǔn)范疇。同時(shí)要把握建設(shè)重點(diǎn)，重點(diǎn)針對(duì)涉及面廣、資金量大、實(shí)施期限長(zhǎng)、適合標(biāo)準(zhǔn)化管理的項(xiàng)目，加快標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)進(jìn)程。

（三）加快支出進(jìn)度，提高國(guó)庫(kù)改革“雙程度”

提高國(guó)庫(kù)改革“雙程度”，即國(guó)庫(kù)改革的廣度和深度。提高廣度就是要建立高效的資金撥付體系和完整的支出控制體系，一是提高資金撥付的電子化水平；二是建立完整的支出控制體系，指導(dǎo)部門(mén)逐步建立涵蓋預(yù)算執(zhí)行全業(yè)務(wù)流程、賬務(wù)核算、決算和報(bào)告的部門(mén)預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)，強(qiáng)化部門(mén)（單位）的預(yù)算執(zhí)行主體地位。提高深度就是要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和庫(kù)款管理，一方面加強(qiáng)量化測(cè)算和預(yù)研預(yù)判各種因素對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)的影響，強(qiáng)化庫(kù)款管理和工資保障工作，科學(xué)實(shí)施國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，提高國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金效益；另一方面穩(wěn)步開(kāi)展國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)管理工作，大幅提高預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的完整性、 準(zhǔn)確性和相關(guān)性，為預(yù)算執(zhí)行管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告提供可靠支撐。

（四）推動(dòng)數(shù)據(jù)共享，提高預(yù)算管理信息化水平“雙維度”

實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理信息貫通共享，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用，強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)數(shù)據(jù)密集型綜合管理部門(mén)定位，推進(jìn)財(cái)政與稅務(wù)、人民銀行等跨部門(mén)數(shù)據(jù)連通，夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)。 縱向上促進(jìn)中央和地方財(cái)政系統(tǒng)信息貫通，橫向上促進(jìn)部門(mén)間預(yù)算信息互聯(lián)共享運(yùn)用信息化技術(shù)，建立全覆蓋、全鏈條的財(cái)政資金監(jiān)控機(jī)制，實(shí)時(shí)記錄和動(dòng)態(tài)監(jiān)控資金在下級(jí)財(cái)政、用款單位的分配、撥付、使用情況，形成多層次的綜合監(jiān)督體系。

（五）強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)督，提升預(yù)算審查監(jiān)督“四合力”

深化預(yù)算管理制度改革在于協(xié)同四種方式合力對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督。一是發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)。二是加強(qiáng)預(yù)算和政策的銜接。 編制年度預(yù)算時(shí)，將全面貫徹黨的重大戰(zhàn)略、 政策作為預(yù)算安排的首要任務(wù)，支出預(yù)算和政策同黨的重大戰(zhàn)略部署反復(fù)對(duì)標(biāo)對(duì)表。 三是改進(jìn)和細(xì)化預(yù)決算編報(bào)，逐步完善預(yù)決算草案編制，便于人大代表理解和監(jiān)督。四是加強(qiáng)與人大代表的日常溝通匯報(bào)，積極配合人大審議預(yù)決算，將人大及其常委會(huì)有關(guān)預(yù)決算決議作為制定支出政策、分配財(cái)政資金、完善管理措施的重要依據(jù)。