劉瑞乾，王 巍

（1.北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100101；2.北京市規(guī)劃和自然資源委員會，北京 101160）

預算項目績效評價就是對項目立項的必要性、財政資金投入的可行性、預算編制的科學性、績效目標設定的合理性、實施方案的科學性、申報文本的真實性、資金使用的合規(guī)性、預算執(zhí)行的嚴肅性、過程監(jiān)督的嚴格性及績效目標的時效性進行檢查，結合檢查情況，對財政資金效能發(fā)揮情況做出客觀評價，總結經(jīng)驗，查找不足，提出措施。

一、開展項目績效評價的重要性

（一）有利于提高項目決策的科學性。開展項目績效評價是貫徹落實 “全面實施績效管理”的基本要求，能進一步提升財政管理科學化、精細化水平，提高預算資金分配決策的科學性、公開性和公正性，落實績效成本預算管理理念，提升財政資源配置效率。通過對政策決策、政策目標、政策投入、政策保障等方面進行充分論證，并針對考評過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出合理化建議，進一步提升項目決策的科學性。

（二）有利于提高項目預算編制的準確性。開展預算項目績效評價，是壓實壓緊資金需求、優(yōu)化支出結構的重要手段，是實現(xiàn)預算管理一體化、規(guī)范預算編制行為、提高預算編制質(zhì)量、提升預算管理績效的重要環(huán)節(jié)。將預算項目績效考評嵌入部門預算管理全流程、全方位，切實發(fā)揮績效評價在預算管理中的定量基礎和技術支撐作用，提高預算編制的真實性、合理性和準確性，促進形成預算編制、執(zhí)行、監(jiān)管、績效評價相互銜接、相互制約的管理機制。通過對項目可行性研究、績效目標、資金投入、預算編制及資金使用等方面進行考評，并針對考評過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出合理化意見建議，細化預算編制，夯實預算基礎數(shù)據(jù)，從預算編制源頭抓起，切實解決超標準、超預算的問題，進一步提高預算編制質(zhì)量。

（三）有利于提高績效目標設定的合理性。項目績效目標是衡量財政資金使用效益發(fā)揮如何的具體表現(xiàn)，也是項目工作開展的目標和方向。開展預算項目績效評價，有利于確保項目績效目標設定科學合理，切合實際，可操作性強，可實現(xiàn)程度高，能有效避免“重項目申請、輕資金使用，重資金分配、輕績效評價”的現(xiàn)象發(fā)生，切實增強事業(yè)部門的責任意識和效率意識。

（四）有利于提高成本核算與績效管理的融合性。將績效理念和成本意識貫穿于績效考評全過程，建立成本核算與績效管理融合機制，結合事前預算編制、事中預算執(zhí)行、事后績效評估和全過程成本核算開展評審工作，確?？冃гu審結果與績效目標的設置和實現(xiàn)相匹配，確?？冃繕说膶崿F(xiàn)與成本核算結果相匹配，增強項目預算安排的科學性和資金使用的合規(guī)性。

二、項目績效管理中存在的主要問題

（一）決策程序不夠規(guī)范。有的項目決策程序不夠嚴謹，預算編報前未進行充分調(diào)研、專家論證和可行性研究，沒有建立相應的項目篩查遴選機制，對實施過程中可能存在的不確定性因素估計不足，將不具備實施條件或?qū)嵤l件差的項目納入預算申報范圍，致使該項目先天性不足，無法達到理想效果，未實現(xiàn)預期目標，造成財政資金浪費。有的項目前期工作準備不充分，預算編制不夠細化、準確。有的項目與單位事業(yè)發(fā)展結合不夠緊密，存在為預算而上項目的現(xiàn)象。

（二）績效目標設定不夠科學。有的項目績效目標設定缺少量化標準，指標較為寬泛，不夠明確細化，可實現(xiàn)性和可操作性差，相關目標無法通過可衡量的指標值予以體現(xiàn)，不利于績效目標的考核和評價，造成在項目評價階段，項目績效目標完成程度缺乏衡量依據(jù)，直接影響評價結果的質(zhì)量。有的項目績效目標在設定時就不切合實際，在評價環(huán)節(jié)再根據(jù)實際完成情況進行調(diào)整，使績效目標失去它作為項目執(zhí)行目標的指引和評價作用。

