◎黃春

國企是我國重要的經(jīng)濟(jì)主體，受長期以來所形成的傳統(tǒng)管理模式影響，功能定位不清晰、監(jiān)管政策不配套等方面的管理弊端依然存在，這影響了國企的健康穩(wěn)定發(fā)展。特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國企資本結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征、盈利模式、市場競爭環(huán)境都發(fā)生了深刻變化，這就需要從政策層面更新規(guī)劃不同類型國企的改革方向。國企功能定位與分類監(jiān)管落地實(shí)施以來，在取得改革成效的同時，依然存在諸多的改革困難。

一、國企功能定位與分類監(jiān)管背景

2013年，黨的十八屆三中全會提出了一系列國企深化改革新政，并首次提出了國企功能定位的概念，這意味著國企將告別單一化管理模式，國企分類布局以及分類監(jiān)管模式將成為國企改革發(fā)展趨勢。

隨著國企改革新政的逐步落地實(shí)施，分類改革、分類監(jiān)管實(shí)踐不斷積累經(jīng)驗(yàn)并取得積極成效，為此，國企分類改革實(shí)踐也受到了黨中央、國務(wù)院的高度重視，并于2015年9月下發(fā)了推動國企功能界定與分類的專題文件，同年12月，《關(guān)于國企功能界定與分類的指導(dǎo)意見》頒發(fā)實(shí)施，標(biāo)志著國企功能定位與分類監(jiān)管模式逐漸清晰，文件首先根據(jù)企業(yè)經(jīng)營類型以及功能作用不同，將國企劃分為兩大類，第一大類是商業(yè)類，主業(yè)在行業(yè)內(nèi)處于充分競爭的國企稱為商業(yè)一類企業(yè)，而將處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域類的國企稱為商業(yè)二類企業(yè)；第二大類是公益類，該類企業(yè)通常是指關(guān)乎國計(jì)民生、提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)。當(dāng)然，對企業(yè)的功能定位并不能固態(tài)化，而是要根據(jù)企業(yè)在不同時期股權(quán)結(jié)構(gòu)、核心業(yè)務(wù)范圍的不同而進(jìn)行動態(tài)調(diào)整；其次是對不同類型的國企制定了分類監(jiān)管策略，對商業(yè)類國企，以實(shí)施資本監(jiān)管為主，以防止國有資產(chǎn)流失，保持國有資產(chǎn)保值增值，對公益類國企，則將服務(wù)質(zhì)量和效率作為監(jiān)管重點(diǎn)。

二、國企類型劃分、功能定位現(xiàn)狀

國企的經(jīng)營類型、功能作用復(fù)雜多樣，各具特點(diǎn)。國務(wù)院于2015年9月下發(fā)了《關(guān)于深化國企改革的指導(dǎo)意見》，隨后，國資委也陸續(xù)下發(fā)相關(guān)具體實(shí)施細(xì)則，從政策層面規(guī)范了國企的功能定位。通過梳理國務(wù)院以及國資委相關(guān)文件精神可以發(fā)現(xiàn)，國企分類改革是在新形勢下推動企業(yè)市場化、法治化、國際化發(fā)展的重要舉措，這對于提升國企發(fā)展質(zhì)量和效率具有重要意義，歸納上述文件（指導(dǎo)意見）關(guān)于國企功能定位的表述，國企類型劃分為兩大類：商業(yè)類和公益類，其中，商業(yè)類國企又細(xì)分為完全競爭類國企和特殊功能類國企，通常分別用商業(yè)一類國企和商業(yè)二類國企表述。

