方國安

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

黨的十九大做出了中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的重大判斷，對(duì)加快生態(tài)文明體制改革、推進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國作出重要戰(zhàn)略部署。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)?！边@是新時(shí)代自然資源管理的總目標(biāo)、總綱領(lǐng)，也是當(dāng)前和今后一定時(shí)期自然資源加強(qiáng)融合調(diào)查的基本遵循。

2018年3 月，自然資源部正式掛牌成立，標(biāo)志著我國自然資源調(diào)查和保護(hù)利用進(jìn)入到一個(gè)嶄新階段，也帶來了新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。國家“十四五”規(guī)劃提出優(yōu)化國土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和綠色發(fā)展，要求自然資源調(diào)查推進(jìn)全域、全要素、全周期的管理融合；深化多學(xué)科、多技術(shù)、多機(jī)制的專業(yè)融合；加強(qiáng)數(shù)字化、動(dòng)態(tài)化、價(jià)值化的應(yīng)用融合；注重人與自然資源多維度、多尺度、多因素的時(shí)空融合；為國家和地區(qū)發(fā)展筑牢生態(tài)安全底線和戰(zhàn)略資源保障。

1 機(jī)遇與挑戰(zhàn)

推進(jìn)自然資源調(diào)查支撐高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以生態(tài)文明建設(shè)思想為引領(lǐng)，深刻認(rèn)識(shí)國家和區(qū)域發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略和具體需求，準(zhǔn)確把握發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，推動(dòng)構(gòu)建自然資源融合管理新格局。

1.1 發(fā)展機(jī)遇

自然資源部成立以來，國家自上而下逐步構(gòu)建自然資源統(tǒng)一管理體系。這是一場系統(tǒng)性、整體性和重構(gòu)性的變革，要求對(duì)自然資源調(diào)查體系、內(nèi)容和方法相應(yīng)作出重大調(diào)整。同時(shí)，隨著生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)、“雙碳”行動(dòng)的深入推進(jìn)，圍繞國土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、自然資源資產(chǎn)管理等領(lǐng)域的新要求不斷涌現(xiàn)，自然資源調(diào)查拓展服務(wù)領(lǐng)域正當(dāng)其時(shí)。

科學(xué)技術(shù)發(fā)展日新月異，以多時(shí)空傳感、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、量子信息、區(qū)塊鏈為代表的新型信息化技術(shù)，正在日益融入并影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，也在不斷推動(dòng)自然資源調(diào)查思維方式、工作模式的深刻變革。

在政策形勢和科技創(chuàng)新雙重驅(qū)動(dòng)下，通過完善頂層設(shè)計(jì)、找準(zhǔn)服務(wù)切口、強(qiáng)化技術(shù)保障，系統(tǒng)推動(dòng)新時(shí)期自然資源調(diào)查深度融合，讓調(diào)查業(yè)務(wù)與成果更好地服務(wù)自然資源管理中心工作，從而全方位支撐生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

1.2 發(fā)展挑戰(zhàn)

綜合當(dāng)前形勢和客觀條件來看，自然資源調(diào)查支撐高質(zhì)量發(fā)展主要面臨以下挑戰(zhàn)：

一是系統(tǒng)觀念和戰(zhàn)略思維需要不斷加強(qiáng)?！半p循環(huán)”和生態(tài)文明建設(shè)等背景下，對(duì)照構(gòu)建自然資源融合管理新格局的戰(zhàn)略目標(biāo)，自然資源調(diào)查支撐高質(zhì)量發(fā)展在思想觀念和具體行動(dòng)上均存在一定差距。局部上，受到地域意識(shí)、部門觀念、慣性思維、經(jīng)驗(yàn)主義等影響，國際和國內(nèi)兩個(gè)視野還不夠開闊；戰(zhàn)略上，前瞻性研究儲(chǔ)備和高層次決策支持能力略有不足，服務(wù)國家和地方改革發(fā)展大局、及時(shí)應(yīng)變和主動(dòng)求變意識(shí)仍需加強(qiáng)。

二是整體融合和重點(diǎn)突破需要統(tǒng)籌實(shí)施。一方面，面向自然資源全要素、全周期融合管理，規(guī)劃、地質(zhì)和土地調(diào)查研究等業(yè)務(wù)體系融合創(chuàng)新還需進(jìn)一步加強(qiáng)。另一方面，自然資源融合管理是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，非一域、一時(shí)、一家之力所能及。地方調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循國家頂層設(shè)計(jì)，審視地方需求和自身特點(diǎn)，找準(zhǔn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型重點(diǎn)突破口和關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)，鞏固發(fā)展核心業(yè)務(wù)和優(yōu)勢技術(shù)，有序推進(jìn)事業(yè)改革和業(yè)務(wù)格局重塑。

