◎趙毓東

引言

城投企業(yè)屬于城市建設(shè)發(fā)展的重要保障，早在本世紀(jì)之初，我國各級政府為滿足城市發(fā)展訴求，推動解決城市建設(shè)資金短缺問題，相繼成立了地方投融資平臺，以力求開辟多元化籌資渠道，承擔(dān)各地區(qū)城市發(fā)展建設(shè)的融資任務(wù)。經(jīng)過長期的探索和創(chuàng)新，如今的城投企業(yè)得到長足發(fā)展，在城市建設(shè)中扮演著至關(guān)重要的角色，為城市面貌的演變提供了充足的支持。但不可否認(rèn)的是，由于城市融資需求的持續(xù)增加，城投企業(yè)的債務(wù)規(guī)模也與日俱增，為此在2014年我國便正式要求，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，加強(qiáng)對各級地方政府債務(wù)的清理、整治工作。2019年7月《政府投資條例》的頒布施行，進(jìn)一步為政府債務(wù)清理提供了政策依據(jù)，也給城市建設(shè)融資行為制定了相應(yīng)的規(guī)范。2020年中國銀保監(jiān)會辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控金融服務(wù)的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)（2020）15號），再度強(qiáng)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的規(guī)范性，面對接踵而至的監(jiān)管新規(guī)，城投企業(yè)必須要適應(yīng)新的政策環(huán)境，正視其融資對地方帶來的影響，努力實現(xiàn)城市建設(shè)融資質(zhì)量的持續(xù)優(yōu)化，保障城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、城投企業(yè)與融資概述

1.城投企業(yè)。

城投公司，即城市投資公司的簡稱，其職能主要是推動城市基礎(chǔ)建設(shè)項目的落實，解決城市建設(shè)項目的資金問題，防止因資金問題導(dǎo)致建設(shè)項目擱淺。城投企業(yè)通常由政府牽頭設(shè)立，并將其作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資及運(yùn)營的基礎(chǔ)性組織，由此可見城投企業(yè)所依賴的核心為政府。伴隨著我國城市化進(jìn)程的加速，城投企業(yè)被賦予了更大的責(zé)任，承擔(dān)著更重的任務(wù)和使命，且城市的發(fā)展仍然需要由城投企業(yè)推進(jìn)，因此在全新的城市建設(shè)背景下，城投企業(yè)無疑扮演著支撐者的角色，在其中發(fā)揮著不可替代的作用。

2.融資。

融資屬于市場經(jīng)濟(jì)中的貨幣交易形式，依托融資手段可以使企業(yè)獲得更強(qiáng)的支付能力，且超出自身所具有的資金規(guī)模。當(dāng)然，融資也會增加企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險，因此城投企業(yè)在開展融資時，必須要依據(jù)自身的實際財務(wù)情況實施分析，竭力限制融資金額和控制融資成本，保證融資結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和平衡。另外，城投企業(yè)應(yīng)科學(xué)選擇融資順序，這主要在于不同的融資方式，向外界傳遞的信息也有所差異，容易增加城投企業(yè)的信息成本。而合理考慮融資方式，則有助于減少不對稱因素，促進(jìn)城投企業(yè)融資水平提升，并拉低融資交易的成本。從融資的方式來看，通?？煞譃閮?nèi)部融資與外部融資兩類，內(nèi)部融資主要是依據(jù)企業(yè)實際自行實施資金籌集，外部融資則是由外部渠道獲得資金，具體包括向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款，發(fā)行股票、債券等向投資人融資等。兩種融資方式對企業(yè)也有不同的影響，如融資成本、融資風(fēng)險等差異。

