趙莎莎

（甘肅省生態(tài)環(huán)境科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，甘肅 蘭州 730000）

1 引言

生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展繞不開的話題，主要原因在于，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的擴(kuò)張必然會(huì)影響到原本健康的生態(tài)環(huán)境體系?；仡櫼酝?jīng)濟(jì)發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，企業(yè)污染后帶來的一系列生態(tài)問題清晰可見、觸目驚心，而由于過去環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的缺失，企業(yè)對(duì)環(huán)境造成了污染，通常為環(huán)境治理買單的是政府財(cái)政，而生態(tài)環(huán)境破壞的最大受害群體則是廣大的人民群眾，為了打破這種“企業(yè)得利、群眾受害、政府花錢”的模式，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，已經(jīng)不允許重蹈“先污染，后治理”的覆轍，生態(tài)環(huán)境損害的最大威脅是現(xiàn)代化的工業(yè)體系，為了盡可能地降低企業(yè)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響和破壞，環(huán)保部門對(duì)企業(yè)發(fā)展的控污、治污問題提出了更加嚴(yán)格的要求，同時(shí)，也提出了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制，不僅要嚴(yán)控污染源，而且通過“誰污染、誰治理”的舉措，關(guān)聯(lián)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，讓污染企業(yè)為生態(tài)環(huán)境損害問題買單，也迫使企業(yè)不斷提升自身環(huán)保要求和污染排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而在控污、治污問題上實(shí)現(xiàn)多元化的解決途徑。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制雖然已經(jīng)在施行，但是由于政策發(fā)展起步較晚，相關(guān)法律法規(guī)仍未健全，相關(guān)管理機(jī)制并不完善，導(dǎo)致在實(shí)踐執(zhí)行過程中存在很大的分歧和爭議，也給生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的順利進(jìn)行帶來很大的困難，鑒于此，政府部門應(yīng)該重視生態(tài)環(huán)境損害賠償體系的建設(shè)和實(shí)踐工作，不斷健全和完善理論和實(shí)踐體系，保障生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商通道，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)資金的順利到位，從而為減輕生態(tài)環(huán)境損害、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量增強(qiáng)約束力和執(zhí)行力。

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的現(xiàn)實(shí)困境分析

2.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的理論困境

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商理論基礎(chǔ)薄弱，相關(guān)法律依據(jù)和管理機(jī)制既有矛盾，也有爭議，成為限制生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商順利開展的一大現(xiàn)實(shí)困境。主要原因在于以下幾個(gè)方面：一方面，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人明確，但是法律和相關(guān)機(jī)制中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的利益代表人卻存在較為模糊的界定，企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，最大的受害群體是人民群眾，而人民群眾通常是獨(dú)立的個(gè)人，作為利益代表人去與企業(yè)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害磋商顯然不合適，而成立社會(huì)組織向企業(yè)索賠的難度同樣不小，企業(yè)對(duì)社會(huì)組織的索賠問題通常無視，有望順利與企業(yè)進(jìn)行賠償磋商的只有政府部門，但現(xiàn)有法律表明了生態(tài)環(huán)境損害賠償問題并非行政法律關(guān)系，而屬于民事關(guān)系，政府與企業(yè)通常存在相關(guān)利益，通過民事關(guān)系磋商環(huán)境損害賠償很難得出滿意的結(jié)果；另一方面，相關(guān)法律體系和管理機(jī)制的不完善，甚至自相矛盾，也給賠償磋商帶來很大的阻礙，我國現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商理論基礎(chǔ)是建立在民典法中的物權(quán)法，多傾向于私權(quán)的所有權(quán)定義，而生態(tài)環(huán)境問題屬于國家自然資源問題，是國家所有，在我國憲法和民法上都有對(duì)國家所有權(quán)的定義，顯然，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)以民事關(guān)系定義生態(tài)損害賠償磋商與國家根本法律相矛盾，涉事污染企業(yè)僅承擔(dān)民事責(zé)任也降低了對(duì)生態(tài)環(huán)境污染行為處罰的威懾力，這就給生態(tài)環(huán)境治理留下了很大的監(jiān)管漏洞，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商困難重重。