三是專業(yè)集成與技術(shù)攻關(guān)需要協(xié)同俱進(jìn)。面向自然資源資源調(diào)查支撐高質(zhì)量發(fā)展要求，調(diào)查機(jī)構(gòu)職能、專業(yè)體系和人才結(jié)構(gòu)的適配度需要不斷優(yōu)化，規(guī)劃、地質(zhì)、土地、測繪、環(huán)境、信息等多專業(yè)融合的科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)和學(xué)術(shù)交流機(jī)制需要不斷健全，自然資源調(diào)查監(jiān)測評(píng)價(jià)、信息化建設(shè)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)亟待重點(diǎn)加強(qiáng)。

四是成果應(yīng)用和保障機(jī)制需要鞏固完善。當(dāng)前受到宏觀形勢和疫情等影響，各級(jí)政府為優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)和營商環(huán)境，針對(duì)基礎(chǔ)性、公益性調(diào)查的公共財(cái)政投入有所收縮，部分地方調(diào)查機(jī)構(gòu)資金保障約束日益趨緊。為緩解財(cái)政資金壓力，需要持續(xù)加強(qiáng)自然資源調(diào)查成果的轉(zhuǎn)換應(yīng)用，通過支撐政府管理和社會(huì)化服務(wù)，綜合實(shí)現(xiàn)成果價(jià)值增值。同時(shí)，為提升支撐服務(wù)能級(jí)，需要不斷加大自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)方法和裝備應(yīng)用等科研創(chuàng)新力度，不斷加強(qiáng)人才梯隊(duì)建設(shè)，培養(yǎng)高層次、復(fù)合性人才，打造自然資源領(lǐng)域科研新陣地和人才新高地。

2 自然資源融合調(diào)查發(fā)展策略

立足生態(tài)文明建設(shè)和城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展大局，圍繞自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)行使和管理改革重點(diǎn)要求，系統(tǒng)謀劃自然資源融合調(diào)查發(fā)展策略。

2.1 加強(qiáng)自然資源分類研究

為夯實(shí)自然資源融合管理基礎(chǔ)，支撐構(gòu)建自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評(píng)價(jià)制度，應(yīng)當(dāng)加快研究構(gòu)建自然資源基本分類和管理應(yīng)用體系。厘清自然資源管理和國土空間管理的辯證關(guān)系，圍繞“兩統(tǒng)一”職責(zé)的行使，建立國家到地方縱向統(tǒng)一的國土空間用地用海分類體系，支撐調(diào)查、規(guī)劃、審批、登記、監(jiān)管全周期管理。在統(tǒng)一分類體系基礎(chǔ)上，開展地方性分類、行業(yè)管理分類細(xì)化研究，推動(dòng)自然資源不同層次分類與法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查統(tǒng)計(jì)口徑的深度銜接，綜合實(shí)現(xiàn)自然資源領(lǐng)域從“九龍治水”到“五指成拳”的管理轉(zhuǎn)型。

2.2 開展自然資源綜合性調(diào)查

為全面支撐“山水林田湖草沙”生命共同體整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，應(yīng)當(dāng)開展土地、海洋、地下空間，森林、水、濕地、荒漠、礦產(chǎn)等自然資源綜合調(diào)查，形成自然資源“一張圖”。深化多尺度基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查，全面完成城市地下空間調(diào)查探測，構(gòu)建三維地質(zhì)模型，實(shí)現(xiàn)城市地下空間開發(fā)影響范圍內(nèi)地質(zhì)結(jié)構(gòu)透明化。深化多要素地質(zhì)和水土環(huán)境調(diào)查，由單一要素向多要素綜合調(diào)查轉(zhuǎn)變，全面摸清地下空間資源環(huán)境狀況。通過全域、全覆蓋、多門類綜合調(diào)查，逐步查清自然資源家底，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)自然資源整體保護(hù)和統(tǒng)籌平衡。

2.3 實(shí)施資源環(huán)境全要素評(píng)價(jià)

為支撐主體功能區(qū)戰(zhàn)略和高質(zhì)量發(fā)展，提高資源利用效率，應(yīng)當(dāng)研究自然資源綜合評(píng)價(jià)體系和應(yīng)用機(jī)制。研究優(yōu)化資源環(huán)境承載能力綜合評(píng)價(jià)和國土空間適宜性評(píng)價(jià)理論方法；開展陸表資源和地質(zhì)資源現(xiàn)狀評(píng)價(jià)；深化地下空間、地?zé)崮艿茸匀毁Y源開發(fā)利用潛力評(píng)價(jià)。通過自然資源多維度、多要素綜合評(píng)價(jià)，促進(jìn)自然資源科學(xué)合理保護(hù)利用。