1.商業(yè)一類國企。商業(yè)一類國企歸屬于完全競爭領(lǐng)域，也就是與其它經(jīng)濟(jì)主體公平參與競爭的企業(yè)類型，目前，商業(yè)一類國企的核心業(yè)務(wù)范圍大多集中于金融、通訊、高端裝備制造業(yè)、新能源、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域，由于國企占據(jù)資本、人才、資源以及政策等方面的先天優(yōu)勢，因此在行業(yè)中通常居于絕對控制地位，而由于該類企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)也較為靈活，既可以國家全額控股，也可以參股的形式入駐企業(yè)，國家也在從政策層面鼓勵民間資本參與國企改制改造，這就需要企業(yè)建立健全董事會制度以及職業(yè)經(jīng)理人制度，以市場經(jīng)濟(jì)主體的身份從事生產(chǎn)或其它商業(yè)活動，在市場競爭下拓展發(fā)展空間，提升盈利能力，并積極創(chuàng)造條件掛牌上市。由此可以看出，商業(yè)一類企業(yè)的控制力主要來自于國有資本的力量，通過資本杠桿效應(yīng)形成在市場競爭環(huán)境下的絕對影響力。由于歸屬于普遍性質(zhì)的市場經(jīng)濟(jì)主體，因此，在確保國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失的戰(zhàn)略目標(biāo)框架下，該企業(yè)同樣需要以盈利作為經(jīng)營目標(biāo)，并在改革發(fā)展過程中，積極探索股權(quán)多元化和混合所有制改革模式，增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營活力，積極探索分類激勵機(jī)制改革路徑，建立員工工資總額備案制以及員工持股制度，推動國企市場化進(jìn)程。

2.商業(yè)二類國企。對于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國企，可將其劃歸為商業(yè)二類國企，該類企業(yè)通常為國民經(jīng)濟(jì)命脈所在，與國家經(jīng)濟(jì)安全存在密切關(guān)系，這類企業(yè)既承擔(dān)著國家重大專項(xiàng)任務(wù)，同時又具有市場經(jīng)濟(jì)主體的特征，同樣需要考核其利潤、成本、收入等財(cái)務(wù)指標(biāo)，因此需要企業(yè)綜合平衡社會效益與自身的經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系。在對該企業(yè)的分類監(jiān)管中，需要重點(diǎn)監(jiān)管國有資本的投入方向。雖然國家逐步放開了該類企業(yè)的民間資本進(jìn)入門檻，但在當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，仍然需要確保國有資本的絕對控股地位，并要求企業(yè)按照國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策以及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略安排，將資金重點(diǎn)用于核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域，以確保國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，確保國家經(jīng)濟(jì)安全。而另一方面，由于該類企業(yè)同時存在市場競爭性業(yè)務(wù)，在特許經(jīng)營條件下與其它市場經(jīng)濟(jì)主體共同發(fā)展，因此，同樣需要設(shè)置商業(yè)二類企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的考核權(quán)重，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

3.公益類國企。為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)，通常將其劃歸為公益類國企，比如為社會提供水電氣服務(wù)的國企。與商業(yè)類國企相比，公益類國企并不以利潤最大化作為運(yùn)營目標(biāo)，該類企業(yè)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)價格制定具有明顯的政策性，并由政府對其價格進(jìn)行宏觀調(diào)控，因此，企業(yè)運(yùn)營過程中所形成的虧損也并不完全需要企業(yè)本身承擔(dān)和消化，而是作為政策性虧損由國家財(cái)政給予補(bǔ)貼。而對于該類企業(yè)的監(jiān)管重點(diǎn)則在于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量情況、營運(yùn)效率情況，因此，公益類國企須根據(jù)其承擔(dān)的社會職責(zé)，在國家核定的范圍內(nèi)從事主業(yè)經(jīng)營，以改善民生、服務(wù)社會為已任，提升公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和效率。

三、國企功能定位和分類監(jiān)管在新時代下的實(shí)踐發(fā)展

1.分類改革實(shí)踐全面鋪開。中央國企的規(guī)模相對較大，其分類改革涉及到集團(tuán)層面和子公司層面，涉及面廣、任務(wù)重，目前，中央國企集團(tuán)層面已基本完成功能分類工作，并根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營主業(yè)以及承擔(dān)的職能作用，將其劃分為商業(yè)一類、商業(yè)二類以及公益類企業(yè)，與此同時，子公司層面的類型劃分方案也已明晰，分類界定工作已全面啟動。地方國有一級企業(yè)全面開展了分類和界定，根據(jù)國資委指導(dǎo)意見，地方國企大多是以商業(yè)類和公益類的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行功能定位，也有部分企業(yè)根據(jù)實(shí)際現(xiàn)狀對功能界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)分。

