許暉 畢學(xué)進(jìn)

黨的十八大以來，中國多措并舉，展現(xiàn)了財(cái)政治理的中國智慧。既往學(xué)界圍繞中國的財(cái)政治理展開了一系列研究，形成了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)論（劉尚希等，2018）、財(cái)政國家治理論（高培勇，2014）、新市場財(cái)政學(xué)（李俊生和姚東旻，2018）等一批有影響力的成果，試圖從不同角度分析中國的財(cái)政治理創(chuàng)新。然而上述研究，多數(shù)是基于中國本土視野展開的。中國的財(cái)政改革也引起了世界范圍內(nèi)的關(guān)注。那么，國際學(xué)界如何看待中國的財(cái)政治理？很少有學(xué)者進(jìn)行總結(jié)分析。因此，本文從國際學(xué)界的視角，重點(diǎn)分析黨的十八大以來中國財(cái)政治理的創(chuàng)新成效、學(xué)理邏輯、問題和對(duì)策等，以期為中國財(cái)政治理的評(píng)價(jià)以及改進(jìn)方向提供新的學(xué)術(shù)線索①。

一、中國財(cái)政治理的創(chuàng)新及其成效

黨的十八大以來，中國進(jìn)行了一系列財(cái)政改革，在央地財(cái)政關(guān)系、財(cái)政管理體制、公共產(chǎn)品與社會(huì)福利、國際合作與對(duì)外援助上取得了明顯成果，引起國際學(xué)界關(guān)注。

1.央地財(cái)政關(guān)系

中國財(cái)政分權(quán)問題是學(xué)界長期關(guān)注的重點(diǎn)問題。尤其是1994 年中國的分稅制改革引起的國外關(guān)注尤多，Ehtisham（2018）指出，1994 年中國分稅制改革的治理模式及其演變表明，中國財(cái)稅治理注重在激勵(lì)和制裁之間取得平衡。他認(rèn)為，中國的分稅制改革是一場真正的革命，改變了中國政府間的財(cái)政關(guān)系。

黨的十八大以來，中國進(jìn)一步深化分稅制改革，學(xué)者就中國央地財(cái)權(quán)、事權(quán)配置等事項(xiàng)展開了大量研究。Wingender（2018）的研究表明，2018 年中國財(cái)政支出較為分散，且地方政府承擔(dān)了公共支出的85%。有限的收入自主權(quán)和不充分的政府間轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致大量沒有資金的任務(wù)和預(yù)算外債務(wù)的累積。為此，中國政府改革轉(zhuǎn)移支付手段，以提高社會(huì)支出水平和縮小地區(qū)差距。Kadochnikov（2020）認(rèn)為，中國財(cái)政分權(quán)和行政集權(quán)與地方政府作為中央機(jī)關(guān)代理人的責(zé)任包容相結(jié)合是中國財(cái)政分權(quán)最顯著的特征。

中國的央地財(cái)政關(guān)系具有一定的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)效應(yīng)和環(huán)境改善效應(yīng)。Jalil（2014）構(gòu)建了復(fù)合財(cái)政分權(quán)模型，他發(fā)現(xiàn)，無論是從短期來看，還是從長期來看，中國大部分省份的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間都存在強(qiáng)且正的相關(guān)關(guān)系。Dittmer（2021）認(rèn)為中國的財(cái)政分權(quán)改革刺激了區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)競爭，有利于消除貧困和污染，推動(dòng)了技術(shù)創(chuàng)新。Kuai（2019）的研究表明，中國式的財(cái)政分權(quán)顯著改善了環(huán)境質(zhì)量。財(cái)政分權(quán)程度高的地區(qū)，環(huán)境治理資金充足，環(huán)境規(guī)制有效，從而促進(jìn)了區(qū)域環(huán)境保護(hù)。Teets（2021）認(rèn)為中國政府設(shè)計(jì)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)于集中支付政策，改變了當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者保護(hù)環(huán)境的成本和收益。

2.財(cái)政管理體制

黨的十八大以來，中國不斷完善財(cái)政管理體制，國庫管理、預(yù)算、審計(jì)、監(jiān)督、問責(zé)等全鏈?zhǔn)截?cái)政管理體制引起國際學(xué)界關(guān)注。

Ehtisham（2018）指出，中國國庫系統(tǒng)在引入國際貨幣基金組織出版的《2001 年政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》框架的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化和現(xiàn)金流的動(dòng)態(tài)跟蹤，減少了資金暗箱轉(zhuǎn)移的可能性。Kadochnikov（2020）認(rèn)為，中國采取的分散支出和集中決策財(cái)政管理體制促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)改革。Alfred（2014）強(qiáng)調(diào)了預(yù)算制定和執(zhí)行中的財(cái)政責(zé)任與問責(zé)制對(duì)改善利益聚合以及公共治理產(chǎn)生的積極影響。Трофимов（2018）重點(diǎn)關(guān)注了中國立法者對(duì)預(yù)算外資金的支出與支出管理，他認(rèn)為是嚴(yán)格的管理確保了統(tǒng)一預(yù)算制度的公開透明。

在財(cái)政審計(jì)監(jiān)督上，Monir（2017）指出，中國的審計(jì)強(qiáng)調(diào)財(cái)政數(shù)據(jù)的真實(shí)性，并且有嚴(yán)厲的問責(zé)機(jī)制，從而提高了中國公共行政部門的公共責(zé)任。這種審計(jì)制度被西方國家理解為運(yùn)作良好的公共部門審計(jì)制度特征。Kadochnikov（2020）更傾向于中國中央政府對(duì)政府層級(jí)的管理確保了地方政府的行政和預(yù)算決定符合中央政府的政策方向。

3.公共產(chǎn)品與社會(huì)福利

黨的十八大以來，中國政府不斷加大公共產(chǎn)品的供給，社會(huì)福利進(jìn)一步改善。Pan（2019）認(rèn)為，中國應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾變化的有效措施是完成全面的福利體系建設(shè)。Nogueira（2020）指出，中國設(shè)計(jì)的醫(yī)療和教育系統(tǒng)具有福利國家的特征，并在勞動(dòng)力市場和其他領(lǐng)域也進(jìn)行了類似的改革。由此，他提出，中國正在走向福利國家的路上。Mok（2020）的研究描述了中國經(jīng)歷了積極的福利發(fā)展，包括減少絕對(duì)貧困、改善民生、擴(kuò)大社會(huì)福利供給、增加教育機(jī)會(huì)以及改善住房、醫(yī)療和各種社會(huì)服務(wù)。

