◎孫亮 羅佳

長三角是我國經(jīng)濟發(fā)展最為活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，在城市群一體化發(fā)展背景下，池州市作為長三角27 個中心區(qū)城市之一，在融入長三角一體化發(fā)展中具有良好的資源和空間優(yōu)勢。在2020 年池州市為了實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展，出臺了《池州市融入長三角一體化發(fā)展行動方案》，將加快融入長三角一體化發(fā)展作為2020 年的重點工作任務。基于此，本文就池州市構建與城市群一體化發(fā)展相適應的治理機制進行探討，以實現(xiàn)城市群一體化高質量發(fā)展。

池州市地處于安徽省西南部，是長江南岸重要的濱江港口城市，長三角城市群成員城市，隨著長三角城市群一體化發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略，并成為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分，池州市構建與長三角城市群一體化發(fā)展相適應的治理機制有助于促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，同時成為促進國民經(jīng)濟增長的主要載體。

近年來，池州市緊緊圍繞長三角城市群一體化發(fā)展的要求，積極推進高質量交通一體化發(fā)展項目，將本市努力發(fā)展成為長三角與武漢都市圈交匯的重要節(jié)點，為池州市經(jīng)濟增長提供重要的基礎設施條件。但是，由于長三角城市群一體化發(fā)展還處于初步探索階段，在發(fā)展過程中還存在缺乏制度體系保障、內(nèi)部運行機制不完善、政府部門干預力度過大、發(fā)展質量不高等問題，導致長三角城市群一體化發(fā)展與其他一流城市群相比還存在較大差距。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高的長三角城市群地市GDP還不到世界一流城市群的30%，甚至只有美國一流城市群的20%。因此，本文結合城市群一體化發(fā)展的含義及治理特征進行分析，池州市在構建城市群一體化發(fā)展中存在的問題，并提出池州市全面推進城市群一體化發(fā)展的治理機制，以推動當?shù)亟?jīng)濟高質量發(fā)展。

一、城市群一體化的基本概況

1.城市群一體化的含義。

城市群主要是指在一定區(qū)域內(nèi)，由一個特大城市為核心，與三個以上大城市為構成單元，通過便利的交通、通信等基礎設施構成區(qū)域經(jīng)濟緊密聯(lián)系，并實現(xiàn)高度一體化的城市群體，也就是區(qū)域分布集中的特大城市和大城市相互集聚而形成的大城市市場，在城市群中各類要素能夠實現(xiàn)自由流動、市場資源實現(xiàn)最優(yōu)配置，以保證區(qū)域經(jīng)濟處于均衡狀態(tài)。就城市群而言，城市群一體化實質上就是在城市空間形態(tài)中體現(xiàn)出區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，通過城市產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整和空間結構演變的互動過程中實現(xiàn)區(qū)域市場一體化與區(qū)域經(jīng)濟一體化，使得各大城市之間由競爭關系轉換為相互合作關系，為進一步推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供新動能。

我國對于城市群一體化研究主要強調(diào)以推動城市群內(nèi)各城市間專業(yè)化分工協(xié)作為導向，促進中心城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，引導中小城市夯實制造業(yè)基礎，實現(xiàn)城市功能互補；并且以交通互聯(lián)互通為突破口，完善基礎設施建設。比如，優(yōu)化高鐵、飛機、高速等交通工具和提速通信網(wǎng)絡建設，為城市群一體化發(fā)展提供前提條件，有效降低城市生產(chǎn)成本并提高城市智能化管理水平。同時，以建立統(tǒng)一開放的商品市場作為發(fā)展目標，構建各類要素自由流動的一體化市場，減少各要素在區(qū)域間流動成本。最后，城市群一體化發(fā)展要注重公共服務一體化和均等化，實現(xiàn)公共服務共享是推動城市群一體化發(fā)展的根本所在。由于我國存在教育、醫(yī)療服務資源分布不均的現(xiàn)象，相對優(yōu)質的資源主要集中分布在特大城市區(qū)。因此，推進城市群一體化發(fā)展，就要實現(xiàn)公共資源共享、縮小城市發(fā)展差距、完善制度體系等，促進城市群內(nèi)各成員生活水平的提高。

