◎霍虹

引言：

預(yù)算管理的有效落實，對行政事業(yè)單位發(fā)展而言有著不容忽視的重要意義和機制，能夠幫助單位優(yōu)化內(nèi)部資源配置結(jié)構(gòu)，提升單位資源利用率，提高整體管理水平，從而更好地向社會提供公共服務(wù)，更好的履行行政職能。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理原則及目標

（一）原則

第一，堅持全面性原則。在具體工作中，行政事業(yè)單位應(yīng)確保預(yù)算管理貫穿各預(yù)算業(yè)務(wù)全過程，強化對預(yù)算資金的管控力度。

第二，遵循重要性原則。行政事業(yè)單位在堅持全面性原則實施預(yù)算管理的過程中，還需要突出重點，加大對重大（關(guān)鍵）風(fēng)險點的管控力度，對各預(yù)算崗位的重點監(jiān)控，針對性地落實管控措施，加強重點防范，降低管理風(fēng)險發(fā)生的可能性。

第三，嚴格按照透明性原則。在新《預(yù)算法》中，明確提出行政事業(yè)單位需要進行預(yù)算公開，行政事業(yè)單位遵循透明性原則，實施預(yù)算管理能夠顯著提高預(yù)算業(yè)務(wù)的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，有利于單位有序推進政務(wù)公開。

第四，堅持績效性原則。行政事業(yè)單位應(yīng)在實施預(yù)算管理的過程中，樹立績效管理理念，逐步建立并不斷調(diào)整與完善績效管理機制，確保實現(xiàn)預(yù)算管理的全過程追蹤，為問責(zé)機制的有效落實提供保障。

第五，適應(yīng)性原則。以單位內(nèi)部組織層級和業(yè)務(wù)層級為基礎(chǔ)，在結(jié)合國家政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，實施與本單位實際情況相契合的預(yù)算管理。同時，加強動態(tài)化管控，持續(xù)優(yōu)化和完善預(yù)算管理體系。

（二）目標

首先，為單位各預(yù)算業(yè)務(wù)活動的合法性和合規(guī)性提供保證。行政事業(yè)單位必須嚴格按照國家在預(yù)算管理、會計管理、審計管理等方面頒發(fā)的政策法規(guī)開展預(yù)算業(yè)務(wù)活動，提高單位預(yù)算業(yè)務(wù)活動的合法、合規(guī)性，有效減少甚至是完全杜絕各類違法違規(guī)行為，確保單位在法律允許的范圍內(nèi)開展各預(yù)算活動。

其次，確保預(yù)算資金合理使用，為單位提升公共服務(wù)水平奠定基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位的主要職能是公共服務(wù)職能和行政職能，如何提高預(yù)算資金使用率是行政事業(yè)單位實現(xiàn)穩(wěn)健運行以及管理目標的關(guān)鍵一步?，F(xiàn)階段，行政事業(yè)單位在預(yù)算管理實施過程中存在著諸多問題，如預(yù)算資金編制的合理性較低、預(yù)算執(zhí)行不到位且管控力度不足、績效評價體系不完善等，單位整體的預(yù)算資金使用效率低下?；诖?，行政事業(yè)單位需要加強預(yù)算管理，針對預(yù)算資金做好風(fēng)險防控，提高預(yù)算資金使用率，為單位履行職能提供保障。

最后，降低風(fēng)險發(fā)生的不確定性，加強風(fēng)險防控。部分行政事業(yè)單位尚未制定完善的預(yù)算管理機制，在具體工作中也存在諸多問題，導(dǎo)致單位時常發(fā)生貪污腐敗等違法亂紀行為，在導(dǎo)致國家預(yù)算資金流失問題進一步加劇的同時，也產(chǎn)生了惡劣的社會影響。所以，將風(fēng)險防控和加強腐敗防范作為實施預(yù)算管理的目標之一，是行政事業(yè)單位區(qū)別于企業(yè)預(yù)算管理的主要特色，現(xiàn)實針對性特點格外凸顯。行政事業(yè)單位應(yīng)借助于預(yù)算管理優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，在遵循“三公”原則的基礎(chǔ)上，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)最佳化。同時，加強廉政建設(shè)，充分發(fā)揮預(yù)算管理的控制作用，提高單位風(fēng)險防控能力，降低腐敗行為發(fā)生的可能性。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理實施中存在的問題及原因

