○ 文/廉鵬

黃河“幾”字彎, 是指黃河部分上游和全部中游形成“幾”字彎環(huán)抱區(qū)域，是我國重要的戰(zhàn)略腹地。涉及呼包鄂榆城市群、寧夏沿黃城市群全部、太原城市群部分城市以及不在城市群但是在“幾”字彎的城市。在內(nèi)蒙古境內(nèi)，全長843.5公里，流域面積15.2萬平方公里，國土面積12萬平方公里，占全區(qū)的44%，其中的呼包鄂烏為內(nèi)蒙古經(jīng)濟中心和行政中心。

一、加強黃河“幾”字彎都市圈協(xié)同發(fā)展，打造生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的由來

2019年9月18日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話。講話著眼于國家“生態(tài)文明建設(shè)”全局，明確指出“黃河流域在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全中的重要地位”，要求“積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展新路子”。

2019年12月25日，國家發(fā)改委中國經(jīng)貿(mào)導刊雜志社新發(fā)展研究院在呼和浩特市召開“深化黃河‘幾’字彎地區(qū)生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行建設(shè)座談會”。確立“黃河‘幾’字彎都市圈”協(xié)同發(fā)展先行，建設(shè)不同功能的國家新區(qū)，強化黃河流域的上下游互動，驅(qū)動東西部平衡建設(shè)、推進我國南北協(xié)同發(fā)展。

2020年1月3日，習近平總書記親自主持的中央財經(jīng)委員會第六次會議上，明確提出加快“黃河幾字彎都市圈協(xié)同發(fā)展”的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展新要求。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，成為黨中央提出的繼京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、雄安新區(qū)建設(shè)后的又一重大國家戰(zhàn)略。

二、加強黃河“幾”字彎都市圈協(xié)同發(fā)展，打造生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的意義

黃河流經(jīng)9個省區(qū)，長達5400多公里，流域面積接近80萬平方公里，2019年人口總量為3.24億，是國家重要的經(jīng)濟帶，也構(gòu)成了我國重要的生態(tài)屏障，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位，推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展事關(guān)全局、影響千秋。

“黃河‘幾字彎’都市圈”資源富集、生態(tài)脆弱。協(xié)同發(fā)展，打造生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)有利于黃河流域生態(tài)恢復，強化黃河流域的上下游互動，驅(qū)動東西部平衡建設(shè)、推進我國南北協(xié)同發(fā)展。

“黃河‘幾字彎’都市圈”是我國重要的戰(zhàn)略腹地及經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐和強大的動力源泉。黃河“幾”字彎都市圈協(xié)同發(fā)展，打造生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)有利于強化國家能源戰(zhàn)略安全，提速“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)進程。

“黃河‘幾字彎’都市圈”資源稟賦相近、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，無序競爭的現(xiàn)狀嚴重制約該區(qū)域的發(fā)展和重大戰(zhàn)略功能的發(fā)揮。打造生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)有利于加快“縱向與橫向”聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)行政上跨區(qū)域及產(chǎn)業(yè)上跨行業(yè)的全面協(xié)同發(fā)展，保障“黃河‘幾’字彎”地區(qū)破繭而出、全面勃發(fā)強大的潛能。

“黃河‘幾字彎’都市圈”兼具能源、文化和生態(tài)“三大優(yōu)勢”。打造生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)有利于解決地區(qū)對外開放度低、區(qū)域戰(zhàn)略地位低、生態(tài)承載力低、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力低、城市聚集力低和城市及城鄉(xiāng)協(xié)同度低等“六低問題”。

三、內(nèi)蒙古自治區(qū)“幾”字彎城市發(fā)展現(xiàn)狀

自黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，黃河“幾”字彎地區(qū)如何落實和深化高質(zhì)量發(fā)展便成為關(guān)注和討論的焦點。黃河“幾”字彎是指黃河部分上游和全部中游形成的“幾”字環(huán)抱的地區(qū)，內(nèi)蒙古境內(nèi)7個“幾字彎”盟市現(xiàn)狀如下。

