劉振斌

（中國(guó)人民銀行天津分行，天津 300040）

一、引言

地方政府發(fā)行地方債券，將籌集的資金用于服務(wù)地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)金融市場(chǎng)建設(shè)，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是國(guó)際上的一種通行做法。我國(guó)地方政府債券的雛形誕生于建國(guó)初期，東北人民政府于1950年發(fā)行了東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債，對(duì)當(dāng)時(shí)恢復(fù)地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。之后由于中央對(duì)地方政府融資管理相對(duì)寬松，各地相繼通過(guò)政府擔(dān)保貸款、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部債等形式籌集資金，導(dǎo)致地方政府債券發(fā)展長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)。隨著分稅制改革的實(shí)施，地方政府財(cái)政收入急劇下降，為緩解地方政府的資金壓力，國(guó)務(wù)院于2009年特批地方政府可以發(fā)行2000億元的債務(wù)，自此拉開了地方政府債券發(fā)行的序幕，也走上了“開前門、堵后門”的規(guī)范化之路。

近年來(lái)，我國(guó)地方政府債券逐漸成為債券市場(chǎng)上最大的債券品種，存量占比達(dá)22%以上，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是地方政府債券規(guī)模持續(xù)攀升。2015年至2021年，地方政府債券余額從16萬(wàn)億元增長(zhǎng)到30.3萬(wàn)億元，年平均增長(zhǎng)率達(dá)14%以上，在保持財(cái)政收支出強(qiáng)度、保障地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面發(fā)揮了積極作用①數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站，下同。。從構(gòu)成情況看，截至2021年末，一般債券余額13.8萬(wàn)億元，專項(xiàng)債券余額16.7萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)8.1%和29.2%，專項(xiàng)債券占比大幅提升，對(duì)地方政府融資的重要性逐步凸顯。二是各地發(fā)行額度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力基本匹配。從分布情況看，東部、中部地區(qū)的債券余額較大，累計(jì)占全國(guó)地方政府債券的比重超過(guò)50%，其中江蘇、山東和廣東3個(gè)省份位于前三位，持有地方政府債券規(guī)模均超過(guò)了1萬(wàn)億元。三是再融資債券占比增長(zhǎng)較多，但平均發(fā)行期限大幅縮減。從債券性質(zhì)看，再融資債券已經(jīng)成為緩解地方政府財(cái)政壓力的重要手段，2021年地方政府累計(jì)發(fā)行再融資債券3.1萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)64.9%。從債券發(fā)行期限看，2021年平均發(fā)行期限11.9年，較同期縮減了2.8年，債券平均發(fā)行期限的縮減，進(jìn)一步印證了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正步入正軌。

然而，我國(guó)地方政府債券的迅速發(fā)展主要是依靠政策推動(dòng)，整體發(fā)展時(shí)間仍然較短，制度建設(shè)未能全面跟進(jìn)政策節(jié)奏所帶來(lái)的矛盾問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)，還存在發(fā)行制度差異化低、債券類型過(guò)于單一、信息披露不足、投資者結(jié)構(gòu)主體集中、違約處置制度不完善等問(wèn)題。基于此，本文從近年來(lái)地方政府債券發(fā)展的新趨勢(shì)與特點(diǎn)出發(fā)，著重分析了目前地方政府債券制度方面存在的主要問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出了對(duì)策建議。

二、地方政府債券發(fā)展進(jìn)程

伴隨著制度約束或制度鼓勵(lì)變遷，我國(guó)地方政府債券經(jīng)歷了從無(wú)到有、從被動(dòng)舉債到主動(dòng)負(fù)債、從快速增長(zhǎng)到有序擴(kuò)張的過(guò)程，尤其是2015年新修訂的《預(yù)算法》，又重新賦予了地方政府舉債的權(quán)限，逐漸形成了“借、用、管、還”相統(tǒng)一的地方債管理機(jī)制。總的來(lái)看，地方政府債券發(fā)展可以劃分為3個(gè)階段，即代發(fā)代還、自發(fā)代還和自發(fā)自還階段。