（一）問題

1.預(yù)算管理理念薄弱。

正確認識預(yù)算管理，樹立預(yù)算管理理念，是行政事業(yè)單位有效落實預(yù)算管理的前提條件和重要基礎(chǔ)，但實際上，部分單位對預(yù)算管理的認識具有明顯的片面性和滯后性特征，對預(yù)算管理的重要性認識不到位，簡單地將預(yù)算看作一種工具，弱化了預(yù)算在管理中的優(yōu)勢作用。從當下行政事業(yè)單位預(yù)算管理實施現(xiàn)狀來看，大部分單位都將預(yù)算管理納入了財務(wù)部門工作范疇，但在長期的運行管理中，單位內(nèi)部業(yè)、財部門相互獨立，缺少必要的聯(lián)系，財務(wù)人員對單位各業(yè)務(wù)活動的掌握程度淺顯，編制的財務(wù)預(yù)算規(guī)劃極可能與單位各業(yè)務(wù)不相契合，往往需要經(jīng)歷多次的溝通交流才能夠確定。

2.預(yù)算編制的科學(xué)性有待提升。

第一，部分行政事業(yè)單位對預(yù)算編制的要求、內(nèi)容和程序的了解不足，難以確保預(yù)算編制環(huán)節(jié)的合法性和合規(guī)性，預(yù)算編制內(nèi)容不完善。同時，大多數(shù)單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)所使用的預(yù)算編制模式較為單一，影響著預(yù)算編制的合理性。

第二，在預(yù)算編制前，單位各部門之間的溝通交流不到位，難以確保所搜集的各項預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實性和完善性，甚至?xí)躺A(chǔ)數(shù)據(jù)鉤稽錯誤，無法真實的將單位實際的預(yù)算資金需求呈現(xiàn)出來。

第三，財政撥款是行政事業(yè)單位最主要的資金來源，在預(yù)算申請環(huán)節(jié)，單位為了足額獲取財政資金，甚至是超額獲取，一般不會將單位自有資金考慮在內(nèi)。如某全額撥款單位，在申請財政資金時不考慮單位存量資金，影響著單位收入預(yù)算編制的全面性、準確性和合理性，存量資金一直未被有效利用，不利于單位提升資金利用率。

3.預(yù)算執(zhí)行不到位。

一是，預(yù)算調(diào)整的隨意性凸顯。一般來講，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，如無特殊情況，不予調(diào)整。但當執(zhí)行過程中，國家政策出現(xiàn)重點調(diào)整和變更、公共突發(fā)事件、特大地質(zhì)災(zāi)害等情況時，應(yīng)結(jié)合實際情況，有針對性地進行預(yù)算調(diào)整。但是在具體實務(wù)中，部分單位在預(yù)算執(zhí)行過程中隨意調(diào)整預(yù)算，沒有嚴格按照預(yù)算規(guī)劃執(zhí)行，隨意更改資金用途，沒有嚴格按照預(yù)算調(diào)整審批流程和權(quán)限報批，在一定程度上削弱了預(yù)算管理的約束性和嚴肅性。

二是，財務(wù)審核不嚴格，預(yù)算執(zhí)行效率有待提升。在深化改革背景下，政府對降低行政運行成本的重視度不斷提升，在具體工作中，各單位也在持續(xù)規(guī)范“三公經(jīng)費”的支出，但仍舊存在一定問題，如費用報銷手續(xù)不完整等。同時，預(yù)算執(zhí)行控制涉及多方面內(nèi)容，如政府采購、合同簽訂、收支審批等，業(yè)、財部門相互獨立，內(nèi)部溝通協(xié)作水平低下，無法按照既定規(guī)劃有序推進預(yù)算執(zhí)行進程，極易產(chǎn)生資源浪費問題。