（一）黃河“幾”字彎地區(qū)區(qū)位特點

獨特的區(qū)位優(yōu)勢，是黃河流域人口、生產(chǎn)力布局的主要載體，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要增長級。根據(jù)國家對黃河“幾”字彎都市圈中的定位，近年來，內(nèi)蒙古黃河“幾”字彎中心城市重點打造產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、技能人才聚集、創(chuàng)新要素集聚、礦產(chǎn)資源富集、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的新興都市圈，突出建設(shè)具有重要影響力和創(chuàng)新引領(lǐng)的新型材料產(chǎn)業(yè)基地、現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)基地、裝備制造業(yè)基地、農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)基地，將黃河“幾”字彎地區(qū)逐步打造成服務(wù)全國、開放包容、城市協(xié)同、城鄉(xiāng)融合、綠色發(fā)展的中西部地區(qū)重要城市群。

（二）黃河“幾”字彎地區(qū)經(jīng)濟運行情況

黃河“幾”字彎地區(qū)作為重要的戰(zhàn)略腹地及經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，在抗擊新冠疫情的不利影響和探索全區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。2020年，內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河“幾”字彎沿線7盟市地區(qū)生產(chǎn)總值11690億元，同比增長0.1%，占全區(qū)GDP比重近七成。其中呼和浩特市、鄂爾多斯市和包頭市三市地區(qū)生產(chǎn)總值占全區(qū)GDP總量過半。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)增加值完成750.7億元，增長2.4%；第二產(chǎn)業(yè)增加值完成5101.1億元，增長0.7%；第三產(chǎn)業(yè)增加值完成5838.7億元，下降0.8%。7盟市三次產(chǎn)業(yè)比例由2012年的5:53:42優(yōu)化調(diào)整為2020年的6.4:43.6:50.0，第三產(chǎn)業(yè)成為推動經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展的主力軍。

（三）黃河“幾”字彎地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況

沿黃地區(qū)發(fā)展空間潛力巨大，總土地面積4374.75萬公頃，占全區(qū)37.9%。耕地217萬公頃，占全區(qū)23.6%；林草地2389萬公頃，占全區(qū)29.6%；河湖水面43萬公頃，占全區(qū)17.9%；未利用土地1675萬公頃，占全區(qū)81.5%；建設(shè)用地59.22萬公頃，占全區(qū)35.5%，建設(shè)開發(fā)強度1.35%，低于自治區(qū)1.45%，更遠遠低于全國4.42%的平均強度。黨的十八大以來，全區(qū)上下牢記習近平總書記的殷切囑托，即“將內(nèi)蒙古建設(shè)成為我國北方地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障”，不斷加快重要生態(tài)文明建設(shè)步伐，努力落實與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的戰(zhàn)略決策，堅持以可持續(xù)發(fā)展理念為指導、以提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為最終目標，通過沿黃7盟市的共同努力，當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境得到了明顯改善，為建設(shè)亮麗內(nèi)蒙古做出了巨大貢獻。

四、黃河“幾”字彎地區(qū)發(fā)展存在的問題

（一）規(guī)劃長效引領(lǐng)作用尚未顯現(xiàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制亟待完善