2.城市群一體化治理特征。

由于城市群主要由多個城市共同組成，其治理主體呈現(xiàn)出多元化和復雜性的特點，城市群一體化治理主要具有以下幾點特征。

（1）治理主體的多元化。

城市群治理與單個城市治理具有明顯的差異，城市群治理需要組織跨區(qū)域、跨空間治理工作，主要對經(jīng)濟功能區(qū)進行治理，治理主體主要包括多個地方各級政府，參與執(zhí)行決策的主體具有多元化特征，導致對城市群內(nèi)經(jīng)濟活動和資源配置缺乏約束能力。在城市群一體化治理過程中由于受到財政分權以及唯GDP 政績觀的影響下，會激化各大城市之間的競爭意識，嚴重影響到各城市間的相互合作關系。因此，想要實現(xiàn)城市群一體化各治理主體就必須制定統(tǒng)一的發(fā)展目標，行動始終保持一致，才能實現(xiàn)城市群內(nèi)資源最優(yōu)配置。

（2）治理對象具有較強的復雜性。

城市群治理屬于一種跨空間治理行為，其治理主體和治理對象具有多元化的特點，為城市群治理工作增添較大難度，難以構建完善的區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展機制。而這種跨空間治理容易出現(xiàn)地方公共物品供給差距的問題，其中的公共物品主要包括交通網(wǎng)絡、通信網(wǎng)絡等硬件設施，還有教育、醫(yī)療服務、法律制度等軟件設施條件等。因此，城市群治理對象主要涉及到地方公共物品的供給、自然資源的保護和利用等，以此來保證城市群內(nèi)實現(xiàn)利益共享。

（3）各類要素資源配置受阻。

城市群主要由多個大城市共同構成，屬于各類要素資源的聯(lián)合體，是要素突破區(qū)域限制實現(xiàn)自由流動的經(jīng)濟功能區(qū)。但是，在城市群中由于土地資源、人才資源以及產(chǎn)業(yè)技術等要素分屬不同的行政區(qū)域，在不同程度上受到行政壁壘和制度性制約的影響，導致城市各類要素在跨區(qū)域流動中受到阻礙，最終難以實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。例如，各地實施的專項資金扶持制度，很大程度上限制到商品和要素的自由流動，同時在行政分割下基礎設施共建共享機制不暢，難以建立健全信息一體化平臺。

二、池州市融入城市群一體化發(fā)展面臨的困境

1.缺乏現(xiàn)代化空間治理機制。

池州市作為獨立的行政區(qū)劃，而城市群則是由多個行政區(qū)劃的聯(lián)合體，兩者在治理工作中還存在較大的差異性。池州市若想要構建與城市群一體化發(fā)展相適應的治理機制就必須從復雜的空間治理工作著手，但由于我國城市化進程進一步加快，人口快速向城市轉移，不僅將城市轉化為經(jīng)濟活動的主要陣地，同時也激化出各種矛盾。比如，空間的商品化和空間的公共性不協(xié)調(diào)、空間的多元化與空間的協(xié)調(diào)性的矛盾、生產(chǎn)空間與生活空間的日益分離、規(guī)劃空間與實際空間的脫節(jié)等等，使得池州市空間內(nèi)部協(xié)調(diào)性受到嚴重影響，若想要構建高質量發(fā)展的城市群，池州市就必須構建與社會主義核心相適應的現(xiàn)代化空間治理機制。

2.等級化的行政管理體制觸發(fā)城市群的不協(xié)調(diào)發(fā)展。

由于受到錯誤政績觀的影響，我國采用的還是等級化的城市行政管理體制，導致土地、資金、政策、人力、項目等資源主要集中在發(fā)展迅速的大城市中，而小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展受到較大限制。而城市群的本質屬于一個經(jīng)濟功能區(qū)，在等級化的行政管理體制下池州市在發(fā)展中容易形成典型的“諸侯經(jīng)濟”當?shù)卣块T管理混亂。另外，由于我國城市群一體化發(fā)展還處于初步探索階段，本身采取的跨區(qū)域治理機制存在諸多不合理的問題，市場資源難以實現(xiàn)最優(yōu)配置，各類要素也無法實現(xiàn)自由流動。隨著大量外來人口的涌入，導致池州市交通等基礎設施出現(xiàn)超負荷承載的現(xiàn)象，且存在“炒房”的行為，嚴重影響到城市居民的生活水平，城市發(fā)展受限。當前，我國針對這一問題出臺了相關的城市群治理方案，但是并沒有制定以城市群跨區(qū)域治理相關的考核機制，導致池州市在落實過程中存在形式化的問題。