在醫(yī)療方面，Daemmrich（2013）指出，中國的醫(yī)療改革主要利用公共轉(zhuǎn)移支付與醫(yī)療保險(xiǎn)，改善了醫(yī)療服務(wù)的提供方式，呈現(xiàn)出漸進(jìn)式改革的特征。Bali（2017）重點(diǎn)關(guān)注了中國的基層醫(yī)療體系，中國政府大幅增加對(duì)村衛(wèi)生室、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院和城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的資助。Meng（2019）發(fā)現(xiàn)2009—2017 年中國政府每年增加100 億—150 億元（約合14 億—21 億美元）的衛(wèi)生支出，擴(kuò)大了公共衛(wèi)生的覆蓋面。Blaxland（2014）認(rèn)為，中國政府強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生服務(wù)的公共利益，建立起城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生服務(wù)覆蓋體系，發(fā)展醫(yī)療保險(xiǎn)，確保充足和安全的藥品供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了安全、有效、便捷的健康醫(yī)療服務(wù)。經(jīng)過一系列醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的改革，Nogueira（2020）認(rèn)為，中國的健康指標(biāo)已優(yōu)于除俄羅斯外的金磚國家，高于東亞和世界平均水平。

在教育方面，Blaxland（2014）指出，中國推動(dòng)教育機(jī)會(huì)均等化的主要措施是增加公共財(cái)政對(duì)教育的投資，優(yōu)先在貧困地區(qū)和少數(shù)民族人口高度集中的地區(qū)提供教育服務(wù)，完善低收入家庭學(xué)生教育補(bǔ)助，優(yōu)先保障低收入家庭和農(nóng)民工家庭子女的教育權(quán)利。Eryong（2018）認(rèn)為，中國始終以九年制義務(wù)教育為重點(diǎn)，積極開展教育扶貧工作，將教育扶貧納入國家扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃。

在其他公共設(shè)施方面，Wong（2013）的研究表明，財(cái)政投資有效地改善了中國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和道路供應(yīng)。Lawrence（2019）指出，中國政府完善高鐵項(xiàng)目建設(shè)驅(qū)動(dòng)了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。在水利工程建設(shè)方面，Tortajada（2016）認(rèn)為，中國的水利工程建設(shè)改善了居民的飲水質(zhì)量。Schwab（2013）認(rèn)為，水利工程建設(shè)不僅有利于增加水產(chǎn)量，而且使中國成為僅次于美國的世界第二大能源生產(chǎn)國。

同時(shí)，中國還致力于推進(jìn)公共產(chǎn)品供給一體化，縮小福利供給差異。Shi（2012）以成都為例，分析了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的漸進(jìn)式改革過程，使成都重組了其分散的社會(huì)保障體系。Aglietta（2020）指出，中國通過集中社會(huì)保障、統(tǒng)一退休制度和改革稅收制度以縮小地區(qū)之間的差距，使落后地區(qū)有權(quán)使用同等的公共產(chǎn)品與服務(wù)。如中國的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部地區(qū)將受益于高鐵、農(nóng)產(chǎn)品加工、文化旅游和環(huán)境保護(hù)。

值得一提的是，黨的十八大以來，中國的脫貧攻堅(jiān)讓超過1 億人口走出了絕對(duì)貧困，為全球減貧事業(yè)貢獻(xiàn)了中國方案，譜寫了人類扶貧開發(fā)史上的新篇章。Blaxland（2014）采用學(xué)界常用的多維貧困概念，證明了中國脫貧攻堅(jiān)的主要目標(biāo)是確保所有目標(biāo)人群衣食不愁與基本衛(wèi)生、教育、住房有保障，以消除多維貧困。Eryong（2018）指出，中國的扶貧從以“輸血”為基礎(chǔ)的被動(dòng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴盎钛睘槟繕?biāo)的主動(dòng)可持續(xù)模式，并將這種政策定義為貧困人口造血能力的中國模式。Camille（2020）探究了中國反貧困的具體做法，認(rèn)為中國農(nóng)村的脫貧攻堅(jiān)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施投資和對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的支持上，凸顯了國家支持的企業(yè)家長制特征，具有世界意義。Davie（2021）強(qiáng)調(diào)，中國扶貧最新穎的特征在于精準(zhǔn)，精準(zhǔn)的關(guān)鍵是每個(gè)貧困戶都與當(dāng)?shù)卣賳T一對(duì)一配對(duì)，使財(cái)政資源和社會(huì)資源能精準(zhǔn)投給貧困戶，帶來了更好的脫貧成果。

4.國際合作與對(duì)外援助

黨的十八大以來，中國推進(jìn)人類命運(yùn)共同體建設(shè)，承擔(dān)了更多的大國責(zé)任。Smith（2021）利用2013—2019年的中國精英演講、中國政府文件和漢語學(xué)術(shù)研究，展示了2012年以來中國如何利用新的合法化戰(zhàn)略，積極改革國際秩序，以承擔(dān)更大的全球責(zé)任。Portyakov（2021）認(rèn)為，中國日益認(rèn)識(shí)到需要從自力更生轉(zhuǎn)向國家逐步開放，并將其視為與外部世界大規(guī)模多元化經(jīng)濟(jì)關(guān)系的互動(dòng)過程。

中國與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)廣泛開展國際合作與對(duì)外援助。Kitano（2016）估計(jì)中國的凈對(duì)外援助金額，提出中國對(duì)外援助將會(huì)持續(xù)增加，并在可預(yù)見的未來成為全球主要的對(duì)外援助國家。Kitano（2014）認(rèn)為，基于中國經(jīng)濟(jì)增長顯著的特征，中國的對(duì)外援助規(guī)模將迅速擴(kuò)大，影響力將遍及發(fā)展中國家的每一個(gè)角落。Ryder（2021）的研究表明，中國對(duì)非洲的融資幫助使得很多非洲國家完善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。Harpaz（2016）認(rèn)為，中國的援助不是“一刀切”的模式，而是針對(duì)受援國的具體需要而展開的。中國援助的項(xiàng)目側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施、教育和制造業(yè)。根據(jù)一貫堅(jiān)持的不干涉原則，中國并未像西方國家那樣要求以良好治理或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為援助條件。

中國的這些措施，效應(yīng)不言而喻。Smith（2018）指出，中國通過亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行以及區(qū)域共同開發(fā)，建立周邊命運(yùn)共同體，促進(jìn)了區(qū)域繁榮。中國不僅成為亞洲發(fā)展的重要領(lǐng)導(dǎo)者，還對(duì)全球經(jīng)貿(mào)合作、共同發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。此外，Harpaz（2016）認(rèn)為，中國崛起對(duì)全球秩序產(chǎn)生了積極影響，中國已成為世界銀行的重要貸方和區(qū)域開發(fā)銀行的重要捐助者。同時(shí)，中國發(fā)展迅速，卻沒有實(shí)施西方國家的經(jīng)濟(jì)改革模式。中國不僅成功度過了全球金融危機(jī)，而且?guī)椭澜缙渌貐^(qū)擺脫了危機(jī)，這說明中國已找到不同于西方國家的新增長方式。

二、中國財(cái)政治理的學(xué)理解釋

中國財(cái)政“何以為治”？這引起了學(xué)者們的興趣，他們從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)與歷史學(xué)等角度出發(fā)，分析中國財(cái)政治理成效的原因，基于學(xué)者們研究的視角和主要觀點(diǎn)，可歸結(jié)為激勵(lì)論、動(dòng)能論、行政進(jìn)步說、再平衡說、政治包容說和其他學(xué)說。