（三）績效目標設定不夠合理。有的項目績效目標與年度計劃不符，且實現(xiàn)性差，不利于績效目標的控制和管理，無法體現(xiàn)項目的時效性。有的指標設置不明確，效益指標設置較為簡單，可衡量性不足，可操作性不強。有的項目績效指標未按規(guī)定設置，指標設定過于隨意，不夠量化細化，合理性不足。有的項目結束后，績效目標未達到設定的預期目標。有的項目未設定滿意度指標或滿意度調(diào)查落實不全面，調(diào)查樣本范圍局限、數(shù)量較少，無法充分反應服務對象滿意度效果。

（四）項目管理制度不夠健全。有的項目未建立項目管理制度，缺少項目申報、過程實施、監(jiān)督檢查、進度控制、績效跟蹤、驗收考評等相關管理措施，項目實施過程中缺乏約束機制，存在較大的管理風險。有的項目未建立資金績效分析機制，未對資金的使用及效益情況進行認真分析，不利于項目績效管理的深入開展。有的項目實施過程管理規(guī)范性有待提高，采購、合同管理過程中仍有薄弱環(huán)節(jié)。有的項目驗收管理重視不夠，存在驗收不及時情況。有的項目后期維護保障經(jīng)費和措施跟不上，導致項目閑置。

三、項目績效評價的主要內(nèi)容

（一）項目決策

1.立項依據(jù)的充分性：是否符合國家法律法規(guī)、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和相關產(chǎn)業(yè)政策；是否符合行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策要求；是否符合部門年度工作計劃；是否與部門職責范圍相符；是否屬于部門履職所需。

2.立項程序的規(guī)范性：是否按照規(guī)定的程序申請設立；申報材料是否符合相關要求；申報文件是否得到批復；事前是否經(jīng)過必要的可行性研究、專家論證、風險評估、績效評估、集體決策。

（二）績效目標設定

1.績效目標的合理性：是否設定績效目標；績效目標與實際工作內(nèi)容是否具有相關性；績效目標是否具體、量化；績效目標是否具有可操作性和可衡量性；預期產(chǎn)出效益和效果是否符合正常的業(yè)績水平；是否與預算確定的項目投資額或資金量相匹配。

2.績效目標的明確性：是否將項目績效目標細化分解為具體的績效指標；是否通過清晰、可衡量的指標值予以體現(xiàn)；是否與項目目標任務數(shù)或計劃數(shù)相對應；是否具有完成績效目標的措施方案；是否明確到具體責任人。

（三）預算編制

1.預算編制的科學性：預算編制是否經(jīng)過科學論證；預算內(nèi)容與項目內(nèi)容是否匹配；預算指標測算依據(jù)是否充分，是否按照標準編制；預算數(shù)據(jù)計算過程是否清晰明了；預算確定的項目投資額或資金量是否與工作任務相匹配；預算是否經(jīng)過事前評審。

2.資金分配的合理性：預算資金分配依據(jù)是否充分；資金分配額度是否合理；資金分配方案是否經(jīng)過集體研究決定。

（四）預算執(zhí)行

1.預算執(zhí)行的嚴肅性：預算執(zhí)行是否制定年度計劃；預算執(zhí)行進度是否與工作時間、工作進度安排一致。

2.資金到位率：資金到位率=（實際到位資金/預算資金）×100%。衡量預算資金到位情況。

3.預算執(zhí)行率：預算執(zhí)行率=（實際支出資金/實際到位資金）×100%。衡量到位資金支出情況。

（五）資金使用

資金使用的合規(guī)性：是否符合國家財經(jīng)法規(guī)和財務管理制度以及有關專項資金管理辦法的規(guī)定；資金的撥付是否有完整的審批流程、程序和手續(xù)；是否按預算批復的明細項目實施；是否存在截留、擠占、挪用、虛列支出等情況；節(jié)余資金是如何管理的。

（六）制度建設

1.管理制度的健全性：是否已制定內(nèi)部控制財務管理和業(yè)務管理制度；財務管理和業(yè)務管理制度是否合法、合規(guī)、完整；是否單獨制定項目管理制度。

2.制度執(zhí)行的有效性：是否遵守相關法律法規(guī)和內(nèi)部控制管理規(guī)定；項目調(diào)整及支出調(diào)整手續(xù)是否完備；項目合同書、工作計劃、工作日志、驗收報告、技術鑒定等資料是否齊全并及時歸檔；項目實施的人員條件、場地設備、信息支撐等是否落實到位。