4.預(yù)算監(jiān)督效率低下。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，部分行政事業(yè)單位忽視了預(yù)算監(jiān)督的重要性，單位尚未對其制定完善的監(jiān)管機制，整體監(jiān)管水平較低。部分事業(yè)單位雖已在內(nèi)部針對預(yù)算管理構(gòu)建了相應(yīng)的監(jiān)管機制，但落實不到位，致使其流于形式，制約著單位提升預(yù)算管理水平。部分單位尚未在內(nèi)部設(shè)立獨立的監(jiān)管部門，無法追蹤預(yù)算管理全過程，內(nèi)部監(jiān)督不到位。同時，受行政事業(yè)單位自身職能屬性的影響，單位在預(yù)算管理實施過程中，需要接受社會各方的監(jiān)督和評價，以顯著提升預(yù)算管理的公開性、公正性和透明度，但在實際工作中卻落實不到位，貪污腐敗問題時常發(fā)生。

（二）原因

1.尚未建立完善的組織機制。

針對預(yù)算管理制定完善的組織機制，是行政事業(yè)單位實現(xiàn)預(yù)算管理貫徹落實的必然要求，直接影響著單位預(yù)算管理實施質(zhì)量。具體來講，單位應(yīng)建立決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督分權(quán)制衡機制；議事決策機制和問責(zé)機制；部門溝通機制；預(yù)算公開機制；內(nèi)部監(jiān)督機制等。例如：如單位尚未建立完善的部門溝通機制，在具體工作中，各預(yù)算執(zhí)行部門無法實現(xiàn)預(yù)算信息的實時共享。

2.預(yù)算分析指標的合理性不足，預(yù)算績效評價制度不完善。

從當前實際工作情況來看，部分行政事業(yè)單位忽視了預(yù)算指標分析，甚至是不開展相關(guān)工作，輕視決策分析工作開展，對決算數(shù)據(jù)分析結(jié)果的利用效率低下，這是導(dǎo)致單位預(yù)決算脫節(jié)的主要原因之一。

預(yù)算績效評價在行政事業(yè)單位的運用時間較短，單位的預(yù)算考評工作更多地側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行的事后評價，沒有將績效評價貫穿預(yù)算管理全過程，對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的管控不到位，預(yù)算執(zhí)行效率有待提升。

大部分行政事業(yè)單位將預(yù)算考評工作納入財務(wù)部門工作范疇，由于單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，尚未制定合理的整體支出績效目標和項目支出績效目標，甚至完全不制定，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行后財務(wù)部門難以基于績效目標對項目支出進行自評，無法出具自評結(jié)果，為了完成工作任務(wù)，財務(wù)部門會以單位具體賬目為依據(jù)進行填寫，由此生成的評價報告也未反饋至各業(yè)務(wù)部門，考評報告形式化。

3.風(fēng)險評估流于形式。

部分行政事業(yè)單位沒有在預(yù)算活動開展之前就預(yù)算的重點風(fēng)險點開展梳理與評估工作，識別機制不完善，難以精準識別各風(fēng)險因素，對后續(xù)風(fēng)險防控工作的開展造成較大阻礙，一旦風(fēng)險發(fā)生，單位將面臨重大損失，這無疑弱化了預(yù)算管理的優(yōu)勢作用。為了加強風(fēng)險防范，提高抵御風(fēng)險的能力，單位必須落實風(fēng)險評估，在日常管理中做好風(fēng)險評估工作，及時發(fā)現(xiàn)各種預(yù)算管理風(fēng)險，做好查漏補缺工作，以便于降低風(fēng)險的不確定性，將風(fēng)險控制在單位可承受的范圍之內(nèi)，減少單位損失。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的優(yōu)化策略

（一）樹立正確的管理理念，加強環(huán)境建設(shè)