1.激勵(lì)論

中國有廣闊的國土面積、多元的民族構(gòu)成和差異化的區(qū)域發(fā)展情況，因此，每個(gè)地方都存在異質(zhì)化的發(fā)展需求，居民也存在不同的公共產(chǎn)品偏好。這要求中央政府賦予地方政府更多的財(cái)權(quán)與事權(quán)，以配置地方公共產(chǎn)品的異質(zhì)性偏好。但是，正是由于這種分散化的地緣與區(qū)域結(jié)構(gòu)，中央政府又必須在宏觀上把握地方政府的行為信息。宏觀性調(diào)控與微觀性偏好要求中央政府既能集權(quán)，又能分權(quán)，保持宏觀統(tǒng)籌與微觀激勵(lì)的統(tǒng)一。

財(cái)政分權(quán)下的激勵(lì)何以產(chǎn)生？Glawe（2021）認(rèn)為，中國將財(cái)政權(quán)力適當(dāng)下放給負(fù)責(zé)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)改革的地方政府，依據(jù)地方公共產(chǎn)品提供與經(jīng)濟(jì)增長、要素流動(dòng)、環(huán)境治理等要素而展開考核，呈現(xiàn)出強(qiáng)大的激勵(lì)機(jī)制。地方各級(jí)政府都必須滿足績效標(biāo)準(zhǔn)。Ahlers（2014）將中國的財(cái)政分權(quán)激勵(lì)定義為等級(jí)嵌套下的實(shí)驗(yàn)，這是由目標(biāo)責(zé)任制和下一級(jí)監(jiān)督責(zé)任組成的干部激勵(lì)制度，除社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共產(chǎn)品提供以及城鎮(zhèn)化等目標(biāo)外，政治創(chuàng)新也被視為績效考核措施，嚴(yán)厲的目標(biāo)責(zé)任制下的考核措施會(huì)激勵(lì)地方政府官員進(jìn)行創(chuàng)新。

在財(cái)政分權(quán)下，中央政府與地方政府建立了隱形的契約合同。地方政府獲得財(cái)政權(quán)力，但必須履行促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提供公共服務(wù)的義務(wù)。Suzuki（2019）使用契約理論分析中國中央政府和地方政府之間的財(cái)政激勵(lì)關(guān)系，構(gòu)建了財(cái)政激勵(lì)合同模型，并以競賽標(biāo)桿為手段，提出了中國財(cái)政激勵(lì)的運(yùn)作過程。他認(rèn)為，相較于財(cái)政包干制，1994 年的分稅制改革是從中央政府和省級(jí)政府之間一次性分享收入的合同財(cái)政轉(zhuǎn)向分稅制，在這種體制下，稅收重新分配，這也被看作是一種互補(bǔ)的制度變遷。自1994年至今，中國深化了分稅制改革。中央政府和地方政府建立了一種隱形的財(cái)政契約關(guān)系，即中央政府給予地方政府財(cái)權(quán)，但是地方政府要完成經(jīng)濟(jì)增長、公共服務(wù)等目標(biāo)?；谶@種財(cái)政契約，可以解釋為標(biāo)尺競賽下的潛在義務(wù)實(shí)現(xiàn)的收益，如晉升機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策傾斜等，從而激發(fā)了巨大的創(chuàng)造潛力。

在改革實(shí)驗(yàn)中，中央政府還有容錯(cuò)機(jī)制，Glawe（2021）認(rèn)為，中國允許地方政府在特定區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行新的改革。由于這些實(shí)驗(yàn)往往涉及較高的政治與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，因此，將其限制在某些領(lǐng)域，以確保萬一失敗，整體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性不會(huì)受到嚴(yán)重影響，即使改革失敗，中央政府也能容納，以保持持續(xù)性的改革。

以上從財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)視角解釋了中國的財(cái)政治理創(chuàng)新，其最為核心的是，中央政府通過垂直信息傳輸與考核下的激勵(lì)兩條路徑實(shí)現(xiàn)一元統(tǒng)籌。地方政府需要決定如何在直接從地區(qū)中獲取信息和間接向中央政府尋求政策建議之間分配資源，根據(jù)獲得的信息流，當(dāng)?shù)卣龀稣邲Q定，這不僅保證了國家能力，也保證了地方政府的決策更適應(yīng)區(qū)域發(fā)展需求與居民福利偏好，從而帶來了更高的產(chǎn)出和更低的波動(dòng)性。

2.動(dòng)能論

財(cái)政的動(dòng)能維度主要表現(xiàn)在財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的交互作用過程。一方面，財(cái)政政策可以通過宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，穩(wěn)健的財(cái)政政策可以影響總需求，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)周期，從而提振商業(yè)信心、投資和長期增長。在微觀經(jīng)濟(jì)層面，財(cái)政政策可以通過鼓勵(lì)就業(yè)、投資影響私營部門的行為。另一方面，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長又反作用于財(cái)政，使財(cái)政有可持續(xù)的稅基，讓財(cái)政有蓬勃的內(nèi)生增長動(dòng)力。

一些學(xué)者認(rèn)為，中國的財(cái)政政策在逆周期下驅(qū)動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。Kong等（2019）指出，全球金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，中國擁有充足的財(cái)政空間，這使中國能夠采取強(qiáng)有力的財(cái)政措施阻止經(jīng)濟(jì)衰退。中國的財(cái)政政策總體上是逆周期的，并達(dá)到了預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果。中國的財(cái)政政策符合凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本政策取向，并與其經(jīng)濟(jì)成功密切相關(guān)。Prime（2019）和Kim（2021）的研究支持了這一觀點(diǎn)，認(rèn)為中國反周期財(cái)政應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的成效凸顯了財(cái)政政策對(duì)短期經(jīng)濟(jì)增長的巨大影響。

財(cái)政的分配效應(yīng)促進(jìn)了中國長期包容性增長。Lam（2015）認(rèn)為，收入改革促進(jìn)了中國更加包容、綠色和可持續(xù)的增長。中國通過實(shí)施分類與綜合結(jié)合的個(gè)人所得稅、引入經(jīng)常性財(cái)產(chǎn)稅（如城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅）、完成全面營改增等措施，增加了居民收入。

財(cái)政投資下的技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)。Aglietta（2020）指出，中國的主要矛盾在于在過去和現(xiàn)在的發(fā)展中所產(chǎn)生的不平衡，提高增長質(zhì)量的首要途徑是通過創(chuàng)新（如數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新能源等）達(dá)到技術(shù)前沿。在黨的十八屆五中全會(huì)上，中國明確了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，創(chuàng)新占據(jù)首位，中國正在努力向創(chuàng)新國家邁進(jìn)。Mats（2012）的研究表明，近年來很少有國家像中國這樣迅速增加研發(fā)支出，中國形成了從中央政府到地方政府的研發(fā)嵌套網(wǎng)絡(luò)。Evgeny（2013）認(rèn)為，中國已經(jīng)成為新興的科技大國，并加速向有效的國家創(chuàng)新體系過渡。