2.4 布局自然資源一體化監(jiān)測

為夯實(shí)自然資源精細(xì)化管理基礎(chǔ)，及時(shí)掌握自然資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)狀況及其變化情況，應(yīng)當(dāng)建立以陸表資源、地下空間和地質(zhì)環(huán)境等為主體的自然資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，形成多層級(jí)、立體化監(jiān)測“一張網(wǎng)”。創(chuàng)新一體化監(jiān)測技術(shù)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程傳感與控制、數(shù)據(jù)自動(dòng)化采集和傳輸，綜合建立陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)調(diào)、信息共享的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。

2.5 保障超大型韌性城市建設(shè)

為推進(jìn)韌性城市建設(shè)，特別是加強(qiáng)特大城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控和生態(tài)修復(fù)治理，應(yīng)當(dāng)深化地面沉降塌陷、水土流失、海岸帶侵蝕等地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警研究與體系建設(shè)，支撐地面沉降等城市安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管控，以及重點(diǎn)區(qū)域、重大工程災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控。加強(qiáng)國土空間生態(tài)研究，開展生態(tài)基底調(diào)查評(píng)價(jià)，探索國土空間生態(tài)修復(fù)適宜性分析評(píng)價(jià)和技術(shù)指引，支撐構(gòu)建生態(tài)保護(hù)體系和生態(tài)修復(fù)工程應(yīng)用體系。

2.6 支撐國土空間規(guī)劃編制實(shí)施

為提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，應(yīng)當(dāng)深入?yún)⑴c各級(jí)各類國土空間規(guī)劃編制和研究，提升服務(wù)“三條控制線”實(shí)施管控技術(shù)水平，深化全域、全要素、全過程國土空間用途管制研究，支撐建立國土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”、“四梁八柱”管控體系。

2.7 服務(wù)自然資源高質(zhì)量利用

為深化自然資源管理宏觀調(diào)控、區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動(dòng)自然資源要素資源市場化配置改革，應(yīng)當(dāng)在自然資源資產(chǎn)清查等基礎(chǔ)上，加強(qiáng)自然資源管理政策體系、價(jià)值體系、實(shí)證評(píng)估和調(diào)節(jié)機(jī)制研究，深化土地高質(zhì)量利用、自然資源節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)研究，重點(diǎn)推進(jìn)城市更新、全域整治、產(chǎn)業(yè)用地、鄉(xiāng)村振興政策研究與示范應(yīng)用。同時(shí)，加強(qiáng)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制研究，明確自然資源資產(chǎn)家底、產(chǎn)權(quán)主體和管理界面，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)管理新格局，支撐區(qū)域城鄉(xiāng)一體化、高質(zhì)量發(fā)展。

2.8 推動(dòng)大數(shù)據(jù)賦能和數(shù)字化轉(zhuǎn)型

為加快自然資源事業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升自然資源領(lǐng)域公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)數(shù)字化水平，應(yīng)當(dāng)以數(shù)字化牽引技術(shù)創(chuàng)新，拓展新業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)換新動(dòng)能，驅(qū)動(dòng)新發(fā)展。做好數(shù)字化工作的前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，持續(xù)增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力和活力。探索建設(shè)自然資源數(shù)據(jù)中心，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)研究，搭建智能協(xié)同一體化應(yīng)用系統(tǒng)集群，構(gòu)建自然資源和國土空間智慧應(yīng)用與輔助決策平臺(tái)。發(fā)展自然資源數(shù)字化產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)管理，全方位推廣自然資源數(shù)據(jù)公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)應(yīng)用，推動(dòng)大數(shù)據(jù)賦能自然資源事業(yè)發(fā)展新格局。

3 自然資源融合調(diào)查發(fā)展機(jī)制

為支撐自然資源融合調(diào)查發(fā)展，應(yīng)當(dāng)聚焦科技、人才、資金等方面綜合建立穩(wěn)固、可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制。

3.1 堅(jiān)持科技創(chuàng)新賦能

一是加快開展自然資源調(diào)查科技攻關(guān)。鼓勵(lì)開展自然資源調(diào)查監(jiān)測評(píng)價(jià)和規(guī)劃、政策等領(lǐng)域的新理論、新方法和新技術(shù)研究；深化地學(xué)基礎(chǔ)理論方法與應(yīng)用研究，重點(diǎn)加強(qiáng)地質(zhì)安全保障、“天空地”一體化監(jiān)測、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等技術(shù)方法與應(yīng)用場景研究。支撐“雙碳”戰(zhàn)略，加快推進(jìn)深部地?zé)嵴{(diào)查、深層儲(chǔ)能與儲(chǔ)碳評(píng)估、海岸帶生態(tài)系統(tǒng)碳匯潛力、地質(zhì)固碳降碳等關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)攻關(guān)。