2.分類考核機(jī)制逐漸明確。中央國企根據(jù)商業(yè)類和公益類企業(yè)的功能定位不同，出臺不同的考核激勵方案，對于商業(yè)一類企業(yè)的考核偏重于主營收入、利潤增長率、股東回報等財(cái)務(wù)指標(biāo)，商業(yè)二類企業(yè)的考核則以重大專項(xiàng)任務(wù)或特殊任務(wù)的完成情況作為考核重點(diǎn)，對于公益類承擔(dān)著保障民生、服務(wù)社會的職能，考核重點(diǎn)表現(xiàn)在社會效益層面。

3.分類監(jiān)管重點(diǎn)逐漸細(xì)化。對于商業(yè)一類國企，重點(diǎn)監(jiān)管董事會層面的權(quán)力行使情況，比如企業(yè)董事會成員選任情況、重大事項(xiàng)決策程序、董事會成員薪酬分配情況，而對于商業(yè)二類企業(yè)，由于該類企業(yè)大多是國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的關(guān)鍵行業(yè)，對國民經(jīng)濟(jì)的影響程度較大，因此將國有資本布局、國有資本控股情況作為監(jiān)管重點(diǎn)；對于公益類企業(yè)的監(jiān)管，其重點(diǎn)在于企業(yè)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量情況，由于該類企業(yè)與國計(jì)民生密切相關(guān)，因此鼓勵該類企業(yè)引入社會監(jiān)督機(jī)制。

四、國企現(xiàn)階段分類改革中存在的問題分析

1.分類改革政策文件體系還有待進(jìn)一步完善。國資委于2015年出臺的《關(guān)于國企功能界定與分類的指導(dǎo)意見》從分類促進(jìn)發(fā)展、分類實(shí)施監(jiān)管、分類定責(zé)考核三個方面對國企分類管理作出了指導(dǎo)性意見，但由于該《意見》僅局限宏觀層面的指導(dǎo)，這就給實(shí)踐操作帶來一定的難度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)主體有時候都會感到無所適從。另一方面，《關(guān)于國企功能界定與分類的指導(dǎo)意見》中明確：商業(yè)類國企和公益類國企作為獨(dú)立的市場主體，經(jīng)營機(jī)制必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求；作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的國企，必須自覺服務(wù)國家戰(zhàn)略，主動履行社會責(zé)任，處于自然壟斷行業(yè)的商業(yè)類國企，要以“政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管”為原則積極推進(jìn)改革，這句話與《公司法》、《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》等政策相關(guān)條款容易產(chǎn)生沖突，實(shí)踐操作中也很難執(zhí)行。

2.功能界定模糊使國企的分類操作方案難以確定。國企涵蓋經(jīng)濟(jì)行業(yè)的各個領(lǐng)域，大多具有經(jīng)濟(jì)屬性和公益屬性，而且對于規(guī)模以上集團(tuán)公司來說，其下屬子公司、分公司類型多樣，涉及的行業(yè)廣泛，因此，企業(yè)的雙重屬性難以通過量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確界定，特別是經(jīng)過兼并、重組、改制之后中的企業(yè)，其核心業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)展，比如，部分公益類業(yè)務(wù)為主體的企業(yè)，在經(jīng)過改制之后的業(yè)務(wù)范圍延伸到純商業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，或部分商業(yè)類企業(yè)承擔(dān)著國家政策性業(yè)務(wù)。對于企業(yè)業(yè)務(wù)范圍的變化情況，雖然《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定可以據(jù)此對企業(yè)功能分類進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，但在如此復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，企業(yè)功能界定以及動態(tài)調(diào)整如何細(xì)化操作，政策層面缺乏明確的指導(dǎo)意見，需要各監(jiān)管主體、企業(yè)在實(shí)踐操作中不斷探索與總結(jié)。

3.部分國企的分類改革動力不足。國企功能界定與分類監(jiān)管是黨中央、國務(wù)院從國家戰(zhàn)略高度制定的國企改革措施，其目標(biāo)在于發(fā)揮不同企業(yè)的職能作用，做大做強(qiáng)做優(yōu)國企，穩(wěn)定國家基本經(jīng)濟(jì)盤，然而，由于分類改革會引起行業(yè)格局變化或引起行業(yè)重新洗牌，這必然會觸及到部分既得利益者利益，因此不可避免的會出現(xiàn)敷衍、觀望的消極心態(tài)，甚至出現(xiàn)干擾分類改革的行為。而另一方面，由于自上而下的政策不配套、實(shí)踐操作缺乏具體的指導(dǎo)方案，也在一定程度上延緩了國企分類改革進(jìn)程。