3.缺乏完善的城市公共服務均等化的現(xiàn)代財政制度。

為了建立社會主義市場經(jīng)濟基本要求相符合的政府間財政關系制度框架，通過實施分稅制財政體制改革，使得中央政府和地方財政關系更加完善。但是，由于受到財政分稅制度的影響，城市群一體化發(fā)展還面臨著城市公共服務均等化現(xiàn)代財政制度不完善的現(xiàn)象，導致地方政府財政資金缺口依然較大。然而，近年來我國民生保障覆蓋面越來越廣，教育、醫(yī)療、基礎設施建設等民生項目支出也“剛性”增長，使得地方政府共同財政事權支出責任分擔比例不斷增加，出現(xiàn)事權支出責任與財權不相匹配的問題。因此，池州市由于本身財力不足，所以缺乏與其他城市建立健全利益共享機制的積極性。另外，由于城市群內(nèi)公共物品供給存在較大差距，池州市采取的財政管理機制難以承擔當?shù)毓参锲返墓┙o問題，使得城市內(nèi)部公共基礎設施建設缺乏有效的財政支撐。

三、池州市構建與城市群一體化發(fā)展治理機制相適應的有效措施

1.始終堅持走社會主義發(fā)展道路，建立與社會主義發(fā)展相適宜的城市空間治理機制。

池州市在構建與城市群一體化發(fā)展治理機制時要堅持“區(qū)域治理”的理念，結合我國國民經(jīng)濟實際發(fā)展情況制定與城市群一體化發(fā)展相適應的城市空間治理機制。首先，落實社會主義現(xiàn)代化強國“兩步走”戰(zhàn)略，制定明確的現(xiàn)代社會治理目標。主要分為2020 年-2035 年和2035 年到本世紀中葉兩個階段，分兩步走，構建出與世界一流城市群相適應的城市空間治理機制，以實現(xiàn)全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。其次，建立健全城市群一體化考核機制。為了更好的落實城市群一體化發(fā)展戰(zhàn)略，池州市應該積極改革現(xiàn)有的考核體系，主要從交通、通信網(wǎng)絡等基礎設施建設、公共物品共建共享以及產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等方面著手，不斷完善與城市群一體化相適應的城市考核機制，并通過其考核指標來衡量本市政府領導層的政績，以明確政府官員的職責分化。同時，要積極利用城市群年度排名來建立良性競爭關系，以此來推進池州市積極開展跨區(qū)域合作，并實施以第三方評估監(jiān)督為平臺，通過第三方全方面的評估，展現(xiàn)出池州市一體化發(fā)展的治理成效。最后，構建高效的城市群治理體系，進一步完善城市群一體化發(fā)展治理結構。池州市應加強長三角協(xié)同立法，有效整合區(qū)域立法資源，以提高池州市立法總體實效。同時，構建多元主體參與的城市群社會治理體制，為完善公共服務供給多元主體參與機制奠定基礎。

2.建立健全市場化機制，以實現(xiàn)城市資源最優(yōu)配置。

池州市應建立與城市群一體化空間形態(tài)相適應的市場化機制，為各類要素的自由流動提供保證，并利用市場機制在城市資源合理配置中的積極作用，推動池州市內(nèi)部各類要素實現(xiàn)跨區(qū)域的自由流動，以改善資源配置效率，加大池州市行政制度深化改革力度，最大程度上減少城市協(xié)調(diào)發(fā)展中的制度限制，充分發(fā)揮市場在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制建設中的主導作用。同時，利用各類要素的市場化改革，緩解城市資源分布不均衡的現(xiàn)象，真正實現(xiàn)城市資源最優(yōu)配置。另外，池州市還要積極發(fā)揮政府部門的職能優(yōu)勢，全面深化戶籍管理制度改革，以放開池州市落戶限制打破城鄉(xiāng)二元結構壁壘。還應建立一定區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一交易市場，積極開展跨區(qū)域合作，在共同的發(fā)展目標下實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。

