○臨沂市蘭山區(qū)審計局 高中原

自改革開放以來我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，綜合國力不斷增強，但在發(fā)展經(jīng)濟的同時也帶來了生態(tài)環(huán)境惡化的問題。為追求經(jīng)濟的快速增長，部分地方政府和企業(yè)以犧牲環(huán)境為代價，這給生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的損害。近些年空氣與河流污染、氣候變暖、霧霾等問題頻發(fā)，已經(jīng)嚴重影響到了經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和人民的身心健康，并對經(jīng)濟可持續(xù)綠色健康發(fā)展造成巨大阻力。為此，黨的十九大報告提出建設(shè)生態(tài)文明是千年大計，而政府生態(tài)環(huán)境審計以其權(quán)威性和強制性，對保護和管理生態(tài)環(huán)境具有重大作用，需要進行持續(xù)的探討和研究。

一、政府生態(tài)環(huán)境審計概述

(一)生態(tài)環(huán)境審計的涵義

當(dāng)前國際學(xué)術(shù)界對生態(tài)環(huán)境審計內(nèi)涵的界定存在分歧，國際內(nèi)部審計師協(xié)會、國際商業(yè)學(xué)會等國際組織僅僅確定了生態(tài)環(huán)境審計的一個框架，沒有給予明確的界定[1]。中國學(xué)術(shù)界則充分借鑒了國際學(xué)術(shù)界的定義，并結(jié)合我國實際情況，對生態(tài)環(huán)境審計進行了如下界定：生態(tài)環(huán)境審計是為了有效履行受托生態(tài)環(huán)境責(zé)任，由國家審計機關(guān)以及內(nèi)部審計機關(guān)、社會審計組織等機構(gòu)，依據(jù)生態(tài)環(huán)境審計準則，對被審計單位的受托環(huán)境責(zé)任履行的公允性、合法性和效益性進行的鑒證活動[2]。

隨著生態(tài)環(huán)境審計涵義的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境審計的職能也在不斷擴展，除了審計的常規(guī)職能外，還需要評估有關(guān)人員生態(tài)環(huán)保責(zé)任履行情況以及政府和企事業(yè)單位行為給生態(tài)環(huán)境造成的影響等，以符合可持續(xù)發(fā)展要求。

(二)生態(tài)環(huán)境審計工作的主體

要有效地開展生態(tài)環(huán)境審計工作，就必須多主體協(xié)作開展審計。我國現(xiàn)有的審計工作主體為國家審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)和社會審計組織。國家審計機關(guān)主要為各級國家審計部門，他們主要負責(zé)開展生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)審計、生態(tài)環(huán)保資金的審計、企事業(yè)單位生態(tài)環(huán)境管理體系審計[3]；內(nèi)部審計機構(gòu)主要為企事業(yè)單位內(nèi)設(shè)審計部門，他們主要負責(zé)本單位的合規(guī)性審計、生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)審計、生態(tài)資產(chǎn)和負債審計、生態(tài)收益審計、風(fēng)險預(yù)防性審計等；社會審計機構(gòu)作為獨立的第三方，在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)審計、生態(tài)環(huán)境報告審計等方面應(yīng)發(fā)揮自己的作用。

(三)政府生態(tài)環(huán)境審計工作的重點

傳統(tǒng)政府審計是以被審計單位財務(wù)收支真實合法審計為目標，但生態(tài)環(huán)境審計應(yīng)更多地關(guān)注被審計單位生態(tài)環(huán)境管理績效、國家生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行、生態(tài)環(huán)境保護中存在的問題及原因，并進而提出加強生態(tài)環(huán)境審計的對策。政府生態(tài)環(huán)境審計應(yīng)重點進行以下方面的工作：

一是要重點審計生態(tài)環(huán)境保護資金的使用。當(dāng)前隨著國家對環(huán)境保護工作的重視，大批專項資金被撥付專用于環(huán)境保護。但地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟或其他方面原因，可能存在環(huán)境保護資金被挪用的情況，因此應(yīng)重點進行審計。此外，環(huán)境保護資金應(yīng)專款專用，其征收、管理和使用情況需要強化審計。

二要審計生態(tài)環(huán)境重點項目建設(shè)情況。為有效加強環(huán)境保護，生態(tài)環(huán)境重點項目得以建設(shè)，但這些項目多為非盈利性項目，政府缺乏強推動建設(shè)動機，因此，需要發(fā)揮生態(tài)環(huán)境審計的作用，對這些項目的建設(shè)情況進行審計和監(jiān)督。

