唐一然

（廣西大學(xué)，廣西南寧 530000）

一、司法援助保險(xiǎn)產(chǎn)生背景

司法公正歸根結(jié)底需貫徹于執(zhí)行程序之上，但近年司法實(shí)踐已然體現(xiàn)“執(zhí)行難”的嚴(yán)峻性。執(zhí)行難的一大突出點(diǎn)是“執(zhí)行不能”問題，我國一度出現(xiàn)無財(cái)產(chǎn)可執(zhí)行案件占執(zhí)行案總數(shù)40%的情況。執(zhí)行不能在執(zhí)行難諸多問題中別具特殊性，其并非能夠徹底根除之癥結(jié)，而是無法避免的客觀存在。無論何時(shí)何地，都將一定程度地陷入執(zhí)行不能的司法狀態(tài)。申言之，執(zhí)行不能嚴(yán)格意義上不是純粹法律問題，而更傾向社會(huì)問題。

破解執(zhí)行不能問題旨在保障申請(qǐng)執(zhí)行人合法利益實(shí)現(xiàn)。以此層面觀之，直接經(jīng)濟(jì)資助申請(qǐng)執(zhí)行人而使其應(yīng)得權(quán)利能獲取有益補(bǔ)充的國家行為，得以側(cè)面緩解執(zhí)行不能所招致的惡劣影響。諸國以此思路始建國家司法救助制度，即對(duì)受侵害而無法獲賠的當(dāng)事人，由國家予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。相較由政府直接輸送金錢進(jìn)行補(bǔ)貼的政策，結(jié)構(gòu)更合理的司法援助保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。2017年，寧波市中級(jí)人民法院（下簡稱“寧波中院”）、中國人壽財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（下簡稱“中國人壽”）寧波市分公司簽訂司法援助保險(xiǎn)合同，由此寧波成為首個(gè)司法援助保險(xiǎn)試點(diǎn)城市。

司法援助保險(xiǎn)屬新型保險(xiǎn)機(jī)制，正如最高人民法院執(zhí)行局局長孟祥所言，“司法援助保險(xiǎn)機(jī)制啟動(dòng)，是一項(xiàng)重大的機(jī)制創(chuàng)新”。寧波司法援助保險(xiǎn)項(xiàng)目，是司法界最具實(shí)踐意義的司法援助保險(xiǎn)模式，其特點(diǎn)如下：1.被保險(xiǎn)人及受益人為受人身傷害并取得刑事附帶民事案件勝訴判決的受害人或其近親屬；2.保險(xiǎn)責(zé)任以法院裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序后未執(zhí)行到位的人身損害賠償金為限；3.保險(xiǎn)公司在理賠后享有被保險(xiǎn)人對(duì)被執(zhí)行人的追償權(quán)。

二、司法援助保險(xiǎn)運(yùn)行缺陷

（一）最大誠信原則面臨挑戰(zhàn)

保險(xiǎn)合同具有射幸性，當(dāng)事人須遵守最大誠信原則，其體現(xiàn)不撒慌、不偷盜、禁止脅迫、禁止強(qiáng)迫、禁止操縱和禁止內(nèi)幕交易等金融倫理學(xué)的內(nèi)涵。司法援助保險(xiǎn)合同則突出要求投保法院之誠信，其不能利用漏洞犧牲保險(xiǎn)公司利益以攫利。司法援助保險(xiǎn)市場(chǎng)屬典型的信息不對(duì)稱市場(chǎng)，其保險(xiǎn)商品的特殊性決定當(dāng)事人誠實(shí)善意品格難以證實(shí)。處信息劣勢(shì)的保險(xiǎn)公司無法充分調(diào)查每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)單位，否則將使交易成本急劇擴(kuò)大。而如今司法援助保險(xiǎn)合同，皆將裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序作為賠付保險(xiǎn)金的關(guān)鍵因素，但該裁定權(quán)掌控于法官之手，是否盡一切執(zhí)行方法之所能的判斷極賴其主觀性。執(zhí)行人員職業(yè)素質(zhì)攸關(guān)終結(jié)本次執(zhí)行程序的適用，但保險(xiǎn)公司對(duì)執(zhí)行者信息卻惟能從法院官網(wǎng)的人員信息欄略觀。純以法院經(jīng)濟(jì)收益論，法院在付款后為執(zhí)行不能所付代價(jià)一定程度凝固化，故可能傾向適度削減執(zhí)行方向司法資源。即使法院不行此法，執(zhí)行人員亦或多或少接收?qǐng)?zhí)行壓力降低的心理暗示，從而產(chǎn)生工作惰性。法院若罔顧最大誠信原則，則執(zhí)行不能案件有在投保后增長之可能。

