廖萬霜，劉仁貴

（中華人民共和國廣東海事局，廣東 廣州 510260）

引言

“公款姓公，一分一厘都不能亂花；公權(quán)為民，一絲一毫都不能私用?！必?cái)政部于2014年1月1日實(shí)施《規(guī)范》；為解決部分單位對內(nèi)控重視程度不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題，又于2015年12月21日頒布實(shí)施《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。實(shí)施《規(guī)范》和《意見》的終極目的就是為了規(guī)范行政事業(yè)單位全部業(yè)務(wù)活動和權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，以達(dá)到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機(jī)制，不能腐的防范機(jī)制，不易腐的保障機(jī)制。筆者在本文結(jié)合自身內(nèi)部控制工作實(shí)踐，深入分析探討海事部門貫徹落實(shí)《規(guī)范》面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出完善海事部門內(nèi)部控制的途徑，以期拋磚引玉。

一、海事部門實(shí)施內(nèi)部控制面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）權(quán)力的行使與《規(guī)范》的沖突

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，對絕對權(quán)力的追求，幾乎是大部分人職業(yè)生涯的重要目標(biāo)之一。由于權(quán)力過于集中或劃分不當(dāng)，將不可避免地造成決策失誤或道德風(fēng)險(xiǎn)?！兑?guī)范》的實(shí)施，意在將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，因此勢必與掌握一定權(quán)力的崗位人員特別是單位行政首長發(fā)生某種形式的沖突。當(dāng)這種情況出現(xiàn)時，少部分人將因紀(jì)律觀念不強(qiáng)、自律意識不足而做出違背《規(guī)范》的事情。

（二）人力資源不足與運(yùn)行成本的限制

在建設(shè)法治政府目標(biāo)的要求下，人們對政府部門履職履責(zé)的期盼會隨著社會經(jīng)濟(jì)的向前發(fā)展而越來越高。此外，行政權(quán)力天生有自我擴(kuò)張的本能。在“簡政放權(quán)”各項(xiàng)政策規(guī)定未形成剛性約束之前，上述客觀因素的存在導(dǎo)致人力資源需求的增加。一方面，每個行政事業(yè)單位職工編制數(shù)在一定時期內(nèi)固定不變；另一方面，財(cái)政部門一般采用“定員定額”辦法安排各行政事業(yè)單位基本經(jīng)費(fèi)預(yù)算，在現(xiàn)階段貫徹厲行節(jié)約“過緊日子”等政策要求下，這類預(yù)算資金額度相對固定甚至?xí)杂邢陆怠?/p>

因此，行政事業(yè)單位人員編制法定和經(jīng)費(fèi)預(yù)算相對固定限制了各單位對人員崗位的自由設(shè)置。

（三）公權(quán)與私利的沖突

《規(guī)范》的實(shí)施，主要目的在于建立不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。但人性天生有自私的一面，當(dāng)掌握權(quán)力的崗位人員個人欲望膨脹時，就很可能突破制度的藩籬，利用公權(quán)謀取私利。如果制度設(shè)計(jì)上存在漏洞，也會被道德上存在缺陷之人加以利用。這兩類人的行為后果皆與《規(guī)范》要達(dá)成的目標(biāo)背道而馳。

（四）效率與《規(guī)范》的沖突

《規(guī)范》要求每一項(xiàng)業(yè)務(wù)貫徹“不相容職務(wù)相分離”原則，即每一項(xiàng)業(yè)務(wù)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督都要交給不同的崗位人員來完成。

一般來說，國營企業(yè)的效率不如私人企業(yè)，就是因?yàn)閲鵂I企業(yè)從規(guī)范管理的角度出發(fā)，需要建立較完善的內(nèi)部控制流程，而私人企業(yè)往往從利潤最大化的角度出發(fā)，盡可能減少人員聘用、崗位設(shè)置和決策層級。

行政事業(yè)單位面臨同樣的問題，過于規(guī)范，必然降低效率；規(guī)范水平低下，舞弊現(xiàn)象就會增加。如何在規(guī)范和效率之間找到平衡，考驗(yàn)著每個單位決策者的決策水平。

（五）內(nèi)部控制評價機(jī)制尚不健全

截至目前，《規(guī)范》實(shí)施已近8年。近幾年來，財(cái)政部門要求各行政事業(yè)單位每年組織開展內(nèi)部控制自評工作，但從公開的信息來看，尚未針對所有單位內(nèi)部控制自評結(jié)果定期開展專項(xiàng)審計(jì)或檢查工作。因此，財(cái)政部門也未能完全掌握各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動合法性、規(guī)范性和有效性程度。