三要審計各個部門履行生態(tài)環(huán)境責(zé)任情況。生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)性工作，需要政府各個部門分工協(xié)作開展生態(tài)環(huán)境保護工作。但當(dāng)前政府部門尤其是基層政府部門工作任務(wù)繁重，生態(tài)環(huán)境保護工作履行進度不一，因此需要對其履行生態(tài)環(huán)境責(zé)任情況進行審計，確保生態(tài)環(huán)境保護工作的進行。

四要審計“綠色經(jīng)濟”發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。隨著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享理念的推進，發(fā)展綠色經(jīng)濟、降低碳排放成為共識，而要發(fā)展綠色經(jīng)濟，領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任重大。因此，除進行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計外，工作過程中也要對領(lǐng)導(dǎo)干部進行審計，確保其履行綠色發(fā)展的責(zé)任。

五要審計生態(tài)環(huán)境保護資金的使用效益情況。生態(tài)環(huán)境保護資金除了使用要合規(guī)外，其使用效率如何，也成為生態(tài)環(huán)境審計的重點。即對生態(tài)環(huán)境保護資金使用進行成本效益分析，審計生態(tài)環(huán)境保護資金是否達到了防治污染的效果。

二、我國政府生態(tài)環(huán)境審計現(xiàn)狀

我國環(huán)境審計機構(gòu)成立于2003年，受審計署領(lǐng)導(dǎo)開展環(huán)境審計工作，但當(dāng)時的環(huán)境審計工作主要是對環(huán)保資金進行審計評價；2008年環(huán)境審計機構(gòu)開始進行生態(tài)環(huán)境審計，《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，資源環(huán)境審計被提上工作日程，多元生態(tài)環(huán)境審計工作格局初步形成。此后，生態(tài)環(huán)境審計工作開始推進，重點對水資源、礦產(chǎn)資源、土地資源環(huán)境和污染物減排進行審計，審計的內(nèi)容涵蓋了環(huán)境專項資金、環(huán)境建設(shè)項目、環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行等方面，有力地預(yù)防了環(huán)境污染、推進了生態(tài)文明建設(shè)。

經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境審計工作穩(wěn)步推進，生態(tài)環(huán)境審計工作思路逐漸明確，《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境審計工作的意見》等重要文件的出臺，也為我國生態(tài)環(huán)境審計工作指明了發(fā)展方向、戰(zhàn)略目標、運行機制以及管理體系等。文件指出，我國生態(tài)環(huán)境審計的未來方向是要提升群眾對環(huán)境保護的認識，推動社會各界響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)，推動基層建設(shè)中落實生態(tài)環(huán)境保護工作；運行機制是要通過跨行業(yè)、跨專業(yè)、跨地區(qū)合作，推進諸如低碳審計、節(jié)能減排審計等新型生態(tài)審計形式；通過加強生態(tài)環(huán)境審計隊伍建設(shè)，引入生態(tài)管理和環(huán)境保護人員，提高生態(tài)環(huán)境審計隊伍素質(zhì)，推動生態(tài)環(huán)境審計的進一步發(fā)展。

三、我國政府生態(tài)環(huán)境審計存在問題分析

(一)生態(tài)環(huán)境審計工作受到一些限制

生態(tài)環(huán)境審計工作屬于一項新事物，當(dāng)前并沒有形成統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范。政府審計部門進行生態(tài)環(huán)境審計缺乏依據(jù)，被審計單位可能對審計結(jié)果并不能接受，影響到政府審計的權(quán)威性；生態(tài)環(huán)境審計評價標準的差異，導(dǎo)致對同一被審計單位的生態(tài)環(huán)境審計結(jié)論會出現(xiàn)分歧，進而引發(fā)爭論；統(tǒng)一、規(guī)范的評價體系的缺乏，也會導(dǎo)致評價結(jié)果的不嚴謹，并且當(dāng)前缺乏專業(yè)的生態(tài)環(huán)境審計準則，在進行生態(tài)環(huán)境審計時，仍然采用傳統(tǒng)的審計規(guī)范，生態(tài)環(huán)境審計效益受到影響；生態(tài)環(huán)境審計法律法規(guī)的缺乏，導(dǎo)致政府生態(tài)環(huán)境審計工作開展時難以得到相關(guān)部門人員配合，工作開展受到限制。