（一）地方政府債券“代發(fā)代還”階段

2009年，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府債券預(yù)算管理辦法》，在法律上“解封”了對(duì)地方政府直接舉債的限制，是我國(guó)地方政府債務(wù)治理體系改革的開端，即財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，并對(duì)其收支實(shí)行預(yù)算管理。在債券到期時(shí)，地方政府將資金及時(shí)存入中央財(cái)政專戶，由財(cái)政部為其辦理還本付息業(yè)務(wù)。“代發(fā)代還”地方政府債券是為開展公共投資而設(shè)立的一種重要的融資渠道，該階段地方政府債券每年發(fā)行規(guī)模均保持在2000億元左右。

（二）地方政府債券“自發(fā)代還”階段

在地方政府債券“代發(fā)代還”模式實(shí)施兩年之后，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海、浙江、廣東、深圳等地試點(diǎn)自行發(fā)債，但發(fā)行規(guī)模須在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)額度之內(nèi)，并仍由財(cái)政部代其辦理還本付息，即“自發(fā)代還”模式。2013年，又授權(quán)江蘇和山東等地自行發(fā)債。

（三）地方政府債券“自發(fā)自還”階段

2014年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還模式，該模式由地方政府自行發(fā)行債券并且辦理還本付息。2015年，新《預(yù)算法》從法律層面明確了地方政府以自發(fā)自還的模式舉債，并接受地方人大和上級(jí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督。為防范化解地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)，中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列的配套文件，如通過(guò)對(duì)地方政府債債券實(shí)施限額管理，有效規(guī)范了地方政府大規(guī)模舉債的行為；通過(guò)嚴(yán)格地方政府債券發(fā)行上市規(guī)定，使地方政府債券與項(xiàng)目管理相匹配。由于地方政府債券具有發(fā)行程序規(guī)范、用途明確固定、違約風(fēng)險(xiǎn)較小等特點(diǎn)，其普遍信用評(píng)級(jí)高、融資成本低，近年來(lái)發(fā)行規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，逐漸成為地方政府融資的主流渠道。

三、地方政府債券發(fā)展存在的主要問(wèn)題

（一）地方政府債券發(fā)行制度方面

一是缺乏高位階“框架性”的法律規(guī)定。在法律法規(guī)層面，除《預(yù)算法》對(duì)地方政府債券管理做了一些原則性規(guī)定外，其他法律法規(guī)基本沒(méi)有涉及。對(duì)地方政府債券管理主要依靠國(guó)務(wù)院及所屬部門制定的相關(guān)文件，原則性、框架性和提示性規(guī)定較多。而且，部門規(guī)章制度的強(qiáng)制效力遠(yuǎn)低于法律，違規(guī)成本較低。二是限額管理機(jī)制有待優(yōu)化。受上下級(jí)政府之間信息不對(duì)稱的影響，確定的限額與實(shí)際需求之間可能存在錯(cuò)位的情況。由于設(shè)定的債務(wù)限額差異化不足，不同地區(qū)之間雖然經(jīng)濟(jì)差異較大，但體現(xiàn)在債券發(fā)行規(guī)模方面的差異稍顯不足。三是發(fā)債主體有待拓展。目前，中央僅賦予省級(jí)政府自主進(jìn)行債券發(fā)行，市縣級(jí)政府需通過(guò)省級(jí)政府代為舉借債務(wù)。從實(shí)際債務(wù)構(gòu)成來(lái)看，市縣級(jí)政府承擔(dān)了大部分的公共服務(wù)供給責(zé)任，其負(fù)債規(guī)模也較省級(jí)政府大很多。雖然該模式能夠抑制市縣級(jí)政府舉債沖動(dòng)問(wèn)題，但由于“借、用、還”主體不一致，可能會(huì)出現(xiàn)市縣級(jí)政府發(fā)債需求與債務(wù)規(guī)模不匹配，以及債務(wù)資金轉(zhuǎn)貸流程長(zhǎng)、資金使用效率低等問(wèn)題。