二是整合自然資源調(diào)查領(lǐng)域科技力量。鼓勵(lì)加大自然資源多時(shí)空傳感、“雙碳”、韌性城市、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等領(lǐng)域新裝備投入與研發(fā)，強(qiáng)化多學(xué)科融合和產(chǎn)學(xué)研一體化。建立健全具有自然資源行業(yè)特色、科技創(chuàng)新能效顯著的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心、野外科學(xué)觀測研究基地和科普實(shí)踐基地，搭建自然資源信息化平臺(tái)，夯實(shí)合作交流、學(xué)術(shù)研討、成果轉(zhuǎn)化與推廣應(yīng)用的平臺(tái)支撐，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。

三是不斷提升自然資源發(fā)展資政建言能力。從國家到地方重點(diǎn)培育一批自然資源行業(yè)高端智庫和特色智庫，打造定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的自然資源智庫體系。統(tǒng)籌持續(xù)推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展高度相關(guān)的自然資源重點(diǎn)、熱點(diǎn)、前沿領(lǐng)域調(diào)查研究，因時(shí)、因地、因事制宜地提出戰(zhàn)略性、前瞻性、針對(duì)性策略，不斷提升自然資源領(lǐng)域決策咨詢和建言獻(xiàn)策的綜合能力，引領(lǐng)自然資源領(lǐng)域理論、制度和政策創(chuàng)新發(fā)展。

3.2 優(yōu)化人才隊(duì)伍建設(shè)

一是優(yōu)化人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。面對(duì)自然資源領(lǐng)域新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，在推進(jìn)業(yè)務(wù)布局調(diào)整優(yōu)化的同時(shí)，同步推進(jìn)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)調(diào)整，建設(shè)一支由規(guī)劃、地質(zhì)、土地、測繪、環(huán)境、信息等專業(yè)組成的科研技術(shù)隊(duì)伍，不斷激發(fā)人才隊(duì)伍新活力。

二是健全人才培養(yǎng)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)結(jié)合自然資源行業(yè)特點(diǎn)，探索創(chuàng)新人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)、人才使用和人才激勵(lì)新機(jī)制。形成與自然資源事業(yè)發(fā)展目標(biāo)相匹配的人才培養(yǎng)計(jì)劃，加強(qiáng)人才交流、促進(jìn)業(yè)務(wù)融合，培育一批多專業(yè)、跨學(xué)科、具有一定國際國內(nèi)和行業(yè)影響力的創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、領(lǐng)軍人才和青年人才，為業(yè)務(wù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的人才保障和智力支撐。

3.3 完善資金保障和管理

一是鞏固多渠道資金保障。通過中央財(cái)政、地方財(cái)政、市場項(xiàng)目、社會(huì)合作等多方面聚集發(fā)力，為自然資源調(diào)查持續(xù)提供資金保障。繼續(xù)充分發(fā)揮各級(jí)政府財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，為重點(diǎn)領(lǐng)域自然資源科學(xué)研究、業(yè)務(wù)開展、人才培養(yǎng)和國際交流等提供充足資金支持。探索政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入，構(gòu)建“政府引導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”的自然資源調(diào)查事業(yè)發(fā)展新機(jī)制。

二是推進(jìn)成果應(yīng)用增值。堅(jiān)持“服務(wù)政府、便民利民、互惠共享”原則，積極拓展自然資源調(diào)查成果共享應(yīng)用途徑。通過加強(qiáng)管理決策咨詢、深化橫向工程應(yīng)用、研發(fā)新型數(shù)據(jù)產(chǎn)品和推廣智慧場景服務(wù)等，綜合實(shí)現(xiàn)成果多元化應(yīng)用和資產(chǎn)增值。

三是優(yōu)化資金使用管理。堅(jiān)持開源與節(jié)流并重，加強(qiáng)資金使用精細(xì)化、科學(xué)化管理，進(jìn)一步優(yōu)化自然資源調(diào)查科研與生產(chǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用要求，完善高層次人才、科技成果轉(zhuǎn)化等獎(jiǎng)酬和激勵(lì)政策，推動(dòng)科研創(chuàng)新活力釋放。

4 結(jié)語

面向國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、自然資源管理改革新形勢，自然資源調(diào)查支撐高質(zhì)量發(fā)展的要求日益緊迫。自然資源調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握當(dāng)前發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，強(qiáng)化思想轉(zhuǎn)變，積極拓展服務(wù)領(lǐng)域，推動(dòng)業(yè)務(wù)融合發(fā)展，致力科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，建立新型科研人才隊(duì)伍，鞏固發(fā)展保障機(jī)制，為自然資源事業(yè)發(fā)展持續(xù)提供新動(dòng)力。