(二)生態(tài)環(huán)境審計范圍窄、類型單一

當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境審計重點是財務(wù)合規(guī)性審計，對環(huán)境保護資金使用情況進行審計較多、對環(huán)境績效審計較少。生態(tài)環(huán)保資金審計主要是分析生態(tài)環(huán)保資金在下?lián)苓^程中是否存在分流渠道錯誤、管理干部是否濫用職權(quán)、資金到達時間是否合規(guī)、劃撥金額是否符合預(yù)算規(guī)定、被審計單位生態(tài)環(huán)境問題是否整改、資金使用情況是否記錄與上報等。整個生態(tài)環(huán)境審計沒有對資金使用效益進行評價。

(三)部分審計人員的專業(yè)性無法達到要求

縣區(qū)級審計單位是我國政府生態(tài)環(huán)境審計的基層單位和主要執(zhí)行者，其審計人員的素質(zhì)和能力直接關(guān)系到政府生態(tài)環(huán)境審計的質(zhì)量。通過對縣區(qū)級審計單位的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在基層審計機構(gòu)審計人員中，會計審計類專業(yè)背景審計人員占多數(shù)，而工程類、法律類、計算機類、環(huán)境類專業(yè)背景的審計人員比較稀缺，審計人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)比較單一。此外，縣區(qū)級審計單位審計人員的年齡結(jié)構(gòu)不合理，對生態(tài)環(huán)境審計知識的接受能力較弱。隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的推進，生態(tài)環(huán)境審計業(yè)務(wù)必將越來越多，并且大數(shù)據(jù)、智能化、云計算等新技術(shù)的普及和應(yīng)用，對生態(tài)環(huán)境審計的要求也越來越高，當(dāng)前專業(yè)和能力單一的審計人員已經(jīng)無法適應(yīng)生態(tài)環(huán)境審計的要求，實際工作中需要更多的復(fù)合型審計人才。

(四)生態(tài)環(huán)境審計查出問題缺乏整改

隨著我國經(jīng)濟由高速發(fā)展轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重視在不斷增強，多數(shù)政府部門在發(fā)展經(jīng)濟同時開始更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護。但當(dāng)前一些部門仍然是以經(jīng)濟發(fā)展為中心，對于生態(tài)環(huán)境保護缺乏足夠的認識，對于生態(tài)環(huán)境審計查出的問題，沒有進行后續(xù)的追蹤整改。例如生態(tài)環(huán)保資金被挪用、生態(tài)管理體系不規(guī)范、生態(tài)環(huán)保項目建設(shè)過程偷工減料等問題時有發(fā)生。并且生態(tài)環(huán)保項目管理體系存在漏洞，監(jiān)管流于表面、項目工期拖延；一些企業(yè)肆意占用不可再生資源導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞；三廢直接排放，這些問題在生態(tài)環(huán)境審計中多次發(fā)現(xiàn)。但是由于政府部門缺乏重視，被要求整改的單位敷衍塞責(zé)，形成了問題被發(fā)現(xiàn)、整改、再發(fā)現(xiàn)、再整改的惡性循環(huán)，影響到了政府審計的公信力。

四、生態(tài)文明建設(shè)視角下的政府生態(tài)環(huán)境審計優(yōu)化探討

(一)加強生態(tài)環(huán)境審計法律法規(guī)及規(guī)章制度建設(shè)

我國現(xiàn)有的環(huán)境保護法律法規(guī)為生態(tài)文明建設(shè)提供了法律依據(jù)，許多地方也據(jù)此制定了相應(yīng)的規(guī)章制度用以規(guī)范生態(tài)環(huán)境審計。但由于生態(tài)環(huán)境審計涵蓋土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源等多個方面，審計業(yè)務(wù)流程復(fù)雜，因此需要進一步細化生態(tài)環(huán)境審計流程，建立統(tǒng)一、規(guī)范的生態(tài)環(huán)境管理體系。為推進生態(tài)文明建設(shè)，各級地方政府和審計部門應(yīng)將健全完善法律法規(guī)作為首要任務(wù)，為生態(tài)環(huán)境審計提供可靠依據(jù)；同時生態(tài)環(huán)境審計準則和制度建設(shè)，為生態(tài)環(huán)境審計工作的開展提供指導(dǎo)。