內(nèi)生增長理論開辟了一條探索稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)增長影響的途徑，除通過個(gè)人所得稅改革等措施優(yōu)化稅收制度改革外，中國還通過減稅降費(fèi)驅(qū)動(dòng)增長。Lan（2020）認(rèn)為，企業(yè)創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的過程，失敗率高，預(yù)期回報(bào)不確定，需要大量的資本投入，信息不對(duì)稱，而且具有強(qiáng)烈的不確定性，給企業(yè)從外部市場獲取研發(fā)投入帶來了風(fēng)險(xiǎn)。中國的減稅措施緩解了企業(yè)創(chuàng)新的融資約束，使企業(yè)有更多的資金用于研發(fā)活動(dòng)，且營改增與減稅結(jié)合的政策打通了企業(yè)間增值稅抵扣鏈條，企業(yè)的議價(jià)能力越強(qiáng)，稅收負(fù)擔(dān)就越有可能通過交易中的價(jià)格優(yōu)勢轉(zhuǎn)移到上游或下游企業(yè)，影響企業(yè)的現(xiàn)金流，進(jìn)而影響企業(yè)的研發(fā)投資。Kong（2021）的研究表明，中國的減稅措施切實(shí)降低了企業(yè)的研發(fā)成本，促進(jìn)了企業(yè)對(duì)新技術(shù)研發(fā)的投資。

經(jīng)濟(jì)的增長動(dòng)能賦予財(cái)政澎湃的內(nèi)生增長動(dòng)力。Kong等（2019）認(rèn)為，中國的經(jīng)濟(jì)增長對(duì)稅收產(chǎn)生了積極的反應(yīng)，他們將其歸因于稅收促進(jìn)了合理的資源配置。新興領(lǐng)域的投資會(huì)拓寬稅源、稅基。Christensen（2022）的研究指出，中國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與崛起使中國擁有了持續(xù)的數(shù)字稅源。同時(shí)，財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的動(dòng)能交互還體現(xiàn)在財(cái)政政策的需求回應(yīng)上。Engelbert（2019）證明了刺激生產(chǎn)、減稅減負(fù)等措施能夠刺激社會(huì)總需求，進(jìn)而在不同的環(huán)節(jié)產(chǎn)生新的稅源。中國通過大規(guī)模減稅降費(fèi)等政策打破了企業(yè)的融資約束，驅(qū)動(dòng)了企業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新，開發(fā)了新的經(jīng)濟(jì)藍(lán)海與稅基藍(lán)海。同時(shí)，家庭消費(fèi)的增加也使中國稅源得以拓寬?？傊?cái)政政策刺激了經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)生了持續(xù)的稅收紅利。

動(dòng)能論嘗試從財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長的交互作用來解釋中國的財(cái)政治理。實(shí)際上，黨的十八大以來，中國不斷投資“新基建”，培育新型經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與需求側(cè)改革，培育了新的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。這驗(yàn)證了既往學(xué)界財(cái)政的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)（Balassa，1993）。然而，中國的大規(guī)模減稅活動(dòng)是否會(huì)導(dǎo)致既往學(xué)界討論的“稅基與稅源侵蝕”（Alm，1991）現(xiàn)象的出現(xiàn)？中國的經(jīng)驗(yàn)否定了這種情況的出現(xiàn)。其關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn)在于中國堅(jiān)持減稅和稅基的均衡。中國在減稅的同時(shí)降低了企業(yè)研發(fā)的信息風(fēng)險(xiǎn)與投入成本，新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)涵養(yǎng)了新的稅源，從而實(shí)現(xiàn)了減稅與涵稅的均衡。

3.行政進(jìn)步說

治理體系不僅反映了不同國家的政治和憲法安排，還反映了潛在的經(jīng)濟(jì)與政治制度、政策工具和信息流。其中，行政是較為關(guān)鍵的因素。Ahmad（2018）將世界范圍內(nèi)的行政模式分為三類，即以美國為中心的規(guī)范方法、歐盟的積極政治經(jīng)濟(jì)模型和中國的行政進(jìn)步模式。

Ahmad（2018）指出，無論是以美國為中心的規(guī)范方法，還是歐盟的積極政治經(jīng)濟(jì)模型，都不足以促進(jìn)發(fā)展。如美國各個(gè)州擁有主權(quán)并擁有自己的憲法，擁有稅收權(quán)力的司法管轄區(qū)并不總是與經(jīng)濟(jì)單位相對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致其制度框架存在問題。對(duì)于歐盟的積極政治經(jīng)濟(jì)模型而言，其存在信息成本、動(dòng)態(tài)不穩(wěn)定、競相逐底、缺乏統(tǒng)一的負(fù)債確認(rèn)等問題，這導(dǎo)致市場會(huì)解決問題的預(yù)期沒有奏效。Ahmad（2018）認(rèn)為，與西方國家不同的是，中國采取的是行政進(jìn)步模式，包括嚴(yán)格的官員選拔過程、公平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、充分的信息或獨(dú)立的可驗(yàn)證的反饋機(jī)制，從而防止地方官員的尋租行為。

Ahmad指出，中國政府于1993—1994年建立了一攬子強(qiáng)化措施，包括建立國家稅務(wù)總局、以“向下”分享收入的方式管理全國增值稅以及建立相應(yīng)的均等化制度。同時(shí)采取措施加強(qiáng)信息流的治理，完善自有稅收管理，建立地方官員激勵(lì)機(jī)制以及防止債務(wù)累積和尋租行為，將國家基礎(chǔ)設(shè)施政策與地方連通性和改進(jìn)的公共服務(wù)相結(jié)合，充分利用新的互聯(lián)互通機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)性再平衡和機(jī)會(huì)分配更加平等，加快完成治理和機(jī)構(gòu)變革，形成不同于西方國家的治理模式。

Ahmad 認(rèn)為，中國的行政進(jìn)步主要體現(xiàn)在8 個(gè)方面。一是責(zé)任制，讓生產(chǎn)激勵(lì)與懲罰措施結(jié)合，在促進(jìn)增長和創(chuàng)造就業(yè)方面發(fā)揮更大的作用。二是稅收結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)移支付改革，建立并不斷完善收入共享和公共服務(wù)均等化制度。三是稅制改革，如營改增等。四是更有效地使用個(gè)人所得稅制度，緩解不平等。五是制定碳稅。六是預(yù)算機(jī)構(gòu)治理，如生成與國民賬戶體系一致的標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政數(shù)據(jù)網(wǎng)。七是管理地方負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。八是采用現(xiàn)代工具完善財(cái)政制度，如建立中央政府和省級(jí)政府國庫單一賬戶嵌套系統(tǒng)。