4.法律配套不足，缺乏法律支撐。目前，國企功能界定與分類工作的主要依據(jù)是國資委聯(lián)合三部門下發(fā)的相關(guān)指導(dǎo)意見，而與之配套的具體實(shí)施細(xì)則并沒有及時出臺，在實(shí)踐操作過程中，各地區(qū)、各企業(yè)在遵循相關(guān)政策要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體情況創(chuàng)造性地開展工作，比如在商業(yè)類與公益的劃分或者商業(yè)一類與二類的分類時，各地區(qū)、各企業(yè)采取的標(biāo)準(zhǔn)并不一致，股權(quán)比例、核心業(yè)務(wù)比例、市場競爭程度等劃分標(biāo)準(zhǔn)缺乏量化分析，在缺乏配套法律參照的條件下，實(shí)際操作中呈現(xiàn)多樣化的類型劃分方式，比如兩分法、三分法、兩兩分法等劃分方式都有，劃分方式參差不齊，標(biāo)準(zhǔn)不一。

5.缺乏細(xì)化的財(cái)務(wù)監(jiān)管配套措施。近年來，國資委進(jìn)一步完善了國企財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，對促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失發(fā)揮了重要作用，然而，由于不同功能定位的企業(yè)缺乏有針對性的配套財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，在統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度下，不同功能定位國企的監(jiān)管目標(biāo)含糊不清，特別是在經(jīng)濟(jì)效益與社會效益兩大重要財(cái)務(wù)指標(biāo)方面難于準(zhǔn)確界定，極大影響財(cái)務(wù)監(jiān)管效果。

五、推進(jìn)國企功能界定與分類監(jiān)管改革的建議

1.推進(jìn)國企分類改革政策的有效落實(shí)。國資委下發(fā)的指導(dǎo)意見將國企類別劃分為商業(yè)類和公益類兩個大類，并對企業(yè)類別劃分標(biāo)準(zhǔn)、分類監(jiān)管、分類定責(zé)考核等多個方面進(jìn)行了說明，基于此，央企集團(tuán)公司層面基本完成了功能劃分工作，而對于二、三級子公司層面的功能分類、地方國企的功能分類，雖然大多進(jìn)行了啟動階段，但由于相關(guān)政策不明朗，具體操作也缺乏可行性方案，因此企業(yè)功能分類進(jìn)程較為緩慢。這就需要地方政府或者集團(tuán)公司主動作為，根據(jù)國務(wù)院以及國資委出臺的相關(guān)指導(dǎo)意見，結(jié)合企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、主業(yè)范圍以及戰(zhàn)略目標(biāo)，制定適合地方或企業(yè)的具體分類標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施方案。與此同時，國資委要在政策、法律框架下對地方政府或集團(tuán)企業(yè)進(jìn)行分類授權(quán)放權(quán)，增強(qiáng)地方政府和企業(yè)的政策創(chuàng)新活力。

2.推進(jìn)國企分類監(jiān)管模式政企分開化。堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央關(guān)于國企分類監(jiān)管的政策，國企分類監(jiān)管中做到以管資本為主，政企分開化，推動國企真正具有市場經(jīng)濟(jì)主體地位，實(shí)現(xiàn)出資人所有權(quán)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，把商業(yè)類國企從事市場完全競爭的業(yè)務(wù)與承擔(dān)重大專項(xiàng)的政策性業(yè)務(wù)完全分離開，使之各自形成獨(dú)立的兩個主體，區(qū)別對待分類監(jiān)管。對于專職從事重大戰(zhàn)略任務(wù)的國企和公益性國企可保留全民所有制性質(zhì)成分，不要換湯不換藥，把全民所有制企業(yè)改制成有限責(zé)任公司，實(shí)際上又政企不分，政府出資方依然對企業(yè)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。