內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河“幾”字彎發(fā)展受地理地貌、自然稟賦以及經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與政策等多方面因素影響，整體發(fā)展不平衡，區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展體制亟待完善，各縣域發(fā)展方向、發(fā)展動能、發(fā)展目標缺乏聯(lián)動機制，盟市發(fā)展各自為戰(zhàn)，往往一任領(lǐng)導一個思路，缺乏長期的、連續(xù)的發(fā)展規(guī)劃。從國家和自治區(qū)層面看，尚沒有專門的法律保護黃河流域，堅持依法保護與治理，統(tǒng)籌黃河流域上下游、左右岸協(xié)同發(fā)展尚不能形成統(tǒng)一的、規(guī)范的規(guī)劃思路。對于水資源利用仍停留在就近開發(fā)、就近使用的局面，水污染防治、漁業(yè)、交通、景觀、文化等方面存在的短板問題無法進行一體化考慮，黃河流域系統(tǒng)性、整體性、綜合性、差異性保護和治理缺乏體制機制的保障。在沒有形成生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標準下推進綜合治理、分類保護，進而打造黃河“幾”字彎都市圈的難度極大。

（二）區(qū)域發(fā)展差距仍然存在，發(fā)展不平衡問題比較突出

內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河“幾”字彎包含7個盟市42個旗縣（區(qū)），從分布情況看，呼和浩特市9個、包頭市9個、鄂爾多斯市9個、巴彥淖爾市7個、烏蘭察布市4個、烏海市3個、阿拉善盟1個。2020年12月1日，中國社會科學院發(fā)布的《中國縣域經(jīng)濟發(fā)展報告（2020）》顯示：2020年，內(nèi)蒙古黃河“幾字彎”都市圈有2個旗進入“全國綜合競爭力百強縣（市）”名單，分別是準格爾旗和伊金霍洛旗，全部位于鄂爾多斯市。2020年11月13日，中國信息通信研究院發(fā)布的“中國工業(yè)百強縣”顯示：內(nèi)蒙古黃河“幾”字都市圈上榜4個旗縣，分別是排名第21位的準格爾旗、第38位的鄂托克旗、第40位的伊金霍洛旗和第50位的烏審旗，全部歸屬鄂爾多斯市。但“中國創(chuàng)新百強縣”名單，內(nèi)蒙古無旗縣（區(qū)）上榜。2020年9月22日，《中國西部地區(qū)縣域發(fā)展監(jiān)測報告2020》發(fā)布的“2020中國西部百強縣（市）”中內(nèi)蒙古黃河“幾”字彎都市圈有7個旗上榜，分別是準格爾旗、伊金霍洛旗、鄂托克旗、烏審旗、達拉特旗、阿拉善左旗和土默特左旗。其中，歸屬鄂爾多斯市的5個，呼和浩特市的1個，阿拉善盟1個。從這幾個榜單不難發(fā)現(xiàn)，鄂爾多斯市獨占鰲頭，黃河“幾”字彎都市圈區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題比較突出。

（三）以資源開發(fā)利用為主導，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后

近年來，內(nèi)蒙古倡導以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展理念和思路，但黃河“幾”字彎地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展主要以礦產(chǎn)資源開發(fā)利用為主，是典型的資源開發(fā)型區(qū)域。2020年，受疫情和煤炭政策影響，以煤炭開采為主的鄂爾多斯市為例，GDP同比下降2.9%，規(guī)模以上工業(yè)增加值下降6.0%，一般公共預算收入下降7.2%，主要經(jīng)濟指標均在負增長區(qū)間運行。足見以單一資源開發(fā)為主導的發(fā)展模式抗風險能力較弱。從第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況看，內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河“幾”字彎的7個盟市，第三產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重超過60%的僅有呼和浩特市，占比超過50%的有包頭市，占比超過40%的有烏蘭察布市和巴彥淖爾市，其他三盟市占比均為30%左右。而規(guī)上工業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重超過50%的有鄂爾多斯市和烏海市，超過30%的有阿拉善盟，其他四盟市占比均在20%左右。足見黃河“幾”字彎地區(qū)在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，主導產(chǎn)業(yè)仍是以一二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍較為落后，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的滯后直接制約著黃河“幾字彎”都市圈的快速發(fā)展。