實施預(yù)算管理，提升預(yù)算管理水平，是行政事業(yè)單位在深化改革背景下的必然要求。行政事業(yè)單位應(yīng)正確認識預(yù)算管理，加大預(yù)算管理在內(nèi)部的宣傳力度，在單位內(nèi)部營造良好的工作氛圍，為預(yù)算管理工作開展奠定基礎(chǔ)。

第一，完善預(yù)算管理機制。行政事業(yè)單位應(yīng)在遵循“科學(xué)、有效、透明、制衡”四大原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位實際工作情況，設(shè)立包含預(yù)算決策機構(gòu)、預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)在內(nèi)的預(yù)算管理組織機構(gòu)，將預(yù)算管理實施過程中的決策、監(jiān)督和執(zhí)行進行有效分離。在此基礎(chǔ)上細化各崗位職責(zé)權(quán)限，設(shè)置關(guān)鍵崗位，落實不相容崗位分離制。同時，行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全預(yù)算管理機制，約束和規(guī)范各預(yù)算管理活動。

第二，健全預(yù)算議事決策機制。針對預(yù)算決策，行政事業(yè)單位可以選擇適用集體研究審批法、專家詢問法等，針對重大預(yù)算決策，應(yīng)嚴格落實民主集中制，以便于提高決策的科學(xué)性。針對專業(yè)性較強的預(yù)算活動，單位應(yīng)聽取專家建議，或者是進行技術(shù)咨詢。同時，單位應(yīng)健全并有效落實責(zé)任追究制，做到“誰決策、誰負責(zé)”。

第三，優(yōu)化部門間的溝通協(xié)調(diào)機制。行政事業(yè)單位應(yīng)落實歸口管理，強化各部門之間的信息交流。歸口管理是強化內(nèi)部工作溝通的有效手段之一，是指單位以實際管理要求為基礎(chǔ)，嚴格按照管理事項的性質(zhì)，在結(jié)合本單位實際情況的基礎(chǔ)上，清晰各業(yè)務(wù)歸口管理責(zé)任單位。所以，在實施預(yù)算管理的過程中，單位可以設(shè)立歸口管理部門，強化各部門之間的溝通。

第四，落實預(yù)算公開機制。建立并落實預(yù)算公開機制，持續(xù)推進預(yù)算公開，對行政事業(yè)單位實現(xiàn)預(yù)算管理的貫徹落實以及提升預(yù)算管理水平有著不容忽視的重要作用。公開預(yù)算與“三公”經(jīng)費等財務(wù)信息，有利于單位降低腐敗發(fā)生的可能性，提升預(yù)算資金利用率，強化各部門預(yù)算管理，完善現(xiàn)代治理體系，提高現(xiàn)代治理能力，提升公共績效。

（二）健全預(yù)算績效管理體系

首先，合理編報績效目標，科學(xué)設(shè)置績效指標，確定目標值，從而提升編制質(zhì)量；其次，實時跟蹤預(yù)算資金的績效目標，及時發(fā)現(xiàn)其中存在的問題并有效落實糾改措施，確保單位達成績效目標；再次，行政事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部設(shè)立預(yù)算監(jiān)督部門，在遵循“三公”原則的基礎(chǔ)上，有效開展預(yù)算績效評價工作，并出具評價報告；最后，行政事業(yè)單位應(yīng)加強績效考評結(jié)果與獎懲機制的關(guān)聯(lián)性，以績效評價結(jié)果為依據(jù)，有針對性地落實獎懲機制。預(yù)算監(jiān)督部門需要及時向各業(yè)務(wù)部門做好預(yù)算績效評價結(jié)果的反饋工作，以便于各業(yè)務(wù)部門及時掌握績效評價結(jié)果。提高評價報告的利用率，可以根據(jù)評價報告的相關(guān)內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)單位預(yù)算管理中存在的問題并制定相應(yīng)的優(yōu)化措施，為單位提升預(yù)算管理水平和績效管理實施效率奠定基礎(chǔ)。