Ahmad 提出的行政進(jìn)步說從中國財(cái)政行政治理角度解釋了財(cái)政治理。Ahmad 用“壞皇帝綜合癥”概括了中國歷史上的周期性財(cái)政治理。中國傳統(tǒng)社會(huì)采取高度集中的財(cái)政管理模式，財(cái)政決策在很大程度上取決于君主偏好，呈現(xiàn)出典型的人格化特征。Ahmad所稱的中國財(cái)政治理的進(jìn)步，不僅是中國古代財(cái)政治理的進(jìn)步，也是20 世紀(jì)70 年代分散性財(cái)政治理模式的進(jìn)步，改變了傳統(tǒng)社會(huì)的高度集中以及20 世紀(jì)70 年代的高度分散，是一種進(jìn)步表現(xiàn)。

4.再平衡說

在增長與發(fā)展理論中，增長戰(zhàn)略有兩種不同的觀點(diǎn)，分別是平衡增長戰(zhàn)略（Rosenstein，1943）和非平衡增長戰(zhàn)略（Nurkse，1953）。新興經(jīng)濟(jì)體的增長必然是一個(gè)不平衡的動(dòng)態(tài)過程。Wagner（2017）在此基礎(chǔ)上，提出再平衡理論，并定義再平衡是對(duì)舊的不平衡的再平衡行為的過程。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展面臨著結(jié)構(gòu)性不平衡和周期性不平衡，再平衡意味著糾正過去產(chǎn)生的不平衡。

為了應(yīng)對(duì)失衡的風(fēng)險(xiǎn)，中國采取了再平衡戰(zhàn)略。Wagner（2011）指出，2012 年以來，中國試圖重新平衡經(jīng)濟(jì)，走消費(fèi)和服務(wù)驅(qū)動(dòng)的增長道路，提高社會(huì)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。這些新的增長戰(zhàn)略，使中國能夠避免中等收入陷阱。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中國從國外技術(shù)的復(fù)制者轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)創(chuàng)新的獨(dú)立發(fā)起者和領(lǐng)導(dǎo)者，以創(chuàng)建自己的全球價(jià)值鏈。Glawe（2021）認(rèn)為，中國的再平衡戰(zhàn)略包括試圖進(jìn)一步將西部地區(qū)納入整體發(fā)展戰(zhàn)略，努力提高社會(huì)和生態(tài)水平，提倡以消費(fèi)和服務(wù)為主導(dǎo)的增長戰(zhàn)略。Cubizol（2020）從稅收角度分析了中國的再平衡戰(zhàn)略，認(rèn)為中國通過稅收政策糾正導(dǎo)致國內(nèi)失衡的要素成本，企業(yè)勞動(dòng)力得以重新分配，穩(wěn)定了對(duì)全要素生產(chǎn)率沖擊的福利反應(yīng)，從而產(chǎn)生了再平衡效應(yīng)。此外，Ahmad（2018）將中國再平衡財(cái)政政策定義為可持續(xù)增長的財(cái)政政策。Ahmad（2021）認(rèn)為，中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在使國內(nèi)再平衡，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和包容性增長。

再平衡說從經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)態(tài)平衡過程解釋了中國的財(cái)政治理。經(jīng)濟(jì)是周期性波動(dòng)的，尤其是新興經(jīng)濟(jì)體，更容易面臨周期性失衡。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是產(chǎn)生了區(qū)域、行業(yè)、個(gè)體的不平衡。黨的十九大提出，中國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這說明解決不平衡問題已經(jīng)成為中國主要的施政方略，主要措施包括通過實(shí)施東北全面振興、西部大開發(fā)、中部地區(qū)崛起等戰(zhàn)略和減稅降費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助等措施縮小區(qū)域差距以及通過個(gè)人所得稅等改革縮小收入差距。這一系列措施實(shí)現(xiàn)了以公平的方式創(chuàng)造機(jī)會(huì)，縮小了不平衡現(xiàn)象，促進(jìn)了包容性、穩(wěn)定性增長。

5.政治包容說

政治包容一般被理解為政治系統(tǒng)通過語義和制度安排，使成員能夠平等參與政治活動(dòng)的過程（Ahlers，2019）。包容性政治需要為政體做出具有集體約束力的決定能力。包容性角色包括領(lǐng)導(dǎo)者、選民、政府、議會(huì)、社會(huì)組織成員、顧問等。政治包容有正式性特征（如會(huì)議），也有非正式性特征（如咨詢專家）。

中國社會(huì)福利改善的重要原因在于包容的政治環(huán)境。Bai（2020）認(rèn)為，中國出現(xiàn)了高度動(dòng)員的國家與社會(huì)關(guān)系，將政府（包括中央政府和地方政府）、社會(huì)（包括企事業(yè)單位在內(nèi)的社會(huì)組織）和個(gè)人（公共部門的公務(wù)員和社會(huì)成員）調(diào)動(dòng)起來參與財(cái)政和經(jīng)濟(jì)決策，體現(xiàn)了公共產(chǎn)品提供的社會(huì)偏好。Chloé（2019）用協(xié)商威權(quán)主義定義中國的政治包容。他認(rèn)為，中國環(huán)境非政府組織在立法過程中完成了從局外人到局內(nèi)人的轉(zhuǎn)變。在2014年《中華人民共和國環(huán)境法》進(jìn)行重大修訂的過程中，中國環(huán)境非政府組織扮演了專家的角色，并將他們的地位從環(huán)境政治中的利益集團(tuán)或利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變?yōu)槭苋俗鹁吹念檰?。中國的這種治理方式呈現(xiàn)出民主包容的特征。Portyakov（2021）認(rèn)為，中國實(shí)現(xiàn)了符合國情的協(xié)商民主模式。中國共產(chǎn)黨在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中的作用顯著加強(qiáng)，協(xié)商民主的中國模式可被其他國家借鑒。Sagildr（2019）分析了政協(xié)的一項(xiàng)特殊任務(wù)，即反映民意。政協(xié)代表并不是“富人的游樂場”，政協(xié)組織有約束與激勵(lì)機(jī)制，要求政協(xié)委員展開民意、民情反思。他將這種過程稱為信息包容。

政治包容學(xué)說與中國學(xué)者呂煒和王偉同（2021）的中國的包容性財(cái)政體制觀點(diǎn)頗為類似，他們都強(qiáng)調(diào)了中國的政治決策是自上而下與自下而上的雙向交互過程。區(qū)別是呂煒和王偉同更強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)與容忍機(jī)制。兩者都從包容性視角分析中國的政治程序，這從另一個(gè)視角解釋了中國財(cái)政決策的公共性。