二、城市建設(shè)融資的發(fā)展分析

眾所周知，城市建設(shè)涉及范圍極為廣泛，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)建設(shè)等，且具有長期性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性等特點(diǎn)。伴隨我國城市化建設(shè)進(jìn)程的提速，城市建設(shè)需求也在急劇增加，因此城投企業(yè)融資將扮演著更加重要的角色。根據(jù)我國城投企業(yè)融資發(fā)展歷程看，其主要可以劃分為三個階段：第一階段，依靠政府信用背書。在早期的城投企業(yè)融資過程中，金融機(jī)構(gòu)主要面向于地方投融資平臺放貸，這通常是政府與城投企業(yè)相互捆綁，城投企業(yè)更多是代表著政府的意志和職能。第二階段，利用政府資源背書。該階段主要是利用政府所掌握的土地資源，以及政府購買力為主，借助上述資源獲取項目資金，此時的城投企業(yè)融資通常與政府相互分離，由企業(yè)利用授權(quán)的形式開展融資。第三階段，企業(yè)的市場化動作。在市場化背景下，城投企業(yè)的融資行為已經(jīng)逐步脫離政府參與，這也賦予了城投企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)的自主選擇性，依賴于專業(yè)的判斷進(jìn)行貸款。

隨著城投企業(yè)融資形態(tài)的不斷演變，融資模式也在逐步優(yōu)化和完善，由最初依賴于平臺為主，到市場化融資方式的變化，從單一間接融資轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯尤谫Y及間接融資并舉，也反映出城投企業(yè)的發(fā)展過程?，F(xiàn)階段，城市建設(shè)發(fā)展迎來高速期，城投企業(yè)作為城市建設(shè)發(fā)展的重要基石，必須要持續(xù)適應(yīng)環(huán)境的變革，在依托政府所提供的支持條件外，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身的投融資能力，拓展多元化的融資渠道，包括銀行貸款、債券融資、信托融資、股權(quán)融資、組合融資等形式，切實滿足城市建設(shè)項目的資金需求，真正做到城投企業(yè)融資的合理、合規(guī)、合法。

三、新政策環(huán)境對城投企業(yè)融資的影響

城市建設(shè)是我國的一項重要任務(wù)，尤其是隨著我國經(jīng)濟(jì)實力的提升，物質(zhì)生活品質(zhì)也大幅發(fā)展，對于城市各類基礎(chǔ)設(shè)施的依賴性逐步提升，城投企業(yè)作為城市建設(shè)的實施者，理應(yīng)在其中發(fā)揮出積極的作用。但同時也需要注意到，融資環(huán)境及政策的變化，將在一定程度上給城投企業(yè)融資帶來影響，為避免債務(wù)規(guī)模的過度膨脹而引發(fā)風(fēng)險，因此應(yīng)當(dāng)落實好有效的控制措施，避免舉債建設(shè)成為城市發(fā)展的常態(tài)，降低政府背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。為此，我國于2014年便開展了相關(guān)的清理整治工作，出臺了與之相關(guān)的管理政策，并且以“堵后門、開前門”的方式，落實好配套政策的推行和完善，切實把握政府債務(wù)風(fēng)險底線，實現(xiàn)市場化融資的規(guī)范發(fā)展。在2018年由發(fā)改委和財政部聯(lián)合公布了《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險的通知》，以及同年國務(wù)院頒布的《政府投資條例》，均著眼于城投融資的管理整治，明確政府投資項目與企業(yè)投資項目邊界，實現(xiàn)了有效的規(guī)范和管理。