(二)加強生態(tài)環(huán)境審計人才培養(yǎng)，提高審計人員專業(yè)技能

生態(tài)環(huán)境審計人才隊伍是生態(tài)環(huán)境審計開展的保障。當(dāng)前在基層審計單位，40歲以上的審計人員占比50%以上，年齡結(jié)構(gòu)明顯偏大；本科以上學(xué)歷不足70%，不能滿足審計署發(fā)布的規(guī)劃要求。因此，為滿足生態(tài)環(huán)境審計需要，審計機關(guān)尤其是基層審計機關(guān)需要進一步充實后備力量，引進環(huán)境、計算機、法律類復(fù)合型人才，并通過定期培訓(xùn)提高現(xiàn)有審計人員的專業(yè)知識和職業(yè)技能。此外，可以考慮建立生態(tài)審計案例學(xué)習(xí)庫，用以培訓(xùn)和提高審計人員專業(yè)能力，并可以將政府生態(tài)環(huán)境審計案例庫共享給高校進行教學(xué)，加深高校審計專業(yè)學(xué)生對生態(tài)環(huán)境審計工作的理解，為以后走向生態(tài)環(huán)境審計崗位打下基礎(chǔ)。

(三)合理外包生態(tài)環(huán)境審計業(yè)務(wù)

當(dāng)前一些生態(tài)環(huán)境審計項目時間緊、任務(wù)重，而基層審計單位審計力量不足，并且我國政府機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置相對固定，無法內(nèi)部擴招審計人員，為解決該矛盾，生態(tài)環(huán)境審計業(yè)務(wù)外包是一個方式。通過生態(tài)環(huán)境審計業(yè)務(wù)的外包，能夠降低基層審計工作的成本、緩解基層審計工作人員的壓力，提高生態(tài)環(huán)境審計的效益。具體可以將生態(tài)環(huán)境審計業(yè)務(wù)分為核心業(yè)務(wù)和非核心業(yè)務(wù)，對非保密性政府部門和污染排放企業(yè)及防污企業(yè)的績效審計外包給第三方審計機構(gòu)，審計機關(guān)只需要核對各項審計報告，對第三方審計機構(gòu)進行監(jiān)督管理即可。當(dāng)然為了保證生態(tài)審計項目的連續(xù)性，也可以臨時聘請專業(yè)人員加入到生態(tài)環(huán)境審計項目中，承擔(dān)部分審計工作，政府審計機關(guān)對其進行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

(四)綜合運用多種審計方式

生態(tài)環(huán)境審計的終極目標應(yīng)該是保護生態(tài)環(huán)境，但目前我國仍然是以制度審計和資金審計為重點，通過環(huán)境合規(guī)性審計和財務(wù)審計來推動生態(tài)環(huán)境審計，可以加入生態(tài)環(huán)境績效審計來拓展延伸審計意見。一是需要對生態(tài)環(huán)境項目的目標進行審計，審計生態(tài)環(huán)境項目目標的完成程度，對已完成的目標進行歸納經(jīng)驗，對未完成目標分析其影響因素；二是對生態(tài)環(huán)境項目資金執(zhí)行效果和執(zhí)行效率進行審計，重點從環(huán)境收益、社會收益、經(jīng)濟收益等方面分析政府生態(tài)環(huán)境項目收益；三是對環(huán)保項目資金的劃撥金額、使用途徑、下?lián)軙r限等內(nèi)容進行審計，將財務(wù)審計、合規(guī)性審計、環(huán)境績效審計進行整合，財務(wù)審計、合規(guī)性審計負責(zé)提供全面有效的環(huán)境信息，環(huán)境績效審計對環(huán)境信息進行精準驗證，從而進一步推動生態(tài)環(huán)境審計發(fā)展，提高審計工作質(zhì)量。

(五)加強生態(tài)環(huán)境審計結(jié)果的應(yīng)用和整改

生態(tài)環(huán)境審計工作完成后出具生態(tài)環(huán)境審計結(jié)果，這并不意味著生態(tài)環(huán)境審計工作完成，后續(xù)需要加強生態(tài)環(huán)境審計結(jié)果的應(yīng)用，對生態(tài)環(huán)境審計中發(fā)現(xiàn)的問題進行整改。一是對審計出的問題，及時監(jiān)督其整改，并提高處罰力度，確保生態(tài)環(huán)境審計公告的權(quán)威；二是公開生態(tài)環(huán)境審計結(jié)果，擴大生態(tài)環(huán)境審計結(jié)果公告范圍，并且可以通過網(wǎng)站或電視新聞向社會公告、召開發(fā)布會以及新聞媒體舉行聽證會等方式進一步提高審計結(jié)果的透明程度，聽取社會各界對生態(tài)環(huán)境審計工作建議，共同監(jiān)督生態(tài)環(huán)境審計查找問題的整改落實；三是強化人民群眾的監(jiān)督管理，提升基層民眾環(huán)保意識，讓人民群眾融入生態(tài)文明建設(shè)，加快生態(tài)文明建設(shè)步伐。