（二）地方政府債券監(jiān)管體制方面

相較于公司信用類債券，對(duì)我國(guó)地方政府債券的監(jiān)管問(wèn)題更為復(fù)雜。一是與現(xiàn)有規(guī)模相適應(yīng)的監(jiān)管框架尚未建立起來(lái)。近年來(lái)，我國(guó)地方政府債券規(guī)模發(fā)展較快，雖然出臺(tái)一系列制度規(guī)定，但多以關(guān)注特定問(wèn)題和“堵側(cè)門”為主，缺乏統(tǒng)一的政策框架，還未從法律層面建立一套操作性強(qiáng)的監(jiān)管體系。二是監(jiān)管主體的事權(quán)不清。目前，財(cái)政部是我國(guó)地方政府債務(wù)的歸口管理部門，負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)管資源進(jìn)行統(tǒng)籌配置，各省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)的地方政府債務(wù)限額確定本級(jí)政府的債務(wù)預(yù)算。而且，一般債券和專項(xiàng)債券作為地方政府舉債的主要方式，其證券屬性決定了還要接受來(lái)自金融監(jiān)管部門的監(jiān)管，涉及到發(fā)行與交易、信息披露、結(jié)算托管等業(yè)務(wù)。由于監(jiān)管部門之間的目標(biāo)任務(wù)不一致，以及管理要求和手段不同，導(dǎo)致監(jiān)管難度較大，難以形成監(jiān)督合力。

（三）地方政府債券信用評(píng)級(jí)和信息披露制度方面

一是地方政府信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)化不足。我國(guó)信用評(píng)級(jí)方面的法律法規(guī)，大多分散在《證券法》《公司法》和《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》中，而針對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)方面的法律規(guī)定相對(duì)不足。另外，“發(fā)行方付費(fèi)”模式仍是當(dāng)前信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的主要收入，在利益驅(qū)動(dòng)下評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可能成為地方政府的“合作伙伴”，難以真實(shí)呈現(xiàn)出不同地區(qū)的自主財(cái)力、債務(wù)規(guī)模和償債風(fēng)險(xiǎn)。二是地方政府債券信息公開披露程度較低。我國(guó)地方政府債券相關(guān)的披露文件一般僅有幾十頁(yè)，與美國(guó)市政債發(fā)行時(shí)普遍數(shù)百頁(yè)的發(fā)行說(shuō)明書相比，披露的信息較為有限。盡管財(cái)政部門定期發(fā)布地方政府債務(wù)發(fā)行額度和余額等總體情況，但缺乏對(duì)債務(wù)結(jié)構(gòu)、使用、管理效益、償還等具體信息的公開披露。而且，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模與結(jié)構(gòu)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)信息的披露不足，投資者和社會(huì)公眾難以獲取地方政府債務(wù)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平，無(wú)法精準(zhǔn)有效行使監(jiān)督權(quán)。

（四）地方政府債券違約處置方面

目前，我國(guó)地方政府債券尚未發(fā)生任何違約問(wèn)題，并不意味以后也不會(huì)有違約事件的發(fā)生。比如，2019年發(fā)生的“16呼和經(jīng)開PPN001”延期兌付事件，雖然后來(lái)達(dá)成部分兌付、剩余展期的協(xié)議，避免了實(shí)質(zhì)性違約，但如何有效處置債券違約相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。從實(shí)踐情況看，主要存在以下問(wèn)題：一是違約處置適用法律不確定。我國(guó)還未建立地方政府債務(wù)處置的法律法規(guī)體系，無(wú)明確的量化指標(biāo)判定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也未對(duì)處置流程、保障措施等做出具體規(guī)定，糾偏動(dòng)力和能力不足。二是法律責(zé)任體系不夠健全。對(duì)地方政府債券的追責(zé)和懲戒條款，多以政策性文件的形式予以約束，一定程度上存在責(zé)任主體層級(jí)限定、責(zé)任范圍過(guò)窄和責(zé)任形式不全面等問(wèn)題。責(zé)任體系的不健全，難以有效發(fā)揮法律威懾及懲戒功能，可能誘發(fā)非理性舉債及其他道德風(fēng)險(xiǎn)。