3.分類操作方案需因地制宜。國企分類改革瓶頸如何解決，如何對國企功能定位和類別進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，雖然中央政策層面出臺了相關(guān)指導(dǎo)意見，但地方政府以及集團(tuán)公司在具體分類改革實(shí)踐中仍受到政策短板的影響。為此，全國很多省市從實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜、因企制宜，在遵循政策、法律的前提下出臺了各種高效務(wù)實(shí)的分類改革方案，比如上海、安徽等省市都對企業(yè)類型進(jìn)行了細(xì)分或修訂。這些成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對其它地方企業(yè)或集團(tuán)企業(yè)二、三級子公司的類別界定具有一定的借鑒意義，當(dāng)然，在企業(yè)功能界定過程中，各地方、各集團(tuán)企業(yè)必須嚴(yán)格掌握同一類別內(nèi)的可比性，防止出現(xiàn)績效考核不公平現(xiàn)象。

4.提升國企內(nèi)部改革動力。國企改革方向符合大多數(shù)人的根本利益，特別是在當(dāng)前國企功能分類改革進(jìn)程中，更需要全面落實(shí)各項(xiàng)政策措施，以提升企業(yè)改革內(nèi)驅(qū)力，一是對商業(yè)一類企業(yè)要大膽引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，加快企業(yè)混合所有制改革進(jìn)程，而對于國資占比在33%以上的國企，更可以出臺激進(jìn)改革方案，以鼓勵企業(yè)在分類改革探索過程中先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)；二是考核激勵政策向分類改革企業(yè)傾斜，在完全競爭國企中，率先打破工資總額等級限制，讓效益好、產(chǎn)品優(yōu)、競爭力強(qiáng)的企業(yè)員工享受到更多的改革成果，保持員工收入在社會平均工資水平之上；三是對在分類改革中有突出貢獻(xiàn)者給予股權(quán)激勵，提升員工改革動力。

5.對于國企分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)完善相關(guān)法規(guī)。國企功能分類是在新的市場經(jīng)濟(jì)條件下的改革新舉措，由于國企類型多、范圍廣，涉及的事務(wù)多，在改革過程中不可避免會出現(xiàn)各種新情況、新難題，在這種情況下，需要上級配套細(xì)化完善相關(guān)法規(guī)，同時需要國企提高政治站位，以國企改革三年行動實(shí)施為契機(jī)，認(rèn)真研判、科學(xué)決策、精準(zhǔn)發(fā)力，在國企改革“1+N”政策以及法律法規(guī)的框架體系下大膽創(chuàng)新，扎實(shí)推進(jìn)，切實(shí)提升國企功能界定的科學(xué)性和有效性。

6.完善分類改革配套財(cái)務(wù)監(jiān)管制度。由于不同功能定位國企的績效評價體系存在一定的差異，因此需從制度層面制定差異化的財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，對于商業(yè)類國企，應(yīng)著重從經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管，比如設(shè)定利潤率、凈資產(chǎn)收益率、資產(chǎn)負(fù)債率以及資產(chǎn)保值增值率等指標(biāo)，針對不同功能定位、不同時期又差異化制定財(cái)務(wù)指標(biāo)目標(biāo)值、評價衡量標(biāo)準(zhǔn)值；而對于公益類國企，應(yīng)重點(diǎn)考核成本費(fèi)用率、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量優(yōu)良率、投入產(chǎn)出率、顧客滿意度、安全事故發(fā)生率、排污達(dá)標(biāo)率、營運(yùn)效率和保障能力等，既有定性考核也有定量考核，起到激勵約束作用。

六、總結(jié)

隨著國企改革的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式顯得難于適應(yīng)國有資本多元化布局的新情況，這就需要根據(jù)企業(yè)所承擔(dān)的社會職責(zé)以及業(yè)務(wù)特點(diǎn)，對企業(yè)的功能定位進(jìn)行更新劃分，以便于采取有針對性的監(jiān)管策略。近年來，雖然國企功能分類工作取得了一定進(jìn)展，但依然存在分類改革政策文件體系不完善、功能界定模糊、分類改革動力不足、法律配套不足、財(cái)務(wù)監(jiān)管細(xì)化配套措施缺乏等方面的問題，需要針對改革中的不足采取相應(yīng)的應(yīng)對策略。