（六）內(nèi)部控制的“先天”局限性

內(nèi)部控制是一種有效的管理制度，但內(nèi)部控制制度仍存在著一些與生俱來的局限，主要表現(xiàn)在：

一是受串通舞弊的限制，如果一項(xiàng)業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的執(zhí)行者串通舞弊，那么再完備的制度設(shè)計(jì)也將形同虛設(shè)；

二是受人為錯誤的限制；

三是受職能越權(quán)（可能是有意的，也可能是無意的）的限制；

四是受單位制度修訂滯后的限制。

以上四個方面的局限性也限制了內(nèi)部控制的有效性。

二、完善海事部門內(nèi)部控制的途徑

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制文化建設(shè)

文化理念將深刻影響一個人的內(nèi)心，“一個人有什么樣的內(nèi)心，就會有什么樣的思想境界和行為舉止?！币虼?，各單位大力開展內(nèi)部控制文化建設(shè)意義重大。內(nèi)部控制文化建設(shè)有如下途徑：

一是將內(nèi)部控制制度宣傳與廉政教育相結(jié)合，讓干部職工樹立起“執(zhí)行內(nèi)部控制制度就是在保護(hù)自己”的理念，讓大家自覺接受監(jiān)督檢查；

二是單位黨委（或黨組）積極開展多種形式內(nèi)部控制教育工作，并在單位內(nèi)部建立相關(guān)信息定期公開制度；

三是紀(jì)檢監(jiān)察部門暢通舉報(bào)投訴渠道，發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察作用，讓遵守制度者獲益、違背制度者受損失；

四是單位行政首長發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”作用，做遵守內(nèi)部控制制度的帶頭人，牽頭制定并嚴(yán)格實(shí)施“三重一大”集體決策制度。

（二）完善內(nèi)部控制制度建設(shè)

鄧小平同志曾說：“好的制度可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面……”可見，“良制”在單位內(nèi)部控制活動過程中極其重要，關(guān)系內(nèi)部控制工作的成敗。與經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)的制度體系優(yōu)良程度可以從三個方面去判斷：

一是完整性，即該單位現(xiàn)有制度體系是否覆蓋業(yè)務(wù)層面的預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、會計(jì)管理等七個方面；

二是精準(zhǔn)性，即單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動制度不與“上位法”相沖突；

三是實(shí)用性，即單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動制度符合本單位實(shí)際情況，可操作性強(qiáng)。

各單位在建設(shè)本單位的經(jīng)濟(jì)活動制度體系時，可以“完整性、精準(zhǔn)性、實(shí)用性”為判斷標(biāo)準(zhǔn)開展制度的“立改廢”工作。

（三）科學(xué)選擇內(nèi)控手冊（以下簡稱“手冊”）編寫方式

“手冊”是全面執(zhí)行《規(guī)范》的抓手。目前“手冊”編寫方式主要有三種：

一是委托會計(jì)師事務(wù)所或會計(jì)服務(wù)機(jī)構(gòu)編寫；

二是單位自行組成工作小組編寫；

三是內(nèi)部工作小組與委托會計(jì)師事務(wù)所合作編寫。

目前，大部分海事行政單位采用委托會計(jì)師事務(wù)所編寫“手冊”的方式，采納該方式的優(yōu)點(diǎn)是省時省力、專業(yè)性強(qiáng)；缺點(diǎn)是成本較高且不利于培養(yǎng)熟悉內(nèi)部控制操作人員。

小部分單位采用自行成立工作小組編寫的方式。自編方式的優(yōu)點(diǎn)顯而易見：

一是該項(xiàng)工作通常由單位行政首長推動，受重視程度最高，可避免“手冊”制定與實(shí)施脫節(jié)的現(xiàn)象；

二是該方式有利于培養(yǎng)一批精通內(nèi)部控制操作程序的業(yè)務(wù)骨干，有利于《規(guī)范》在編制單位的貫徹落實(shí)；

三是在目前厲行節(jié)約“過緊日子”的政策環(huán)境下，可以為單位節(jié)省公用經(jīng)費(fèi)支出。

采用內(nèi)外結(jié)合編寫方式從理論上分析可揚(yáng)長避短，但因容易出現(xiàn)職責(zé)不清的現(xiàn)象，故在實(shí)際操作過程中幾乎不采用。