（七）項目管理

項目執(zhí)行是否有力；項目管理和會計核算是否規(guī)范；組織機構和管理制度是否健全，人員分工是否明確；項目實施方案是否科學；項目實施程序是否合理、合規(guī)。

（八）完成情況

1.項目完成的時效性：項目是否按時完工；項目產(chǎn)出和項目效果是否達到設計要求；項目實施是否產(chǎn)生直接或間接經(jīng)濟效益；項目實施是否帶來社會綜合效益；項目是否單獨進行成本核算。

2.實際完成率：實際完成率=（實際產(chǎn)出數(shù)/計劃產(chǎn)出數(shù)）×100%。衡量項目經(jīng)濟效益實現(xiàn)情況。

3.質(zhì)量達標率：質(zhì)量達標率=（質(zhì)量達標產(chǎn)出數(shù)/實際產(chǎn)出數(shù)）×100%。衡量項目質(zhì)量達標情況。

4.完成及時率：完成及時率＝（實際利用時間/計劃利用時間）×100%。實際完成時間：完成該項目實際所耗用的時間。計劃完成時間：按照項目實施計劃或相關規(guī)定完成該項目所需的時間。衡量項目是否按時完工。

5.成本節(jié)約率：成本節(jié)約率=[1－（實際成本－計劃成本）/計劃成本]×100%?；颍嘿Y金節(jié)約率＝[1－（實際支出資金－預算安排資金）/預算安排資金]×100%。衡量項目完工后成本核算情況或資金節(jié)約情況。

6.實際效益：項目實施所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響是否達到。

（九）服務對象滿意度

社會公眾或服務對象是對該項目實施后帶來效益和可持續(xù)影響的滿意程度。

四、項目績效評價應把握的重點

（一）加強項目需求論證，提高項目決策的科學性。

一是以項目需求為牽引，對項目決策、立項依據(jù)、數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標、成本指標、經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)性影響指標、服務對象滿意度指標進行評估分析，以檢查項目立項是否可行，確保項目組織實施條件完備、風險可控，可減少由于決策程序不規(guī)范、論證依據(jù)不充分造成項目盲目立項帶來的財政資金損失浪費，進一步提高項目決策的科學性。二是項目立項前，應對項目進行可行性論證，對項目立項的必要性、科學性、實施條件、組織管理、責任落實、風險管控等進行深入論證，根據(jù)論證結果確定是否符合立項要求，確保項目立項依據(jù)充分，報批手續(xù)完備。三是對重大項目或技術復雜的項目，要組織專家或第三方進行論證，確保論證結論可靠，為項目立項依據(jù)充分提供理論支撐。

（二）認真收集項目完成的證據(jù)資料，提高績效目標完成的時效性。

一是收集反映項目完成情況的證據(jù)資料。即反映產(chǎn)出目標完成情況的有關資料。包括反映產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本等有關情況的證據(jù)資料。重要的是能夠客觀地證明項目產(chǎn)出目標的完成情況。如：考評工作組對項目產(chǎn)出目標完成情況的調(diào)研結果、評價專家對項目產(chǎn)出目標完成情況的認定結果、有關專業(yè)機構對項目產(chǎn)出目標完成情況的認定證明、項目完工驗收報告、科研課題結題報告、市級領導對課題報告的批示、項目完工實景圖片、采購設備入庫清單等。二是收集反映項目實施效果的證據(jù)資料。即反映項目效果目標完成情況的有關資料。重要的是能夠客觀的證明項目效果目標的實現(xiàn)情況，最好是能夠量化的反映項目效果實現(xiàn)情況。如：反映項目實施效果的有關經(jīng)濟數(shù)據(jù)、業(yè)務數(shù)據(jù)、發(fā)表論文、申請專利與專利授權、獲獎情況、服務對象調(diào)查問卷、項目實施效益與歷史數(shù)據(jù)對比、成本合理性分析等。三是收集分析績效材料。項目單位應建立預算績效管理組織機構和管理制度，及時收集相關績效信息，并做好分類和歸檔工作，為衡量項目績效提供基礎數(shù)據(jù)和信息資料。分析的關鍵點應落實在“決策”、“管理”和“成效”上，以充分的例證形成客觀的評價結論，為評價報告質(zhì)量提供有力的證據(jù)支撐。