3.堅持以都市圈建設為導向，實現(xiàn)城市高質量發(fā)展。

結合西方經(jīng)濟學經(jīng)濟增長及理論分析，想要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展就必須重點培育發(fā)展條件較好的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)，將其發(fā)展成為一個經(jīng)濟增長地，以此來帶動城市經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示我國城市群中城市覆蓋范圍較廣，比如中原城市群中共有30 個城市、長三角城市群一共包括26 個城市，池州市作為長三角城市群中的中心區(qū)城市之一，在大范圍的城市群結構中想要實現(xiàn)一體化發(fā)展還缺乏有力支撐。所以，池州市首先應堅持以都市圈建設為導向，加大都市圈一體化發(fā)展力度，充分發(fā)揮出城市中心區(qū)發(fā)展的推動作用，以帶動整個城市經(jīng)濟的迅速增長。因此，池州市應明確劃分都市圈的覆蓋范圍，強化城市中心區(qū)以周邊城市建立良好的合作交流機制，通過以交通設施為載體，構建“10 分鐘、30 分鐘、60 分鐘”三個都市通勤圈，以強化城市中心區(qū)的集聚、擴散、帶頭作用。另外，加快城市中心區(qū)與周邊地區(qū)的一體化發(fā)展，在公共資源共建共享作用下，實現(xiàn)各類要素的均衡分布，有效增強池州市一體化發(fā)展的可行性。

4.建立健全城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機制。

城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是實現(xiàn)城市群共贏的根本保證，而合理的資源配置優(yōu)勢實現(xiàn)城市一體化發(fā)展的重要內(nèi)部動力。池州市應根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、各類要素資源稟賦，堅持因地制宜的原則，重點發(fā)展市場基礎條件佳、協(xié)同度高、擴散性強的城市中心區(qū)，并以交通互聯(lián)互通為突破口，打造成為長三角西向門戶節(jié)點城市，以滿足高質量交通一體化發(fā)展需求。比如，為了更好的融入長三角城市群一體化發(fā)展，池州市通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作，著力打造承接長三角產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)，不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈結構，為城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同發(fā)展提供保障。另外，池州市還要建立健全成本分擔和收益共享機制，為了防止城市財富分化嚴重、城市資源分布不均的情況，池州市應建立相對完整的產(chǎn)業(yè)鏈，將池州市打造成安徽省區(qū)域性創(chuàng)新中心，甚至在長三角城市群一體化發(fā)展中承擔著重要角色。

5.完善城市公共物品供給制度。

由于在城市群一體化中區(qū)域公共物品供給具有跨區(qū)域的特點，城市群主體的多元化導致公共物品供給面臨較復雜的環(huán)境。因此，池州市應建立完善的城市公共物品供給制度，不斷拓展池州市與其他地方政府相互合作的有效途徑。比如，建立財稅分享機制，城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展以及土地利用等要進行相互銜接，以形成規(guī)范化的規(guī)劃銜接機制。其次，池州市還要及時更新公共物品供給方式，要結合公共物品非排他性和非競爭性的根本特征，以及公共物品的不同類型來創(chuàng)新公共物品的投資和融資方式。比如，通過實施PPP 模式來增強對公共物品投資的合理性。最后，構建城市公共物品的合理運營機制，利用市場化機制在公共物品運營過程中的促進作用，為落實民生共享專項行動提供保障。比如，從教育、醫(yī)療、公共文化、保險等方面積極與長三角城市群之間建立良好的合作模式，例如，池州市職業(yè)教育應積極與長三角城市群之間建立產(chǎn)教融合、協(xié)同育人模式，以培育出符合城市經(jīng)濟發(fā)展需求的高質量技術技能型人才，促進池州市職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的同時提升公共服務水平。

四、結束語

綜上所述，城市群一體化發(fā)展以上升成為我國重大國家戰(zhàn)略，池州市在構建與城市群一體化發(fā)展相適應的治理機制時，必須貫徹落實中央在全面推進長三角城市群一體化發(fā)展會議上的重要講話精神，通過建立高效、合理的城市治理機制來保證各項重點工作任務的落實程度。因此，池州市應正確認識城市群一體化的真正含義和基本特征，并分析出當前實現(xiàn)城市一體化發(fā)展所面臨的問題，將此作為切入點積極探索出與城市群一體化發(fā)展相適應的城市治理措施。