（二）“府撥院購”型轉(zhuǎn)移支付的風(fēng)險(xiǎn)

法院所付司法援助保險(xiǎn)費(fèi)的資金源自當(dāng)?shù)卣?cái)政撥款，該保險(xiǎn)制度能否穩(wěn)定運(yùn)行，處于仰政府鼻息的狀態(tài)。同時(shí)，政府對(duì)法院所提保險(xiǎn)預(yù)算編制審查力度較低，且對(duì)合同內(nèi)容不夠關(guān)注。該割裂度較大的府院聯(lián)動(dòng)，筆者稱之為“府撥院購”型轉(zhuǎn)移支付，其多有弊病：1.保費(fèi)籌資渠道唯一化。當(dāng)前司法援助保險(xiǎn)年度保費(fèi)皆逾180萬元，若始終依賴財(cái)政撥款以維運(yùn)轉(zhuǎn)，恐非長久之計(jì)。而行政公文中未曾見該項(xiàng)撥款系固定性撥款，故政府一旦大宗支出劇增，未嘗不可能縮減乃至裁汰之。2.政府審查保險(xiǎn)財(cái)政預(yù)算編制存在隨意性。政府對(duì)司法工作不可能了如觀火，又怠于考察執(zhí)行不能現(xiàn)狀，故針對(duì)預(yù)算多徑行按所報(bào)數(shù)額轉(zhuǎn)移支付，如此或致法院獲取夸大預(yù)算的空間。3.全國鋪展司法援助保險(xiǎn)較為困難。今大規(guī)模施行司法援助保險(xiǎn)的省份為廣東、浙江，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政收入偏低，甚至長陷財(cái)政赤字，難以形成培育當(dāng)前司法援助保險(xiǎn)的土壤。

（三）單一來源采購方式的過度適用

寧波中院選用單一來源采購方式向中國人壽購買司法援助保險(xiǎn)服務(wù)。另據(jù)中國招標(biāo)網(wǎng)信息，慈溪市、溫州市、常山縣等地法院亦皆通過該方式購買司法援助保險(xiǎn)?！吨腥A人民共和國政府采購法》規(guī)定，惟有三種情況方能采用單一來源采購，即供應(yīng)商唯一、情況緊急、需保證原有采購項(xiàng)目一致性或服務(wù)配套的要求。細(xì)察之，寧波司法援助保險(xiǎn)能以“供應(yīng)商唯一”為由適用此法，而其他市縣亦相沿襲則有待商榷，因?yàn)樽钸t在2019年遂已至少存在中國人壽、中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司（下簡稱“中國人?！保┏斜Ｔ擁?xiàng)目?？梢?，當(dāng)前多數(shù)法院對(duì)單一來源采購方式的適用屬過度性適用。單一來源采購方式作為國際公認(rèn)的不得已而用之的手段，具有明顯缺陷：1.信息披露不透明。經(jīng)查閱，法院以該方式購買司法援助保險(xiǎn)，采購信息公之于眾者極少。即使能予公告，亦鮮見披露采購價(jià)格等關(guān)鍵信息。第三人并無渠道可知其間溝通過程與數(shù)據(jù)展示，以致社會(huì)監(jiān)督不能。2.滋生腐敗。法院的價(jià)格裁量幅度極大，易誘發(fā)權(quán)力尋租。采購雙方利益輸送、價(jià)值返流的風(fēng)險(xiǎn)不能排除，可能出現(xiàn)暗箱操作、市場(chǎng)壟斷、逆向選擇、高額回扣等惡劣現(xiàn)象。3.采購價(jià)格合理性難以保證。因與保險(xiǎn)公司始終處于一對(duì)一談判狀態(tài)，法院視野無法覆蓋行業(yè)，不能比對(duì)多家機(jī)構(gòu)保費(fèi)價(jià)格。