（三）科學設置績效目標，提高預期績效的可實現(xiàn)性。

一是科學設置總體目標、分項目標、階段性目標或年度目標，細化、量化績效指標，統(tǒng)一績效指標的計算口徑，加強績效指標設置的合理性和可考核性，增強績效指標對項目工作開展的約束性，產(chǎn)出指標與效果指標匹配要合理，產(chǎn)出與效果存在直接的關聯(lián)，提升項目預期績效的可實現(xiàn)性。二是充分發(fā)揮事前績效評估前端控制作用，建立項目立項評估決策機制，實行預算項目隨報、隨評、隨入庫的滾動預算管理。三是將績效目標作為項目入庫、預算安排的前置條件，強化績效目標全過程管理的基礎作用。四是項目單位應依據(jù)項目實施計劃編制項目績效目標申報表，績效目標申報表中應包括產(chǎn)出指標和效果指標，所有指標內(nèi)容應明確、具體、細化、可考，其中能夠量化的指標必須制定量化衡量標準，確實無法量化的，應明確定性考核判定標準。五是科學設置績效目標，對跨年度實施項目的績效目標，既要設置總體績效目標，又要設置年度績效目標，確保年度績效目標能夠清晰反映在一個預算年度內(nèi)預期達到的產(chǎn)出和效果，并與年度預算批復的資金量相匹配。六是加強對績效目標的審核力度，對未按要求填報績效目標或績效目標填報不明確、不合理的，要求項目單位重新填報，以確?？冃繕苏嬲享椖苛㈨棇嶋H。

（四）完善項目實施的組織和制度保障機制，提高項目的成功率。

一是要健全組織。項目實施前，項目單位要成立組織機構，明確責任，科學分工，建立“誰申請預算、誰負責項目管理”的工作機制。二是要完善制度。項目實施前，項目單位要制定完整的、切實可行的項目管理辦法，明確項目開展工作的具體要求和預期目標，明確項目執(zhí)行監(jiān)督管理的具體措施和風險預案設計，明確項目實施程序和監(jiān)督管理機制，使項目決策、執(zhí)行、監(jiān)督和績效考核等有據(jù)可依，完善項目質(zhì)量控制、過程監(jiān)督管理措施、驗收考核、成果體現(xiàn)等內(nèi)容，實現(xiàn)事前、事中、事后的全過程、全時點控制，為項目績效目標的實現(xiàn)提供有力保障，最大限度降低項目實施的風險。三是要制定計劃。項目實施前，項目單位要制定具體的工作計劃，且在實施過程中必須按計劃執(zhí)行，按步驟操作，這是確保項目按時保質(zhì)完工的基本保證。四是要全程跟蹤。項目單位要建立績效跟蹤監(jiān)督機制，加強對績效目標的跟蹤管理、督促檢查，當預算執(zhí)行與績效目標發(fā)生偏離時，應及時采取措施糾正，確保實現(xiàn)預期目標。

（五）深入開展績效評價工作研究，提高項目績效評價工作質(zhì)量。

一是強化制度建設。建立健全涵蓋績效目標、績效監(jiān)控、績效評價、結果運用等各環(huán)節(jié)的管理制度和科學合理的績效評價指標體系、質(zhì)量控制標準，保障績效管理工作的規(guī)范性和指導性，夯實績效管理工作的基礎。二是強化全員參與。項目績效評價工作不單單是財務一個部門的事情，需要各業(yè)務部門、業(yè)務人員的全力配合、密切協(xié)作，充分調(diào)動業(yè)務人員的工作積極性，增強工作責任感，推動績效工作的順利實施。三是強化全程監(jiān)控。加強預算執(zhí)行全過程監(jiān)督，及時掌握項目的實施進度、資金使用管理情況、績效目標完成進展情況、項目存在的問題及原因，跟蹤問效，掌握第一手資料，及時糾正偏差，把問題解決在萌芽狀態(tài)，使項目實施始終按既定的目標前進。四是強化宣傳力度。通過新聞媒體、報紙雜志、網(wǎng)絡平臺等多種渠道宣傳績效管理政策和經(jīng)驗，通過業(yè)務培訓、理論研究等形式，提升績效管理人員的業(yè)務能力，提高預算績效管理工作水平和管理理念，擴大影響力，營造理解績效、重視績效的良好氛圍。五是強化結果運用。將績效管理工作納入單位考核體系，作為評價部門工作的重要內(nèi)容，建立績效問責機制，對于績效管理工作表現(xiàn)突出的單位給予表彰和獎勵，在安排下一年項目預算資金時優(yōu)先考慮。對于績效管理差的單位予以通報批評，依據(jù)績效考評結果核減下一年度項目預算資金，促使其重視績效管理工作。