（三）提高預(yù)算編制的合理性

首先，在預(yù)算編制的過程中，單位應(yīng)加強財務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門的溝通聯(lián)系，在遵循“兩上兩下”程序的基礎(chǔ)上，合理編制部門預(yù)算；其次，選擇合適的預(yù)算編制方法。單位應(yīng)根據(jù)實際情況，選擇多種預(yù)算編制方法進行組合使用，如滾動預(yù)算與固定預(yù)算等，尤其是要提高對零基預(yù)算編制方法的重視程度，積極在單位內(nèi)部建立健全“全口徑、一體化”的預(yù)算編制體系；最后，加強項目庫管理，有效解決資金閑置問題。

（四）加強預(yù)算執(zhí)行，提升預(yù)算執(zhí)行效率

第一，行政事業(yè)單位應(yīng)嚴格遵循現(xiàn)有預(yù)算管理制度，結(jié)合財政部門對預(yù)算執(zhí)行時限的相關(guān)要求，科學(xué)編制預(yù)算執(zhí)行方案，明確預(yù)算執(zhí)行時間節(jié)點和具體的工作措施；第二，動態(tài)化監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行全過程。單位應(yīng)充分使用預(yù)算管理系統(tǒng)，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的全過程追蹤，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算中存在的問題并進行糾正；第三，建立相應(yīng)的調(diào)度制度。在執(zhí)行過程中，針對預(yù)算執(zhí)行過慢的支出和項目，行政事業(yè)單位可以召開專題會議以進行調(diào)度，尤其是針對規(guī)模較大的經(jīng)費支出以及重點項目，應(yīng)深入分析造成預(yù)算執(zhí)行過慢的根本原因，并針對性地提出可行性較強的改進方案，為單位完成年度預(yù)算目標提供保障。

（五）完善監(jiān)管機制，做好預(yù)算監(jiān)督工作

一方面，做好風(fēng)險防控。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部組建風(fēng)險評估小組，主要負責(zé)搜集預(yù)算管理的風(fēng)險信息、風(fēng)險識別和風(fēng)險界定工作。相關(guān)人員應(yīng)從內(nèi)外部發(fā)展環(huán)節(jié)著手全面搜集信息數(shù)據(jù)，并做好篩選工作，合理歸納并進行分類。精準識別內(nèi)外部風(fēng)險，并深入分析造成該風(fēng)險產(chǎn)生的原因、風(fēng)險類別以及風(fēng)險發(fā)生的可能性，合理評估風(fēng)險等級。綜合使用定量分析與定性分析法，科學(xué)界定風(fēng)險。其次，行政事業(yè)單位應(yīng)嚴格按照“合規(guī)性、全面性、審慎性、適時性”原則，結(jié)合預(yù)算風(fēng)險點的實際情況，制定有效的風(fēng)險防控措施，將預(yù)算風(fēng)險管理貫穿單位預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，逐步形成并持續(xù)優(yōu)化風(fēng)險管理機制。

另一方面，加強預(yù)算監(jiān)督。第一，行政事業(yè)單位應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)審的監(jiān)督職能，制定完善的內(nèi)審監(jiān)督機制和預(yù)算控制機制，在提高預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)規(guī)范性的同時，逐步在單位內(nèi)部建立完善的預(yù)算監(jiān)管體系；第二，行政事業(yè)單位應(yīng)自覺接受外部監(jiān)管，加大對出現(xiàn)違規(guī)違紀個人與單位的懲處力度，為單位提升預(yù)算管理水平奠定基礎(chǔ)。

四、結(jié)束語

總而言之，在深化改革背景下，加強預(yù)算管理已經(jīng)成為行政事業(yè)單位推進精細化管理的有效手段之一，是單位更好履行職能義務(wù)的必然要求。目前，單位在具體工作中仍舊有較多問題以待解決，單位需要根據(jù)實際發(fā)生的問題針對性地落實整改策略，做好風(fēng)險防控，為單位提升預(yù)算管理水平奠定基礎(chǔ)。