（四）主流司法援助保險(xiǎn)承保范圍的狹隘性

司法援助保險(xiǎn)合同基礎(chǔ)內(nèi)容正趨同化，以致其概念幾乎定型為寧波模式。保險(xiǎn)行業(yè)對(duì)該保險(xiǎn)的發(fā)掘度仍較低，主流合同承保范圍狹隘，表現(xiàn)如下：1.投保人范圍狹隘。投保人皆固化為法院，非法院的機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及自然人均無購資。司法援助保險(xiǎn)作為經(jīng)營性險(xiǎn)種，若投保人范疇拘泥于法院，則保險(xiǎn)公司無法進(jìn)一步盈利。2.保險(xiǎn)人范圍狹隘。司法援助保險(xiǎn)市場(chǎng)幾乎被中國人壽、中國人保壟斷，難見他保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)競標(biāo)的其蹤影，可見開展該保險(xiǎn)業(yè)務(wù)公司之稀少、經(jīng)辦該險(xiǎn)的保險(xiǎn)人主體資質(zhì)限制之高。3.被保險(xiǎn)人范圍狹隘。盡管少數(shù)司法援助保險(xiǎn)已將涉民生案件的申請(qǐng)執(zhí)行人納入被保險(xiǎn)人范圍，但多數(shù)仍參照寧波模式，僅限刑事附帶民事案件申請(qǐng)執(zhí)行人。

三、改進(jìn)司法援助保險(xiǎn)制度的建策

（一）促成保險(xiǎn)公司信息掌握的嬗變

為擺脫信息總量與更替速度處于弱勢(shì)的困境，保險(xiǎn)公司可考慮采取以下措施以達(dá)致信息均衡的嬗變：1.協(xié)助法院完善執(zhí)行數(shù)據(jù)管理。法院有據(jù)實(shí)向保險(xiǎn)公司申報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)、標(biāo)的有關(guān)的實(shí)質(zhì)性重要事實(shí)之義務(wù)，但因每個(gè)司法援助保險(xiǎn)項(xiàng)目所涉風(fēng)險(xiǎn)單位過于龐大分散，保險(xiǎn)公司將判斷因素完全期待于法院告知并不現(xiàn)實(shí)。故而，雙方可約定由保險(xiǎn)公司以成熟的風(fēng)控技術(shù)協(xié)助法院完善其執(zhí)行數(shù)據(jù)管理工作，將終結(jié)本次執(zhí)行程序的被執(zhí)行人與執(zhí)行人信息、終結(jié)前各次執(zhí)行效果與時(shí)間列明。同時(shí)，法院應(yīng)賦予保險(xiǎn)公司在合同終止前的信息庫查詢權(quán)。2.遣員隨同執(zhí)行。雙方可約定，在對(duì)被執(zhí)行人立案近三個(gè)月時(shí)所采取的最后階段執(zhí)行開始前，法院應(yīng)預(yù)告保險(xiǎn)公司行動(dòng)安排，并準(zhǔn)其派遣專員隨行。專員有權(quán)觀察執(zhí)行人員的執(zhí)行方法、工作態(tài)度，并書面記錄、音頻錄制，以確保公司具備在一線獲取執(zhí)行資料之能力。3.運(yùn)用獎(jiǎng)懲制度。保險(xiǎn)公司充分發(fā)揮保險(xiǎn)的損失預(yù)防誘導(dǎo)性，采取經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)法院愛護(hù)標(biāo)的以降低損失率。一是以經(jīng)濟(jì)懲罰告誡法院，如約定若隨同專員據(jù)其所載資料足以證明執(zhí)行人員并未盡一切執(zhí)行手段，則保險(xiǎn)公司可減免賠付。二是以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)調(diào)動(dòng)法院止損防損的積極性，如以費(fèi)率優(yōu)惠機(jī)制激勵(lì)法院研究新穎有效的執(zhí)行方法。