（四）消費拉動作用尚未凸顯，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待進一步提升

受疫情和經(jīng)濟下行壓力雙重因素影響，2020年，黃河“幾”字彎區(qū)域消費指標均在負增長區(qū)間運行，分盟市看，社會消費品零售總額呼和浩特市同比下降4.0%、包頭市下降4.7%、鄂爾多斯市下降5.7%、巴彥淖爾市下降8.7%、烏蘭察布市下降6.2%、烏海市下降8.0%、阿拉善盟下降18.8%。隨著高鐵逐步開通，消費外流的“虹吸效應(yīng)”開始逐漸顯現(xiàn)，區(qū)域新消費模式的迭代更新速度緩慢，也影響著消費潛力。消費的乏力，反映一個地區(qū)的人口集聚能力，人才的流失也會成為制約黃河“幾”字彎都市圈發(fā)展的短板。

（五）黃河“幾”字彎都市圈亟待解決交通一體化發(fā)展的短板

交通一體化體系建設(shè)對于黃河“幾”字彎都市圈高質(zhì)量發(fā)展具有重要的推動作用?；ヂ?lián)互通的交通基礎(chǔ)設(shè)施是合理配置要素資源、提高經(jīng)濟運行效率的基礎(chǔ)，是區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合的前提；一體化的交通體系有助于打破行政區(qū)劃造成的行政壁壘，打破行業(yè)壁壘，促進要素資源流動效率；交通與互聯(lián)網(wǎng)+深度融合，推動制造業(yè)、物流業(yè)、旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式蓬勃發(fā)展。從內(nèi)蒙古鐵路看，在沿黃7盟市中僅有呼和浩特市、包頭市、烏蘭察布市開通了高鐵。“十四五”期間，內(nèi)蒙古計劃建設(shè)集寧至大同、包頭至銀川高鐵(含巴彥浩特至銀川支線)，以及錫林浩特至太子城快速鐵路，鄂爾多斯至榆林至延安高鐵、包頭至鄂爾多斯高鐵，部分正在建設(shè)中。從航空看，截止2020年底，內(nèi)蒙古共有干線機場1個，支線機場19個，正在努力打造“1干19支4通用機場群”多層級航空運輸網(wǎng)絡(luò)，而黃河“幾”字彎區(qū)域位于“一帶一路”和中蒙俄經(jīng)濟走廊的獨特區(qū)位，以呼和浩特新機場空港樞紐、烏蘭察布—二連浩特陸港型國家物流樞紐體系，構(gòu)建大型綜合交通樞紐，打造對外國際交通運輸大通道尚未完全建立。內(nèi)蒙古地域廣，現(xiàn)有的機場還遠不能滿足內(nèi)蒙古的快速發(fā)展需求?？梢园l(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的內(nèi)蒙古高速鐵路網(wǎng)尚未構(gòu)建完成，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待進一步完善，交通一體化的短板比較突出。打造以交通基礎(chǔ)設(shè)施先行延伸引導空間拓展，培育幾字彎都市圈的合作發(fā)展空間短板問題亟待解決。

五、破解協(xié)同發(fā)展難題舉措

黃河“幾”字彎都市圈資源稟賦相近、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同嚴重，分屬多個省區(qū)，條塊分割、無序競爭的狀態(tài)嚴重制約區(qū)域的發(fā)展及重大戰(zhàn)略功能的發(fā)揮。當前，黃河“幾”字彎都市圈發(fā)展既面臨著從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型等共性問題，又面臨著生態(tài)破壞恢復等困難。破解這些難題，需要從幾個方面著力。