6.其他學(xué)說

歷史根源論。部分學(xué)者認(rèn)為，中國的財(cái)政治理與悠久的歷史文化相關(guān)。Ahmad（2018）指出，從中國漢代開始，一種行政等級(jí)制度一直在發(fā)揮作用。官員任命要通過一系列的公平審查或機(jī)制評(píng)估才能生效，這可能影響中國的財(cái)政考核。Enderwick（2018）的研究表明，早在漢唐時(shí)期，中國就有絲綢之路，它不僅是貿(mào)易路徑，還刺激了當(dāng)?shù)厥袌龊拖M(fèi)?！耙粠б宦贰背h被視為備受推崇的絲綢之路再復(fù)興。Fukuyama（2016）指出，中國在公元前221 年秦統(tǒng)一時(shí)就建立了國家。秦統(tǒng)一后具有現(xiàn)代國家的許多特征，如技術(shù)官僚化的集權(quán)政體、統(tǒng)一的度量衡制度、完善的官吏考核措施，這些策略與16—17世紀(jì)的法國、普魯士和瑞典等歐洲國家的改革類似。隨后，漢朝將現(xiàn)代主義政府形式制度化，這在接下來的兩千多年中成為中國的特色。同時(shí)，儒家思想被推崇，讓官員保持是非善惡的決策判斷。儒家崇尚大同社會(huì)，強(qiáng)調(diào)了他們作為更廣泛的公共利益守護(hù)者角色。中國的這些歷史基礎(chǔ)，影響了中國的財(cái)政決策。由此可見，學(xué)者們認(rèn)為中國歷史上民生理念、絲綢之路的實(shí)踐，對(duì)中國的財(cái)政治理頗有影響。需要指出的是，雖然中國歷史上有很多智慧，但是中國對(duì)其進(jìn)行了創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，這是國際學(xué)界所沒有發(fā)現(xiàn)的。

集體凝聚力論。與西方國家追求個(gè)體利益最大化不同的是，中國人民有較強(qiáng)的集體凝聚力。部分學(xué)者認(rèn)為，中國的集體凝聚力是中國政府執(zhí)政的重要出發(fā)點(diǎn)。Yang（2021）認(rèn)為，中國政府的合法性在于確保人民群眾滿意，避免社會(huì)不穩(wěn)定。中國政府所做的決策，前提是集體利益不受損害。Mok（2019）批判性地研究了中國在擴(kuò)大社會(huì)福利供給和加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)方面做出的嘗試，以促進(jìn)社會(huì)凝聚力與社會(huì)和諧。中國的公共產(chǎn)品供給以集體利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，由此提升了整個(gè)社會(huì)的福利水平，也提升了中國人民對(duì)政府的信任。這種觀點(diǎn)嘗試從集體觀點(diǎn)出發(fā)來解釋中國財(cái)政決策的原點(diǎn)。比較遺憾的是，集體凝聚力論并沒有被深入挖掘。從中國古代社會(huì)形成的家國同構(gòu)的政治運(yùn)行體系到當(dāng)前中國形成的國家共治的理念，集體在中國人民的價(jià)值印象中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)。正是這種集體凝聚力使政府不斷提升整個(gè)國家的福利水平，同時(shí)個(gè)體也承擔(dān)國家治理的義務(wù)，從而形成了獨(dú)特的共同治理體系，但未來還有待進(jìn)一步研究。

三、中國財(cái)政治理的問題與展望

盡管中國財(cái)政治理取得了很多成就，但是不可回避的是，中國財(cái)政還存在許多問題需要改善，主要集中在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題、不平等問題和結(jié)構(gòu)性問題等方面。國際學(xué)界分析了問題所在，并提出了相應(yīng)的政策建議。

1.中國財(cái)政治理的問題

第一，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。雖然近年來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體較好，但是也累積了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這引起了學(xué)者的關(guān)注。Ehtisham（2018）指出，2013 年前后中國地方政府債務(wù)規(guī)模占GDP的31%左右，且在縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)還在不斷增長，而這些地方的財(cái)政內(nèi)生能力非常有限，可能無法償還債務(wù)。F?rber（2018）進(jìn)一步指出，中國人均地方債務(wù)約為1370 元，有償債責(zé)任的債務(wù)達(dá)61%，且較貧窮的省份比富裕的省份承擔(dān)更多的債務(wù)。一些地方債務(wù)增長的速度甚至超過了GDP 增長的速度。Naito（2015）認(rèn)為區(qū)域性的債務(wù)問題可能會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的危機(jī)。Guess（2015）重點(diǎn)關(guān)注了土地財(cái)政問題，指出地方政府普遍依賴土地財(cái)政，通過向房地產(chǎn)公司出讓土地產(chǎn)生預(yù)算收入，這也是過去中國房價(jià)飆升和形成房地產(chǎn)泡沫的主要原因。城市房價(jià)超過了大多數(shù)中國家庭的承受能力。如果房價(jià)大幅下跌，可能引發(fā)金融危機(jī)。累積的存量債務(wù)與潛在的金融危機(jī)將會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。此外，隱形債務(wù)的存在容易高估政府的預(yù)算能力，而且在潛意識(shí)中，中央政府為地方政府提供隱性擔(dān)保。雖然中國在2015 年出臺(tái)了地方政府債務(wù)市場化的政策，但實(shí)際上并沒有地方破產(chǎn)法，一旦發(fā)生系統(tǒng)性債務(wù)違約，這種隱性保證對(duì)中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的威脅是一個(gè)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。F?rber（2018）分析了債務(wù)危機(jī)的傳導(dǎo)路徑，認(rèn)為現(xiàn)有的融資體系使地方政府容易受到中央政府收入分成變化或地價(jià)下跌的影響。地方政府擁有隱性的“轉(zhuǎn)移杠桿”，即地方債務(wù)可能轉(zhuǎn)移給中央政府，加上影子銀行等融資行為，中國債務(wù)存在隱性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治危機(jī)。學(xué)界從債務(wù)規(guī)模、渠道以及償債能力等角度分析了中國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題?？梢灶A(yù)見，依靠土地出讓收入、房價(jià)等因素獲得的財(cái)政內(nèi)生動(dòng)力是不可持續(xù)的，加上潛在意識(shí)的“轉(zhuǎn)移杠桿”，一旦發(fā)生系統(tǒng)性地方債務(wù)違約事件，后果將不堪設(shè)想。因此，從這個(gè)角度而言，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控依然是中國政府財(cái)政治理的重中之重。

第二，不平等問題。雖然中國努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與公共產(chǎn)品均等化，但是在個(gè)體、地區(qū)以及行業(yè)間不平等問題依然存在，這是中國再平衡發(fā)展面臨的主要問題。世界銀行2021年發(fā)布的《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：推動(dòng)公平的經(jīng)濟(jì)增長》顯示，2021年中國基尼系數(shù)達(dá)到0.474。Quan（2021）指出，中國收入分配存在國民收入分配格局不合理、個(gè)人收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距、勞動(dòng)報(bào)酬增長與生產(chǎn)率提高的差距等問題。國際學(xué)界關(guān)注的中國不平等問題，涵蓋了收入不平等、城鄉(xiāng)不平等、地區(qū)不平等等多個(gè)維度，影響了公共服務(wù)的平等獲得、居民幸福感提升以及財(cái)政運(yùn)行。中國需要深入實(shí)施再平衡戰(zhàn)略，以打破不平衡、不平等發(fā)展的短板。