（二）府院預(yù)防內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)能力的提升

購買司法援助保險(xiǎn)，在彰顯司法溫度的背后，亦存在多重內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。為有效規(guī)避之，府院可采取如下措施：1.保費(fèi)資金渠道多樣化。一是法院可效仿司法救助資金籌措方法，鼓勵(lì)社會(huì)參與籌集。二是保費(fèi)部分支出可從其所對(duì)應(yīng)的特定社會(huì)救助資金吸納，如有學(xué)者提出涉及道路交通事故侵權(quán)案件的執(zhí)行不能，可從道路交通事故社會(huì)救助資金中列支。2.府院決策機(jī)制科學(xué)化。一是政府可要求法院細(xì)化司法援助保險(xiǎn)采購預(yù)算以助決策，其載明內(nèi)容需包括采購目標(biāo)、保險(xiǎn)服務(wù)特性、執(zhí)行不能環(huán)境因素。二是府院決策前組織統(tǒng)計(jì)學(xué)、保險(xiǎn)學(xué)、法學(xué)專家對(duì)項(xiàng)目予以合理性論證與合法性審查，并依托執(zhí)行數(shù)據(jù)庫進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、成本效益分析，最終集體討論作出決定。3.健全合同動(dòng)態(tài)化管理機(jī)制。一是使合同簽訂流程透明化，并在保險(xiǎn)公司履行合同義務(wù)之際，實(shí)時(shí)提供指導(dǎo)、施以監(jiān)督。二是在保險(xiǎn)終止后，對(duì)保險(xiǎn)公司履行合同所生社會(huì)效果及時(shí)評(píng)估，并制作數(shù)據(jù)夯實(shí)的評(píng)估報(bào)告。

（三）改善法院采購方式

法院采購司法援助保險(xiǎn)尚以單一來源采購方式為主，但其不宜作為長期采購方法。法院應(yīng)盡可能避免使用該方式，而將公開招標(biāo)采購方式常態(tài)化，為各家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供公平競爭平臺(tái)，從而獲得較大選擇余地，壓縮保費(fèi)支出。同時(shí)，應(yīng)避免個(gè)別公司采用不計(jì)成本的極低保險(xiǎn)報(bào)價(jià)等惡性競爭而導(dǎo)致的保險(xiǎn)賠償和服務(wù)承諾難以兌現(xiàn)。筆者雖主張將公開招標(biāo)作為固定性采購方式，但亦不能完全擯絕單一來源采購模式，因?yàn)樯胁荒芘懦鲇谔厥馇闆r而不得不采用該方式的情形，例如今后可能誕生更具創(chuàng)新性的司法援助保險(xiǎn)而全國唯有一家可資提供。在保險(xiǎn)采購流程上，無論公開招標(biāo)抑或單一來源采購方式，法院皆應(yīng)達(dá)成以下措置：1.公告透明化。由于司法援助保險(xiǎn)信息未涉機(jī)密隱私，故法院無隱藏關(guān)鍵信息的必要性，而應(yīng)在采購前公告中盡可能載明采購信息。法院可斟酌將預(yù)算編制制定、采購方式審批、合同簽訂過程、項(xiàng)目履約情況、款項(xiàng)支付狀態(tài)納入信息公開范疇。法院在合同草案擬定后，應(yīng)將之公告以求社會(huì)監(jiān)督。上述公告不僅要求實(shí)體公告，亦應(yīng)在法院官網(wǎng)上網(wǎng)絡(luò)公告，且在公告后一年內(nèi)不得刪除。2.構(gòu)筑多層次監(jiān)督格局。一是加強(qiáng)對(duì)法院的審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門加強(qiáng)審計(jì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支出、決策信息系統(tǒng)、績效指標(biāo)達(dá)成率。二是強(qiáng)化對(duì)采購者的監(jiān)察監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)詳查采購活動(dòng)是否存在違法違紀(jì)行為。三是創(chuàng)制法院終結(jié)本次執(zhí)行程序的裁定監(jiān)督。上級(jí)法院定期審查法官終結(jié)本次執(zhí)行程序的裁定情況，及時(shí)補(bǔ)偏救弊，并加追責(zé)。四是重視行業(yè)監(jiān)督。銀保監(jiān)會(huì)應(yīng)重點(diǎn)巡查其轄區(qū)內(nèi)司法援助保險(xiǎn)采購環(huán)節(jié)的公正性、理賠環(huán)節(jié)的公益性、財(cái)務(wù)收支的平衡性。