四、對(duì)策建議

（一）建立差異性的地方政府債券發(fā)行機(jī)制

一是構(gòu)建地方政府債券發(fā)行相關(guān)的法律制度體系。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，著力推進(jìn)制度建設(shè)，使地方政府債券管理有明確的法律依據(jù)。在修改現(xiàn)行《預(yù)算法》基礎(chǔ)上，盡快制定《地方政府債券法》等專門法律，完善“借債—使用—還債”三位一體的債務(wù)管理機(jī)制。二是完善地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制。合理確定省級(jí)政府以及市縣級(jí)政府的債務(wù)配額，既在總量上堅(jiān)持限額指標(biāo)，又在結(jié)構(gòu)上兼顧重點(diǎn)領(lǐng)域的重要債務(wù)，進(jìn)一步構(gòu)建科學(xué)全面的債務(wù)限額指標(biāo)體系。三是完善目前單一的發(fā)債機(jī)制。適當(dāng)放寬省以下地方政府舉債權(quán)限，探索將發(fā)債權(quán)有序下放到市縣級(jí)政府，給予財(cái)政狀況良好的地方政府更大的自主權(quán)。同時(shí)，科學(xué)預(yù)測(cè)不同地區(qū)債務(wù)限額和風(fēng)險(xiǎn)水平，加強(qiáng)各級(jí)政府間的債務(wù)需求信息交流，探索財(cái)政狀況良好的地方政府共同舉債模式，推動(dòng)地方政府積極改善財(cái)政狀況。

（二）健全地方政府債券監(jiān)管框架

一是完善地方政府債券監(jiān)管框架。統(tǒng)籌中央和地方金融監(jiān)管，盡快建立全過(guò)程、穿透式債務(wù)監(jiān)管框架，從資金“借、用、還”全鏈條、各節(jié)點(diǎn)制定監(jiān)管指標(biāo)，精準(zhǔn)識(shí)別地方政府違法違規(guī)舉債新苗頭、新趨勢(shì)，推動(dòng)監(jiān)督管理工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。二是完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)各監(jiān)管部門之間信息共享力度，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)共享。同時(shí)，細(xì)化聯(lián)合監(jiān)管的具體實(shí)施方式，建立動(dòng)態(tài)大數(shù)據(jù)后臺(tái)監(jiān)管措施，形成有效的監(jiān)管合力，及時(shí)高效的發(fā)揮對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督作用，切實(shí)保障投資者的合法權(quán)益。三是強(qiáng)化與地方政府債券相關(guān)的金融監(jiān)管力度。強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，及時(shí)評(píng)估大額購(gòu)進(jìn)地方政府債券等交易行為，進(jìn)一步提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與處置能力。

（三）完善地方政府債券信用評(píng)級(jí)和信息披露制度

一是大力推進(jìn)我國(guó)的信用評(píng)級(jí)體系建設(shè)。從法律層面規(guī)定地方政府信用評(píng)級(jí)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提升信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)的規(guī)范性和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，使評(píng)級(jí)結(jié)果更加公正透明。另外，推動(dòng)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)其采取的評(píng)級(jí)模型及打分過(guò)程予以及時(shí)披露，使投資者全面了解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是提高信息披露的及時(shí)性、連貫性和完整性。指導(dǎo)地方政府制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)計(jì)口徑，細(xì)化信息披露的主體、途徑、方式、范圍和程序。要求地方政府充分披露稅收增長(zhǎng)預(yù)測(cè)和財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，及時(shí)反映自身的風(fēng)險(xiǎn)管理狀況，切實(shí)保護(hù)投資者利益。比如，對(duì)于一般債務(wù)，有序披露還款計(jì)劃和定期支出在內(nèi)的長(zhǎng)期預(yù)算計(jì)劃；對(duì)于專項(xiàng)債務(wù)，還需要披露項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和投資回報(bào)前景等內(nèi)容。

（四）優(yōu)化地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)處置路徑

一是進(jìn)一步規(guī)范對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)的處置程序。建議參考美國(guó)地方政府破產(chǎn)制度、日本中央政府財(cái)政重建團(tuán)體制度，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)出現(xiàn)償還困難時(shí)，采取債務(wù)重組或者行政改革等手段處置債務(wù)危機(jī)，提升債務(wù)違約處置機(jī)制的市場(chǎng)化與法制化程度。二是健全違規(guī)舉債終身追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制。從發(fā)債規(guī)模、種類及期限等方面，嚴(yán)格限制財(cái)政狀況欠佳的地方政府的發(fā)債行為，以促進(jìn)其積極解決自身財(cái)政問(wèn)題，從根本上提升地方政府債券質(zhì)量。同時(shí)，嚴(yán)格督查問(wèn)責(zé)，構(gòu)建對(duì)地方政府債務(wù)管理和監(jiān)督的“閉環(huán)”制度體系。