第三，結(jié)構(gòu)性問題。這類問題主要從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)角度展開討論。Ansar（2016）認(rèn)為，近年來中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展主要源于基礎(chǔ)設(shè)施投資，而非技術(shù)創(chuàng)造。長期依靠基礎(chǔ)設(shè)施投資不會(huì)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，過度的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資反而會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和金融脆弱。Oksanen（2016）指出，中國的人口老齡化將是永久性的，因?yàn)樯嗜匀缓艿筒⑶覊勖^續(xù)增加。這一變化給公共支出帶來了巨大壓力，特別是公共養(yǎng)老金、醫(yī)療保健和長期護(hù)理支出。此外，人口老齡化將使維持高儲(chǔ)蓄率變得更加困難，影響技術(shù)創(chuàng)新。Bai（2020）的研究表明，未來30年中國勞動(dòng)年齡人口將快速下降，使經(jīng)濟(jì)增長面臨人力資源挑戰(zhàn)。巨額的養(yǎng)老金缺口將會(huì)使財(cái)政背上沉重的負(fù)擔(dān)，擠壓公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的提供空間。

2.中國財(cái)政治理的展望

對(duì)于中國日益累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國際學(xué)界提出了建議。在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上，Guess（2015）建議，中國改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具。這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)方法側(cè)重于債務(wù)或赤字占GDP的比率，但可能忽略政府持有的資產(chǎn)，這些資產(chǎn)可用于降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，他建議在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中增加資產(chǎn)負(fù)債表分析。在債務(wù)監(jiān)管上，Miao（2016）提出，“權(quán)、責(zé)、利”之間的關(guān)系管理是建立中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制體系的重要因素，具體建議包括找準(zhǔn)時(shí)機(jī)賦予地方政府舉債權(quán)，并設(shè)計(jì)地方政府債務(wù)責(zé)任約束機(jī)制，解決新增債務(wù)、無效債務(wù)、逾期債務(wù)擴(kuò)大等問題。在債務(wù)結(jié)構(gòu)上，Kozhevnikov（2019）建議，中國鼓勵(lì)地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券，為重點(diǎn)投資項(xiàng)目提供充足資金。在債務(wù)投向上，Miao（2016）認(rèn)為，中國防止利用地方政府的債務(wù)為私人利益服務(wù)，確保地方債務(wù)為公共利益服務(wù)。在債務(wù)可持續(xù)性上，Li（2017）建議，中國政府減緩信貸快速擴(kuò)張的趨勢，提高投資質(zhì)量。同時(shí)地方政府需要對(duì)稅收制度進(jìn)行根本性的審查和改革，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的收入來源。此外，Ehtisham（2018）指出，中央政府承擔(dān)部分地方債務(wù)可能是短期內(nèi)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的唯一解決方案。

在不平等問題上，Cevik（2019）指出，適當(dāng)?shù)呢?cái)政再分配可以通過減少凈收入不平等來實(shí)現(xiàn)平衡和可持續(xù)的增長。他認(rèn)為，中國需要擴(kuò)大稅基，使稅收制度更具累進(jìn)性，從間接稅轉(zhuǎn)向直接稅，以縮小收入不平等。中國通過轉(zhuǎn)移支付提高社會(huì)福利的空間還很大，如支持農(nóng)村人口更多地獲得教育、醫(yī)療保健和其他社會(huì)服務(wù)。同時(shí)，財(cái)政政策應(yīng)考慮其分配效應(yīng)，扭轉(zhuǎn)收入不平等擴(kuò)大的格局。Wang（2020）認(rèn)為，住房不平等是城鄉(xiāng)不平等的重要因素，建議要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)清晰、可交易，促進(jìn)農(nóng)村住房市場化，實(shí)施農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記，出臺(tái)農(nóng)村住房交易制度，縮小城鄉(xiāng)差距。在地區(qū)不平等問題上，Luintel（2020）發(fā)現(xiàn)，地方公共支出在不同地區(qū)之間以不同的方式呈現(xiàn)收斂，且教育和健康支出對(duì)增長趨同的貢獻(xiàn)要大得多，建議地方政府需要提供更多的健康與教育公共產(chǎn)品，以糾正地方資源配置不當(dāng)問題。Crane（2018）認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的創(chuàng)建和沿海地區(qū)的繁榮也造成了地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，提出中國需要擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的影響力，甚至在全國不同地區(qū)設(shè)立新的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，給予新的財(cái)政支持，刺激投資并縮小經(jīng)濟(jì)差距。

在結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)上，學(xué)者們認(rèn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略是打破中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的重要途徑。Naito（2015）提出，在經(jīng)濟(jì)放緩跡象日益明顯的情況下，財(cái)政政策發(fā)揮的作用越來越大。中國需要進(jìn)行稅收和財(cái)政體制改革，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，制定地方財(cái)政政策相關(guān)法律法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政管理，合理分配中央政府和地方政府之間的行政權(quán)力、收入和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)。Wagner（2017）認(rèn)為，中國必須實(shí)施財(cái)政驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新增長戰(zhàn)略，更加關(guān)注結(jié)構(gòu)性和制度改革，而不是投資刺激計(jì)劃。Ansar（2016）建議，中國應(yīng)該將投資重點(diǎn)從傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向新領(lǐng)域，培育新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。關(guān)于應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)問題，國際學(xué)界從多個(gè)角度提出了建議。Bai（2020）認(rèn)為，必須系統(tǒng)性地解決中國的人口老齡化問題。除財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)鼓勵(lì)生育外，還要進(jìn)一步深挖人口紅利，提升人力資本水平，拓展新的就業(yè)形態(tài)（如美團(tuán)、滴滴等實(shí)現(xiàn)了適齡老年人口的再就業(yè)），改善醫(yī)療保健促進(jìn)健康老齡化（如疾病的免費(fèi)篩查），建立政府、市場和社會(huì)三者協(xié)同的多支柱養(yǎng)老金體系（如發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金、個(gè)稅遞延型養(yǎng)老金）等。Soto 和Gupta（2017）估計(jì)，2015—2050年中國養(yǎng)老金體系的失衡約為2015 年GDP 的125%。他們建議，中國應(yīng)該提高退休年齡、修改養(yǎng)老金指數(shù)以及讓公務(wù)員和公共服務(wù)單位計(jì)劃繳費(fèi)，以減輕養(yǎng)老金的財(cái)政償付壓力。