（四）推動(dòng)司法援助保險(xiǎn)險(xiǎn)種創(chuàng)新

為避免司法援助保險(xiǎn)險(xiǎn)種老化，保險(xiǎn)公司應(yīng)不斷推出新式司法援助保險(xiǎn)，使之更適應(yīng)市場(chǎng)需求。首先，擴(kuò)張被保險(xiǎn)人范圍：1.涉民生案件申請(qǐng)執(zhí)行人歸入范圍。涉民生案件與群眾利益密切相關(guān)，天津市高級(jí)人民法院頒布的《關(guān)于民事審判工作中加強(qiáng)民生保障的實(shí)施意見》將之具化為九種，①即家事糾紛案件、房屋買賣案件、勞動(dòng)爭議案件、民間借貸案件、道路交通損害賠償案件、醫(yī)療糾紛案件、涉農(nóng)民事案件、環(huán)境資源民事案件、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件。司法援助保險(xiǎn)所承保涉民生案件的界定可參照之。2.刑民分審案件申請(qǐng)執(zhí)行人歸入范圍。盡管刑民分審情形下的民事案件表象上并非刑事附帶民事案件，但其根本上亦是基于刑事責(zé)任對(duì)受害人的損害。3.僵尸企業(yè)無力履行債務(wù)案件申請(qǐng)執(zhí)行人歸入范圍。據(jù)報(bào)道，執(zhí)行不能滋生的主要案件還包含僵尸企業(yè)無力履行債務(wù)的案件。僵尸企業(yè)具有缺乏盈利能力、高資產(chǎn)負(fù)債率和吸血性的特征。債權(quán)人起訴僵尸企業(yè)以主張債權(quán)，即使勝訴亦難以通過執(zhí)行實(shí)現(xiàn)債權(quán)，易遭受慘重?fù)p失，乃至資金鏈斷裂，引發(fā)僵尸企業(yè)傳染效應(yīng)。其次，擴(kuò)張保險(xiǎn)人范圍。據(jù)保監(jiān)會(huì)介紹2017年上半年保險(xiǎn)業(yè)市場(chǎng)運(yùn)行情況，司法援助保險(xiǎn)賠付率在36%左右。若承保公司穩(wěn)妥控制綜合成本率，實(shí)現(xiàn)承保利潤可觀可期，故具備能力承保該保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)應(yīng)不止當(dāng)前數(shù)家。在此，可適度降低司法援助保險(xiǎn)項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻，使公共服務(wù)提供者多元化。同時(shí)，市場(chǎng)可探索司法援助保險(xiǎn)再保險(xiǎn)形式，賦予部分機(jī)構(gòu)分保人資質(zhì)。通過再保險(xiǎn)人分保，將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)集散風(fēng)險(xiǎn)操作，藉此消化巨額危險(xiǎn)單位。最后，擴(kuò)張投保人范圍。保險(xiǎn)公司可在考察市場(chǎng)需求充足的情況下酌定推出以社會(huì)群體為投保人的司法援助保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。推介以自然人作為投保人的司法援助保險(xiǎn)之時(shí)機(jī)尚未成熟，鮮有自然人愿為勝訴而無法獲賠的風(fēng)險(xiǎn)參保。故而，保險(xiǎn)公司或可優(yōu)先開發(fā)以企業(yè)為投保人的司法援助保險(xiǎn)服務(wù)，因?yàn)槠涓赡苡谐渑尜Y本支付保費(fèi)，且其作為常陷訴訟的主體，對(duì)預(yù)防執(zhí)行不能所致風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求較為強(qiáng)烈。