（一）規(guī)劃為先、整體為重，堅持走協(xié)同發(fā)展之路

將自身融入黃河“幾”字彎都市圈整體協(xié)同發(fā)展中，樹立共建共榮理念，消除各成體系、畫地為牢的地方行政區(qū)劃本位利益觀念，形成共同建設(shè)互為補充的一致認識。主動跳出自己城市，堅持總體謀劃與重點突破相結(jié)合，深化黃河“幾”字彎上中下游全流域“三個層次的協(xié)同”。以“呼包鄂烏”城市群為引領(lǐng)，推動內(nèi)蒙古自治區(qū)其他城市加快城際協(xié)同發(fā)展。促進與京津冀城市群、中原城市群、關(guān)中城市群等地區(qū)合作聯(lián)動，構(gòu)建上中下游跨域黃河治理機制，努力建設(shè)高效靈活、運轉(zhuǎn)有效的監(jiān)管治理、組織保障、利益共享、合作交流、生態(tài)保護等協(xié)調(diào)機制。

（二）因地制宜、分類施策，堅持走多元化發(fā)展之路

黃河“幾”字彎都市圈地處地廣人稀的農(nóng)牧交錯、黃河灌區(qū)和河套平原，是國家的能源資源保障基地和工業(yè)基地，同時又是水土流失和沙漠化重要的防控地區(qū)，生態(tài)環(huán)境非常脆弱?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“以水而定、量水而行”，開展黃河流域水資源承載力綜合評估，科學制定用水定額動態(tài)調(diào)整，加強黃河干支流堤防和防沙控沙工程建設(shè)。內(nèi)蒙古黃河“幾”字彎都市圈內(nèi)資源城市有衰退型城市烏海市、成長型城市鄂爾多斯市、再生型城市包頭市，衰退型努力轉(zhuǎn)型發(fā)展，成長型提前謀劃布局接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，再生型進一步優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，提高科技研發(fā)創(chuàng)新水平，深化對外開放，改造優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。宜農(nóng)城市以河套土默川平原為重點，發(fā)展生態(tài)高效農(nóng)牧業(yè)，培育提升“天賦河套”“中國薯都”、沙漠葡萄等品牌，形成生產(chǎn)、加工、銷售完整產(chǎn)業(yè)鏈。依托黃河文化遺產(chǎn)保護與傳承弘揚，結(jié)合沙漠文化、草原文化與黃河文化的融合，打造黃河“幾”字彎文化旅游帶。

（三）生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持走高質(zhì)量發(fā)展之路

推動協(xié)同治理，努力建成上中下游相協(xié)調(diào)、人與自然相和諧、統(tǒng)籌資源開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展互促共進的綠色生態(tài)廊道。依托山水林田湖草等生態(tài)要素，推進水污染治理、水生態(tài)修復、水資源保護“三水共治”。統(tǒng)籌規(guī)劃沙漠、水源、草場、耕地一體化發(fā)展模式，建立健全生態(tài)補償與保護長效機制，包括生態(tài)環(huán)境約束、負面清單管理、環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控和預警應(yīng)急、生態(tài)保護補償?shù)葯C制。開展綠色發(fā)展和生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，做好試點示范。

（四）解放思想、開拓創(chuàng)新，堅持走創(chuàng)新發(fā)展之路

激發(fā)創(chuàng)新、科技、科研人員的積極性和創(chuàng)造性，建設(shè)共謀發(fā)展的創(chuàng)新型環(huán)境。依托資源優(yōu)勢，加快研發(fā)新技術(shù)、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、拓展新業(yè)態(tài)、創(chuàng)建新模式，促進產(chǎn)業(yè)智慧化、智慧產(chǎn)業(yè)化，跨界融合化、品牌高端化，改造提升傳統(tǒng)動能，培育壯大新動能。樹立國際化發(fā)展理念，以“一帶一路”建設(shè)為契機，堅持以國際化思維謀劃整體發(fā)展思路，以國際化標準建設(shè)現(xiàn)代化城市，以國際化眼光聚集資源的高效率利用。對標沿海開放城市和全國經(jīng)濟發(fā)展先進城市，高水平研究制定政策含金量高、吸引力大、操作性強的支持政策。努力構(gòu)建更高層次的開放型經(jīng)濟，完善“引進來”“走出去”的良好營商環(huán)境，形成有利于合作共贏的新體制。