2.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實(shí)踐困境

由于相關(guān)法律法規(guī)和管理機(jī)制的不健全，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在具體實(shí)踐中同樣存在巨大的困境。首先，在生態(tài)環(huán)境損害賠償中，利益代表人通常為地方政府，而地方政府與涉事污染企業(yè)往往存在著關(guān)聯(lián)利益關(guān)系，畢竟企業(yè)發(fā)展也為當(dāng)?shù)卣瓽DP作出了一定的貢獻(xiàn)，特別是地方龍頭企業(yè)或大中型企業(yè)，當(dāng)?shù)卣畬?duì)待此類企業(yè)的污染問題通常也會(huì)選擇默許，作為對(duì)生態(tài)環(huán)境治理問題迫切關(guān)心的是人民群眾，卻無法有效融入到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序中去，也無法作為有效磋商監(jiān)管人監(jiān)督政府部門與企業(yè)的正確、合理磋商，這也導(dǎo)致部分地方政府在實(shí)際追究企業(yè)生態(tài)環(huán)境污染問題、索賠磋商的實(shí)踐中不作為，污染問題得不到解決，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商也不執(zhí)行，污染企業(yè)作為責(zé)任主體和既得利益者不僅未得到相應(yīng)的處罰，反而變本加厲，不利于控污、治污政策的執(zhí)行；其次，我國在對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制實(shí)踐中并未全面施行，目前，雖然多地相繼出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商試點(diǎn)管理辦法，但在實(shí)踐中存在制度沖突、管理重疊等現(xiàn)實(shí)問題，地方規(guī)范效力與法律精神相違背，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實(shí)踐過程中困難重重。

2.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)機(jī)困境

在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中，如何正確定性，如何與司法程序正確銜接也是實(shí)踐中的一大困難。目前，現(xiàn)有法律法規(guī)中對(duì)生態(tài)損害鑒定機(jī)制存在缺失，企業(yè)在何種程度上構(gòu)成生態(tài)污染損害，損害的標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)沒有明確，在司法鑒定上均存在爭議，企業(yè)賠償也沒有相應(yīng)依據(jù)，企業(yè)根據(jù)法規(guī)漏洞規(guī)避責(zé)任，磋商過程難度大，賠償磋商很難順利進(jìn)行；在針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商時(shí)機(jī)上，往往存在時(shí)機(jī)不當(dāng)或時(shí)間滯后的問題，當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受侵害后，利益代表人在何時(shí)啟動(dòng)賠償磋商是一項(xiàng)比較困難的決定，磋商時(shí)機(jī)過早，對(duì)證據(jù)收集、損害事實(shí)判定等會(huì)發(fā)生爭議，但可以及時(shí)制止企業(yè)繼續(xù)污染，磋商時(shí)間滯后，雖對(duì)收集證據(jù)、判定損害有利，但生態(tài)污染加深，也不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。

3 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度體系建立思路

針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的健全完善上，主要有兩個(gè)主攻思路，一個(gè)是作為生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)與損害賠償相關(guān)制度間的整合，另一個(gè)則是把握政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中扮演的關(guān)鍵作用。

3.1 環(huán)境司法保護(hù)相關(guān)制度的整合

針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理問題，司法體制上存在多種制度交叉重疊的現(xiàn)象，針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面包括民法、環(huán)境保護(hù)法、地方性法規(guī)等多種法律法規(guī)并存，針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制方面，除了以民典法中“物權(quán)法”為基礎(chǔ)法律制度以外，也存在地方政府頒布的管理試行辦法等，這些相關(guān)法律法規(guī)本質(zhì)上差別不大，不會(huì)帶來實(shí)質(zhì)性的重大矛盾和沖突，不僅不會(huì)達(dá)到相互對(duì)立的狀態(tài)，反而并不影響其統(tǒng)一的目的——環(huán)境保護(hù)和治理，司法制度管理重疊問題在所難免，關(guān)鍵在于如何整合和運(yùn)用。為此，既有相同的法律目的，完全可以整合現(xiàn)有法律體系，在不同法學(xué)原理支持下彼此資源合并，相互配合管理，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理的公益目的。法律資源的整合在于去除司法重疊和管理沖突的弊端，將司法結(jié)構(gòu)更加具體化，司法管理?xiàng)l例更加有針對(duì)性和實(shí)踐性，如在針對(duì)訴前證據(jù)保全、損害賠償定性、執(zhí)行監(jiān)督管理等方面提出司法規(guī)則制定的突破口，不斷完善相應(yīng)的實(shí)體性配置和實(shí)踐程序設(shè)計(jì)，搭建一個(gè)內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一、外部普遍適用的環(huán)境公益司法保護(hù)機(jī)制，這也是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度完善的核心趨勢。