四、結(jié)論與啟示

中國財(cái)政治理的成效獲得了國際學(xué)界的認(rèn)可。中國不斷改善中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系，以尋求各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相適配。中國財(cái)政分權(quán)使地方政府得以提供更為優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)，同時(shí)刺激區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)競爭，有利于消除貧困和污染，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新。在財(cái)政管理體制方面，中國建立國庫管理、預(yù)算、審計(jì)、監(jiān)督、問責(zé)等全鏈?zhǔn)截?cái)政管理體制，通過靈活預(yù)算使中國能夠維持快速的經(jīng)濟(jì)增長并保持穩(wěn)健的財(cái)政能力。在預(yù)算制定和執(zhí)行方面，中國加強(qiáng)財(cái)政責(zé)任和問責(zé)制對(duì)改善利益聚合與公共治理產(chǎn)生了積極影響。運(yùn)行規(guī)范、問責(zé)嚴(yán)厲的審計(jì)制度遏制了公共尋租與腐敗行為，提高了公共行政部門的公共責(zé)任。在公共產(chǎn)品與社會(huì)福利方面，中國進(jìn)一步完善公共產(chǎn)品供給，極大地改善了社會(huì)福利水平。在醫(yī)療改革方面，中國利用公共轉(zhuǎn)移支付與醫(yī)療保險(xiǎn)改善醫(yī)療服務(wù)的提供方式。在教育改革方面，中國增加教育投資，優(yōu)先在貧困和少數(shù)民族人口高度集中的地區(qū)提供教育服務(wù)，提高低收入家庭學(xué)生教育補(bǔ)助，優(yōu)先保障低收入家庭和農(nóng)民工家庭子女的教育權(quán)利，促進(jìn)教育供給均等化。在優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村道路供應(yīng)方面，中國改善水利工程建設(shè)，完善高鐵項(xiàng)目建設(shè)，率先布局5G網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給得到極大的改善。在國際合作與對(duì)外援助方面，中國提出構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，加大對(duì)外援助，改善沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)了區(qū)域繁榮，同時(shí)對(duì)全球經(jīng)貿(mào)合作、共同發(fā)展也產(chǎn)生了積極影響。

國際學(xué)界嘗試從激勵(lì)論、動(dòng)能論、行政進(jìn)步說、再平衡說、政治包容說等角度解析中國財(cái)政治理的學(xué)理邏輯。激勵(lì)論強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)下的地方政府治理激勵(lì)，動(dòng)能論強(qiáng)調(diào)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交互驅(qū)動(dòng)，行政進(jìn)步說強(qiáng)調(diào)公共行政的改善促進(jìn)財(cái)政治理，再平衡說強(qiáng)調(diào)財(cái)政打破結(jié)構(gòu)性不平衡和周期性不平衡，政治包容說強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商的政治運(yùn)行程序促進(jìn)了財(cái)政的信息包容與決策包容。這些學(xué)說從不同角度解釋了中國財(cái)政“何以為治”。

目前，中國財(cái)政治理仍然存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、不平等以及結(jié)構(gòu)性等問題，學(xué)界提出的部分建議仍然對(duì)中國的財(cái)政治理具有啟示意義。

第一，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國際學(xué)界提出由中央政府承擔(dān)部分地方債務(wù)可在短期內(nèi)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這不太適合中國的實(shí)際情況。但是，其提出的債務(wù)監(jiān)管、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債額配置對(duì)中國防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍具有啟示價(jià)值。一方面，可強(qiáng)化債務(wù)審計(jì)，建立債務(wù)信息流系統(tǒng)，監(jiān)控地方政府每一筆債務(wù)的具體投向，以防范違規(guī)舉債、違規(guī)用債行為。另一方面，優(yōu)化地方的債務(wù)結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格控制投向傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，適當(dāng)放寬涉及民生所需的債務(wù)。此外，債務(wù)償還最終依靠的是經(jīng)濟(jì)動(dòng)能下的持續(xù)財(cái)政內(nèi)生動(dòng)力，當(dāng)前依靠土地出讓收入償還債務(wù)的模式是不可持續(xù)的。因此，要鼓勵(lì)地方政府驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新，由產(chǎn)業(yè)發(fā)展向產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展轉(zhuǎn)變，由創(chuàng)造價(jià)值向創(chuàng)造價(jià)值鏈推進(jìn)，使地方政府有持續(xù)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，產(chǎn)生澎湃的財(cái)政內(nèi)生動(dòng)力，從根本上化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，繼續(xù)促進(jìn)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)共富共美。部分學(xué)者提出可以在中國不同地區(qū)設(shè)立新的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以縮小地區(qū)差距在短期內(nèi)可能不符合中國的實(shí)際。但是，國際學(xué)界提出的財(cái)政再分配、放開戶口限制、優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)的資源配置仍具有啟示意義。一方面，可以改進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)，加快房地產(chǎn)稅的政策醞釀，同時(shí)在其他財(cái)產(chǎn)稅上進(jìn)行政策試點(diǎn)。設(shè)計(jì)更具累進(jìn)性的稅率，以發(fā)揮稅收在分配中的調(diào)節(jié)作用。另一方面，拓寬農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資范圍，除傳統(tǒng)的水利工程、道路工程外，5G網(wǎng)絡(luò)、教育共享項(xiàng)目、大健康項(xiàng)目、智慧生活項(xiàng)目也應(yīng)適時(shí)在農(nóng)村投資。同時(shí)，因城而異、因群而異推進(jìn)戶籍制度改革，建立與市民化公共服務(wù)掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。

第三，解決結(jié)構(gòu)性問題。經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，中國已經(jīng)成為全球超級(jí)經(jīng)濟(jì)大國，但是隨之而來的結(jié)構(gòu)性問題成為未來經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)。盡管中國努力實(shí)現(xiàn)再平衡，但是依然存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)的遺留問題。國際學(xué)界提出的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化戰(zhàn)略具有政策啟示價(jià)值。鑒于中國區(qū)域創(chuàng)新差異較大，應(yīng)當(dāng)因地施策。對(duì)于中國東部地區(qū)而言，隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立以及各類財(cái)稅支持政策的實(shí)施，東部地區(qū)經(jīng)歷了較好的發(fā)展，應(yīng)該保持長期技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢，并鼓勵(lì)新的技術(shù)創(chuàng)新。對(duì)于中國中西部地區(qū)而言，政府因加大對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的投資，同時(shí)鑒于西部地區(qū)的人才外流現(xiàn)象，政府應(yīng)加大對(duì)其人力資本的投資。對(duì)于人口結(jié)構(gòu)性問題將會(huì)造成經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問題，中國需要全面放開生育。按照國際慣例，放寬計(jì)劃生育政策并不會(huì)產(chǎn)生生育效應(yīng)，一系列配套的服務(wù)和保障體系就顯得尤為必要。除為孕婦提供更多的醫(yī)療服務(wù)和反就業(yè)歧視保障外，對(duì)于幼兒養(yǎng)育，應(yīng)當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)助，同時(shí)擴(kuò)大對(duì)育兒支出的個(gè)稅抵扣額，降低育兒成本，緩解生育意愿抑制。提升人力資本水平，布局大健康產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)重大疾病的免費(fèi)篩查，推動(dòng)中國人口由數(shù)量優(yōu)勢向質(zhì)量優(yōu)勢轉(zhuǎn)變。

注釋

①本文文獻(xiàn)主要來源于Scopus、Web of Science數(shù)據(jù)庫，以確保文獻(xiàn)的權(quán)威性。同時(shí)，還從Springer、Wiley Online Library等數(shù)據(jù)庫選取部分文獻(xiàn)，以使文獻(xiàn)更為全面。在文獻(xiàn)選取中，除國外學(xué)者的文獻(xiàn)外，一些有代表性的中國學(xué)者發(fā)表在國際期刊上的文獻(xiàn)也納入本文的選取范圍。