不僅如此，2020年我國銀保監(jiān)辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控金融服務(wù)的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)（2020）15號），有效梳理了現(xiàn)階段我國城投企業(yè)所面臨的問題，并且描繪出我國城投企業(yè)融資面臨的三道紅線。其中，第一道紅線為政府隱性債務(wù)。為嚴(yán)格限制地方政府債務(wù)無序增長，實現(xiàn)對城投融資隱性債務(wù)的控制，將政府隱性債務(wù)融資列入禁止范疇。一是還款資金來源與地方財政存在掛鉤的；二是政府投資項目、城投僅屬于代業(yè)主的；三是具有明確的隱性債務(wù)屬性的，如無明確資金用途、無法證實其非隱性債務(wù)等；四是由政府承諾兜底回購，或者保證最低收益的資金；五是利用政府或事業(yè)單位等國有資產(chǎn)實施抵押的；六是與地方礦產(chǎn)資源、土地等掛鉤，并將其作為還款來源的違規(guī)問題。因此，城投企業(yè)與政府債務(wù)相關(guān)的融資業(yè)務(wù)，均應(yīng)當(dāng)屬于較為敏感的范疇。第二道紅線為具備償債能力。償債能力屬于城投企業(yè)融資的關(guān)鍵因素，隨著城投融資與地方政府之間的脫鉤，因此審核的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中于城投企業(yè)是否具備足夠的償債能力，若向無償債能力的城投企業(yè)發(fā)放融資，則所引發(fā)的相關(guān)金融風(fēng)險均應(yīng)由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這也要求金融機(jī)構(gòu)的融資管理轉(zhuǎn)向。一是關(guān)注城投企業(yè)的真實債務(wù)率；二是將主營業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展性作為重要指標(biāo)；三是現(xiàn)金流能否覆蓋利息，以推動債務(wù)持續(xù)良性滾動；四是企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量是否符合要求；五是政府是否保持支持的態(tài)度。第三道紅線為資金用途合規(guī)。在現(xiàn)階段的城投企業(yè)融資中，政府信用逐步呈現(xiàn)退出的趨勢，但其隱性債務(wù)的清理與整治仍需時日，在未來的融資過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對資金用途的關(guān)注，以確保融資屬于合規(guī)范疇，保證資金的安全回收。為此，金融機(jī)構(gòu)在融資發(fā)放時，必須要從固定資產(chǎn)投資角度進(jìn)行分析。一是資金投向是否合規(guī)，避免資金注入限制產(chǎn)業(yè)；二是投資項目的資金自平衡能力是否符合要求；三是融資的監(jiān)管申報與實際使用是否一致；四是加強(qiáng)對項目資金來源的審核。

四、新政策環(huán)境下城投企業(yè)融資模式面臨的困境

1.融資市場化程度不夠。

根據(jù)城投企業(yè)的發(fā)展沿革來看，其通常由政府牽頭設(shè)立，因此在部分經(jīng)營管理中表現(xiàn)出較為濃厚的行政色彩。同時，城投企業(yè)作為城市化建設(shè)的主體，其與政府之間保持著緊密的關(guān)聯(lián)，城投企業(yè)的發(fā)展與政府的城市規(guī)范保持一致性，因此城投企業(yè)在管理上無法直接實施長期戰(zhàn)略規(guī)劃?；谶@一特點(diǎn)，當(dāng)城投企業(yè)面臨融資困境時，往往需要依賴于政府通過政策優(yōu)惠或者政府撥款等方式，向銀行進(jìn)行貸款申請，甚至通過政府作為擔(dān)保來獲得相應(yīng)的貸款。因此，這種政府的過度參與使得城投企業(yè)在融資方面的自主性被削弱，在實際的運(yùn)行過程中的經(jīng)營利益也受到一定的干擾。另外，城投企業(yè)主要是面向于城市建設(shè)項目，其中大多為市政公共項目，因此在盈利項目上會有所限制，難以真正融入市場化的運(yùn)作方式，甚至?xí)钩峭镀髽I(yè)面臨虧損，使其合作的范圍進(jìn)一步被壓縮，致使城投公司的融資能力降低。