3.2 把握政府所扮演的多元化角色

政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實(shí)踐中所扮演的多元化角色是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理的核心抓手，因此，牢牢把握政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中所扮演的重要作用，是完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商訴訟機(jī)制的關(guān)鍵。首先，政府是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的利益代表人，政府特別是環(huán)境保護(hù)部門既承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的要?jiǎng)?wù)，同時(shí)也和社會(huì)民眾一樣共同擁有生態(tài)環(huán)境資源的所有權(quán)，以政府部門作為賠償權(quán)利人，與企業(yè)主體進(jìn)行生態(tài)損害賠償磋商比社會(huì)組織和普通民眾更加有力，政府部門有著民事主體和行政主體的雙重優(yōu)勢，通常解決企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商問題還要依賴政府部門的參與；其次，政府也是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谋O(jiān)管義務(wù)人，政府部門對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理負(fù)有行政監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管義務(wù)，政府以民事主體和行政主體雙重身份參與，可以有力降低企業(yè)在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中的強(qiáng)勢地位，對(duì)矯正賠償訴訟、保障賠償利益代表人的合法權(quán)益有著積極的作用，為此，政府應(yīng)健全對(duì)環(huán)境問題制定管理部門的監(jiān)督與考核制度，合理運(yùn)用生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谋O(jiān)管義務(wù)人的身份，幫助生態(tài)環(huán)境利益群體取得賠償訴訟的成功；再次，政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償中也有可能成為被告的一方，且同時(shí)也有可能扮演著與污染企業(yè)的利益共同體，從而與社會(huì)組織的生態(tài)環(huán)境利益人走向?qū)α⒌囊幻妫@對(duì)社會(huì)組織的生態(tài)環(huán)境利益人取得賠償磋商成功是非常不利的，一種原因在于政府部門及其負(fù)責(zé)人也會(huì)因?yàn)闄?quán)力行使不當(dāng)而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害，如因垃圾場規(guī)劃錯(cuò)誤導(dǎo)致的土壤生態(tài)破壞，另一種原因則是政府和企業(yè)之間曖昧的利害關(guān)系。鑒于此，合理把握政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中扮演的不同角色是取得賠償訴訟成功的關(guān)鍵。

4 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商相關(guān)制度完善分析

4.1 充分保障磋商主體的平等地位

現(xiàn)代環(huán)保理念中，遵循環(huán)境無價(jià)、損害擔(dān)責(zé)的法制理念，也因此產(chǎn)生了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，旨在解決環(huán)境利益代表人與損害責(zé)任人之間的對(duì)立問題。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬于公益事業(yè)，環(huán)境利益人通過賠償訴訟與企業(yè)進(jìn)行賠償磋商往往處于較為弱勢的一方，主要原因在于相關(guān)機(jī)制的不完善。為此，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度健全完善中應(yīng)充分保障磋商主體的平等地位，除了盡力促使政府作為環(huán)境保護(hù)利益代表人參與以外，更主要的措施則是通過制度建立上明確環(huán)境利益代表人的合法訴訟權(quán)益，將磋商雙方的地位平等，促使磋商雙方合理訴求、公平磋商、協(xié)商解決賠償問題。相關(guān)機(jī)制和法規(guī)體系建立上必須明確生態(tài)環(huán)境利益代表人的合法權(quán)利，承認(rèn)民間社會(huì)組織以公益目的參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的身份，涉事污染企業(yè)不得無視社會(huì)組織的賠償訴訟，雙方以平等的方式協(xié)商解決生態(tài)修復(fù)和賠償問題。