（四）合理設(shè)置內(nèi)部控制崗位

在現(xiàn)有人力資源不充足的條件下，涉及內(nèi)部控制的各項(xiàng)工作均由兼職人員來完成是適當(dāng)?shù)摹?/p>

一般認(rèn)為，首先應(yīng)成立由單位行政首長負(fù)責(zé)的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，成員主要由與單位經(jīng)濟(jì)活動密切相關(guān)的部門負(fù)責(zé)人組成。

其次應(yīng)成立內(nèi)部控制辦公室，主要職責(zé)有三項(xiàng)，即：一是檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況；二是檢查單位內(nèi)控體系執(zhí)行的有效性，出具內(nèi)控評價報(bào)告；三是跟蹤、督促、復(fù)查各部門內(nèi)控缺陷的整改情況。

最后是成立內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評價小組，成員主要由熟悉規(guī)章制度和業(yè)務(wù)流程的業(yè)務(wù)骨干人員組成，幫助內(nèi)部控制辦公室及時發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并找到處置措施。

（五）深度融入信息技術(shù)

內(nèi)部控制建設(shè)包括單位層面內(nèi)部控制建設(shè)和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)，而業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制范圍包括一個單位經(jīng)濟(jì)活動的主要方面。

依托先進(jìn)信息技術(shù)支撐，涉及業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的不相容崗位分離控制、歸口部門管理、內(nèi)部授權(quán)審批、各環(huán)節(jié)的管控措施和管控要求，都將固化在特定的信息應(yīng)用程序中，內(nèi)部控制操作人員無須針對每一項(xiàng)業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)具體控制流程。

信息技術(shù)應(yīng)用于內(nèi)部控制活動的優(yōu)勢顯而易見：一是實(shí)現(xiàn)對單位經(jīng)濟(jì)活動全流程的自動、實(shí)時、閉環(huán)控制，降低人為因素的干擾；二是各崗位人員能及時通過系統(tǒng)獲得工作進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行、文件制度要求等滿足日常管理所需的相關(guān)信息，有利于全程控制、實(shí)時決策和監(jiān)督過程的公開透明。

（六）建立內(nèi)部控制評價機(jī)制

內(nèi)部控制評價機(jī)制的建立，一方面有利于財(cái)政部門和上級主管部門掌握各單位內(nèi)部控制合法性、規(guī)范性和有效性的“成色”，另一方面有利于各單位發(fā)現(xiàn)自身存在的缺陷和不足，并找到提升內(nèi)部控制水平的有效途徑。在考慮建立內(nèi)部控制評價機(jī)制時，主要應(yīng)從以下幾個方面著手：一是內(nèi)部控制評價由誰主導(dǎo)；二是內(nèi)部控制評價如何開展、要達(dá)到何種目的；三是內(nèi)部控制評價結(jié)果如何利用。

一般認(rèn)為，內(nèi)部控制評價工作方式主要有三種，即：一是由上級單位組織對下級單位的評價；二是由單位自行組織對本單位的自我評價；三是委托會計(jì)師事務(wù)所或會計(jì)學(xué)會等第三方對下級單位或本單位的評價。從目前實(shí)踐情況來看，對于大部分項(xiàng)目，財(cái)政部門并不直接參與評價，僅提供規(guī)則指導(dǎo)并選擇性抽查；基于《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》的頒布實(shí)施，各單位均能按照這一文件要求組織開展項(xiàng)目自評。因此，加大第一種和第三種工作方式的使用力度，是今后開展內(nèi)部控制評價工作的努力方向。

結(jié)語

在行政事業(yè)單位內(nèi)部全面開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的一項(xiàng)重要改革舉措。各單位均應(yīng)以《規(guī)范》和《意見》的實(shí)施為抓手，從強(qiáng)化內(nèi)部控制文化建設(shè)、完善內(nèi)部控制制度建設(shè)、科學(xué)選擇“手冊”編寫方式、合理設(shè)置內(nèi)部控制崗位、深度融入信息技術(shù)、建立內(nèi)部控制評價機(jī)制等方面著手，突出規(guī)范重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動運(yùn)行流程、制約措施，逐步建成覆蓋全面、權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，為海事部門高質(zhì)量發(fā)展提供保障。