2.融資渠道相對狹窄。

城投企業(yè)主要是以城市建設(shè)需求為主體，因此無論是項目的規(guī)模還是周期，往往不同于一般的建設(shè)項目，且部分為非盈利性項目，這要求城投企業(yè)必須要在前期投入大量資金，以避免建設(shè)項目受到影響。而這種形式也勢必造成城投企業(yè)資金回籠困難，所面臨的風(fēng)險因素急劇增加，使項目的效益無法有效發(fā)揮回報功能，實際與預(yù)期之間存在較大的差異，甚至無法與投入相抵。政府作為城投企業(yè)的主要投資者和支持者，在部分城市建設(shè)項目中，必須依賴于政府財政給予支持，或者利用政府信用向金融機(jī)構(gòu)貸款。雖然這種方式能夠緩解城市建設(shè)項目的資金壓力，但無法長期的滿足其發(fā)展需求，導(dǎo)致貸款金額持續(xù)擴(kuò)大，超出了預(yù)期的債務(wù)承受范圍，陷入進(jìn)退兩難的境地。由此，傳統(tǒng)的單一融資渠道不僅無法解決城投企業(yè)融資的根本問題，甚至?xí)觿≌俺峭镀髽I(yè)的財務(wù)壓力，使城市建設(shè)項目面臨諸多的風(fēng)險隱患。

3.融資模式比較陳舊。

除了以往融資渠道相對單一的問題，融資模式的應(yīng)用也是城投企業(yè)面臨的重要問題，如在市場化的格局之下，城投企業(yè)一般采取政府撥款、銀行貸款或市場化融資等模式，諸如債券發(fā)行、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等，但由于各區(qū)域之間的財政能力局限，缺乏相應(yīng)的償債機(jī)制，使得城投企業(yè)的融資效率、規(guī)模及質(zhì)量嚴(yán)重受限，無法獲得本質(zhì)上的拓展和優(yōu)化。比如，在城市化建設(shè)的高速期，城投企業(yè)在申請銀行貸款時，由于其所需要的資金問題過于龐大，政府在短期內(nèi)也無法給予其資金上的幫助，這就使得政府只能夠依賴出讓的土地、礦產(chǎn)等資源作為擔(dān)?；虻盅?，以此來獲得金融機(jī)構(gòu)的資金。而這種方式極易引發(fā)諸多方面的問題，使市場化經(jīng)營機(jī)制難以發(fā)揮出應(yīng)有的效果。

五、新政策環(huán)境下城投企業(yè)融資的策略優(yōu)化

1.加快相關(guān)制度的健全和完善。

如今，債務(wù)風(fēng)險已成為金融監(jiān)管較為關(guān)注的問題，尤其在融資模式的創(chuàng)新過程中，必須加強(qiáng)對各類風(fēng)險問題的深入分析和全面防范，以幫助地方政府舉債行為更加科學(xué)、規(guī)范。據(jù)此，我國在頂層設(shè)計上須嚴(yán)格落實地方政府債務(wù)監(jiān)管，并結(jié)合實際情況及時化解和協(xié)調(diào)城投平臺的債務(wù)問題，明確債務(wù)風(fēng)險中的各項指標(biāo)，建立更加完善的指導(dǎo)體系，使各類監(jiān)管指標(biāo)更加豐富合理?，F(xiàn)階段，隨著銀保監(jiān)會15號政策的實施，城投企業(yè)必須要結(jié)合當(dāng)前的形勢，做好需求與供給之間的協(xié)調(diào)，在疫情防控要求與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之間尋求最佳的平衡關(guān)系，在指標(biāo)的擬定中保持必要的科學(xué)性和前瞻性，確保實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險問題得到有效防范。同時，依據(jù)新政策的要求，避免逾越上文提到的三道紅線，真正推動城投企業(yè)融資監(jiān)管的轉(zhuǎn)型，及時在城投企業(yè)管理過程中發(fā)現(xiàn)問題、分析問題及解決問題，增強(qiáng)地方政府的債務(wù)危機(jī)防控水平。比如，政府在債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)設(shè)計上，應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)的風(fēng)險閾值，若在實踐過程中出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險概率超過相應(yīng)閾值時，應(yīng)當(dāng)及時啟動應(yīng)急預(yù)案，通過科學(xué)的方法實施債務(wù)風(fēng)險控制，避免其不斷的演變和蔓延。由此可見，城投企業(yè)與政府之間仍然需要保持高度的協(xié)調(diào)，從根本上降低融資風(fēng)險和舉債規(guī)模，以更加多元化的方式獲得資金調(diào)配，化解管理方面所帶來的危機(jī)。