4.2 制度上明確磋商行為的合法性

除了明確環(huán)境利益代表人的合法權(quán)益和平等地位以外，同樣也需要在制度上明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商行為的合法性。由于生態(tài)環(huán)境屬于全民所有，其損害賠償所得利益屬于公共利益，因此，生態(tài)損害賠償磋商也屬于一種公益行為，具有不可肆意處置性，這就使得這一行為無法完全被納入司法機(jī)制的保護(hù)范疇，環(huán)境保護(hù)利益代表人雖然可以合理表達(dá)訴求和主張，但卻只屬于民事行為，無法在行政法律關(guān)系中獲得支持和保護(hù)。為此，生態(tài)環(huán)境賠償磋商需要行政機(jī)關(guān)在控權(quán)中的考量，既要給予行政機(jī)關(guān)必要的自由裁決權(quán)，也要掌握控權(quán)地位，將行政機(jī)關(guān)的調(diào)查和執(zhí)行效力納入行政法的規(guī)范體系，保護(hù)其行為的合法性。同時(shí)，對(duì)賠償義務(wù)人的合法權(quán)利上也應(yīng)得到保護(hù)，賦予其行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。值得注意的是，雖然要求在制度上明確環(huán)境利益代表人的平等地位以及賠償磋商行為的合法性，并不代表任何民間團(tuán)體都可以隨意對(duì)涉事企業(yè)提起賠償訴訟，制度建立上必須規(guī)范賠償磋商訴訟參與主體和訴求行為，避免造成賠償磋商訴訟的管理混亂。

4.3 建立賠償磋商制度的監(jiān)管機(jī)制

生態(tài)環(huán)境賠償磋商作為一種具有公益性質(zhì)的訴訟行為，且賠償磋商雙方主體又存在角色多元化的特點(diǎn)，因此，政府應(yīng)明確部門監(jiān)管責(zé)任，建立有效的索賠監(jiān)管機(jī)制，對(duì)賠償磋商過程進(jìn)行監(jiān)督管理，避免出現(xiàn)玩忽職守、徇私舞弊、貪贓枉法等違法亂紀(jì)行為。首先，在生態(tài)環(huán)境損害定性上，應(yīng)建立跟蹤管理機(jī)制，針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查取證、損害程度和范圍的鑒定評(píng)估、生態(tài)修復(fù)方案的處理編制等方面，必須接受公眾監(jiān)督，邀請(qǐng)專家組織或公眾團(tuán)體參與監(jiān)督管理，確保透明公開，保證調(diào)查、鑒定、處理等過程中的合理合規(guī)；其次，在賠償磋商訴訟過程和訴訟程序執(zhí)行中，也應(yīng)引入監(jiān)管體系，公開受理，公平訴訟，向社會(huì)公開細(xì)化的磋商過程、磋商結(jié)果、賠償金額等，接受公眾的監(jiān)督、評(píng)議和質(zhì)疑；再次，對(duì)環(huán)境利益代表人在取得訴訟成功獲得賠償資金以后，必須建立生態(tài)修復(fù)監(jiān)管方案，定期公布賠償資金的用途，公布生態(tài)修復(fù)進(jìn)度，保障賠償資金全部用于生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)等公益事業(yè)，避免弄虛作假或挪為私用。

5 結(jié)束語

目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制自建立實(shí)施以來仍然存在爭議，但毫無疑問這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得進(jìn)步的重要一步，政府部門應(yīng)重視生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商問題，通過完善法制法規(guī)體系、加強(qiáng)實(shí)踐監(jiān)管，提高生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的執(zhí)行效力，逐步解決賠償磋商的現(xiàn)實(shí)困境，從而遏制環(huán)境污染問題，加快生態(tài)治理修復(fù)，在生態(tài)環(huán)境控污、治污問題上獲得更多的主動(dòng)權(quán)。