2.全面拓寬城投企業(yè)融資渠道。

根據(jù)新政策所提出的目標(biāo)和要求，城投企業(yè)在融資過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注渠道拓展，尤其是解決以往融資渠道單一、狹窄的問題，降低融資的成本及風(fēng)險，以適應(yīng)新時代城市建設(shè)發(fā)展的需求。另外，在融資渠道拓展環(huán)節(jié)還應(yīng)注重發(fā)展戰(zhàn)略的適配，確保其具備穩(wěn)定性、科學(xué)性和規(guī)范性，落實好城市基礎(chǔ)設(shè)施改革要求，實現(xiàn)降本增效的根本目標(biāo)。同時，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，往往會涉及大量土地資源開發(fā)，因而需要保證工作落實的精細(xì)化，避免傳統(tǒng)建設(shè)中的粗放、盲目、過度的開發(fā)方式，而應(yīng)以精細(xì)化、集約化為核心，為城投企業(yè)的融資行為提供安全保障。城投企業(yè)作為融資的主體單元，要充分依據(jù)政策環(huán)境進(jìn)行創(chuàng)新變革，慎重落實每一單融資的規(guī)劃，實現(xiàn)動態(tài)化管理及市場化調(diào)節(jié)，確保融資項目的穩(wěn)定、安全、高效，避免給企業(yè)及政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)造成損失，防止發(fā)生融資的系統(tǒng)性風(fēng)險。同時，在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督環(huán)節(jié)，建議應(yīng)立足城市經(jīng)營方向遷移，合理規(guī)劃城投企業(yè)的融資戰(zhàn)略，確保降低企業(yè)的實際經(jīng)營成本，保證城投企業(yè)的建設(shè)利益，增強(qiáng)資金的流動性，使政府規(guī)范與城投企業(yè)融資始終保持同步。

3.積極規(guī)范政府性投融資平臺。

根據(jù)政府性投融資平臺的功效看，其確實有效地提升了各城市建設(shè)水平，為城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展提供了支持，并且在政府財政緊張期也盤活了資金的流動。并且，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府性投融資平臺的作用愈發(fā)多元，有助于提升城投企業(yè)的融資質(zhì)量和效率，幫助政府實現(xiàn)投融資的宏觀調(diào)控功能[5]。據(jù)此，在政府性投融資平臺的管理上，應(yīng)當(dāng)將其視為相對特殊的整體，在開展各項活動時應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)的項目管理模式。比如，在城投企業(yè)融資環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)向市場公開其融資渠道、風(fēng)險掌控、制度擬定等內(nèi)容，確保投融資平臺可以更陽光地運(yùn)行，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)和環(huán)境，真正實現(xiàn)自身對融資的規(guī)范和監(jiān)督，保證各個環(huán)節(jié)始終處于科學(xué)規(guī)范的運(yùn)行狀態(tài)。在此期間，政府也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好指導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色，切實平衡各方的利益和訴求。

六、結(jié)語

綜上所述，隨著各類新政策的持續(xù)頒布施行，城投企業(yè)在融資工作上必須堅持創(chuàng)新，積極適應(yīng)現(xiàn)階段的發(fā)展及管理實際，突出在融資管理方面的轉(zhuǎn)變，注重各類風(fēng)險問題的規(guī)避。同時，各地方政府在城投企業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)管中，也要積極發(fā)揮出實質(zhì)性作用，改變市場化程度低、融資渠道狹窄及融資模式單一的問題，真正適應(yīng)新時代的城市建設(shè)需求，著眼于政策的帶動推動城投企業(yè)融資邁向高質(zhì)量、市場化、科學(xué)化發(fā)展，保證經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的同步升級。