◎郭佳森

守住綠水青山，是我們留給后世子孫最大的財富，這是習總書記關于生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展的表述。社會經(jīng)濟的高速發(fā)展與城市規(guī)模的快速擴張，伴生著嚴重的環(huán)境污染問題，環(huán)境保護涵蓋范圍更廣，涉及城市生態(tài)系統(tǒng)整體。經(jīng)濟發(fā)展方式轉型的時代大背景下，城市建設方式也發(fā)生轉變，資源能源供應緊張形勢對城市發(fā)展的制約作用凸顯。城市建設階段對生態(tài)環(huán)境進行前期評價，列入必要項目，規(guī)劃環(huán)境影響評價的概念隨之出現(xiàn)，實現(xiàn)更高質量的城市大型項目建設規(guī)劃評價，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

一、規(guī)劃環(huán)境影響評價與生態(tài)城市的概念界定

1.規(guī)劃環(huán)境影響評價。

環(huán)評無法通過某種單一的途徑或簡單的方法實現(xiàn)，從本質上分析，要完成復雜的環(huán)境影響評價工程，必須有一種完善科學的評價體系和指導方針。從現(xiàn)階段對環(huán)境影響評價的分析來看，它是分析政策方針和審查規(guī)劃、設計方案對周圍環(huán)境造成影響程度的方式，并在此過程中找到其他更加科學的替代方案。

最早的環(huán)境影響評價起源于美國，早在上世紀六十年代末，美國就發(fā)布了世界上第一部《國家環(huán)境政策法》，該部法典中規(guī)定，如果某些政策或措施會對環(huán)境造成影響，就必須有相關的環(huán)境影響分析評價報告。我國于1990 年引入戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，也就是SEA，從目前的發(fā)展趨勢來看，其具有很大的戰(zhàn)略前瞻性，能夠幫調節(jié)決項目上的主要矛盾問題和沖突點，有效的推動項目的進程。通過長期的經(jīng)驗積累，現(xiàn)階段已總結出豐富的項目經(jīng)驗，并在戰(zhàn)略層面上能成熟的運用環(huán)境影響評價的原則與方法。

2.生態(tài)城市。

生態(tài)城市（Eco-City）是一種新的文化觀、生產(chǎn)生活方式和社會關系，依據(jù)生態(tài)學原理開展城市規(guī)劃建設，包含社會生態(tài)、自然生態(tài)和經(jīng)濟生態(tài)。生態(tài)城市是一個復雜的生態(tài)系統(tǒng)，涉及社會、經(jīng)濟、文化、自然的各個方面，實現(xiàn)深度融合，物質循環(huán)、能量流動、信息傳遞構成既獨立又相互聯(lián)系的共生網(wǎng)絡。生態(tài)城市建筑達到100%綠色建筑標準，實現(xiàn)綠色建筑質和量的同步跨越發(fā)展，將廢熱、廢水、CO2、CH4排放降到最低。

生態(tài)城市是城市發(fā)展到一定階段的必然選擇，技術與自然充分融合，市民素質提升，自覺生態(tài)意識和環(huán)境價值觀形成，推動生態(tài)工程技術和生態(tài)產(chǎn)業(yè)。和諧行、高效性、持續(xù)性、整體與區(qū)域協(xié)調是生態(tài)城市的顯著特點。城市建設與自然環(huán)境的和諧，既能供養(yǎng)自然，又能滿足人類自身生產(chǎn)生活需求。生態(tài)城市不局限建筑，廣泛理解為水資源、能源、交通、綠地構成的城市生命支撐系統(tǒng)；生態(tài)建筑、景觀、產(chǎn)業(yè)構成的人居支撐系統(tǒng)。適應綠色生產(chǎn)力發(fā)展需求，搶占科技制高點，提升城市整體素質和生態(tài)競爭力。

二、規(guī)劃環(huán)境影響評價與生態(tài)城市間的內生關聯(lián)性

1.規(guī)劃環(huán)境影響評價是生態(tài)城市規(guī)劃的應有內容。

當今時代，生態(tài)城市是城市發(fā)展建設的終極目標，在城市建設中的進程中，如何能夠減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，降低城市運轉過程中能量的耗費，并在城市建設過程中保護現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境，是生態(tài)城市建設的核心目標。目前，我國的城市建設，首先由政府部門進行宏觀規(guī)劃，規(guī)劃過程中需要注重對城市生態(tài)環(huán)境的保護，并對建設的前的生態(tài)環(huán)境、建設中的生態(tài)影響以及建設后的生態(tài)改變有全面且具體的評估分析。由此，便產(chǎn)生了規(guī)劃環(huán)境影響評價，在生態(tài)城市建設的全周期過程中，項目的主體對象和周邊評測是兩個主要的環(huán)境評價側重點，也是生態(tài)城市建設過程中，政府部門的主要依據(jù)內容。環(huán)境影響評價中的結論，可以作為生態(tài)城市規(guī)劃建設過程中的科學依據(jù)和指導方針。

2.規(guī)劃環(huán)境影響評價降低城市運行生態(tài)風險。

規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于預判行為，對被評價主體潛在的環(huán)境風險進行識別、預測、分析和評價，給出預防或降低措施報告，服務于城市規(guī)劃和環(huán)境管理決策。在城市空間建設過程中，規(guī)劃環(huán)評對單個項目進行獨立評估，對城市整體生態(tài)情況做出評價，也生態(tài)理念發(fā)展要求進行對比，體現(xiàn)監(jiān)督管理效能，促進生態(tài)城市建設實現(xiàn)高質量發(fā)展。從城市建設現(xiàn)狀看，地方政府面臨經(jīng)濟指標考核壓力，環(huán)境評價獨立性受到壓制，無法真實反映城市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀。規(guī)劃環(huán)境影響評價與城市規(guī)劃同步進行，將人為干擾程度降到最低，方案編制、論證、審定結果以文字形式固化下來。從時間和空間兩個維度，跟蹤規(guī)劃實施情況，設置動態(tài)調整機制，沿時間軸線，對環(huán)境影響做出客觀、全面的評價。

三、規(guī)劃環(huán)境影響評價開展現(xiàn)狀與所存問題

1.環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境影響評價概念區(qū)分不清。

在制定城市規(guī)劃草案過程中，以及正式開始實施建設前，根據(jù)城市規(guī)劃的原則，必須對建設方案對環(huán)境的影響進行科學的分析。政府部門在城市規(guī)劃建設過程中，起到至關重要的作用，應該以可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點，科學有效的利用城市周邊資源，以不斷發(fā)展的理念創(chuàng)造出新型的生態(tài)城市。在整個過程中，最有效的方式是以城市規(guī)劃草案為主要依據(jù)，科學的做好環(huán)境影響評估和預測工作，最終得到具有參考價值的環(huán)境影響評價內容。從我國目前的情況來看，大多數(shù)的城市規(guī)劃項目的環(huán)境影響評價是憑借個人經(jīng)驗和主觀看法得出的，并未結合城市的規(guī)劃草案，這類評價信息并無太大的參考價值。

2.技術管理能力無法適應時代發(fā)展。

現(xiàn)階段，很大一部分城市并沒有科學完整的城市規(guī)劃環(huán)境影響評價體系，其中最主要的表現(xiàn)是以下兩點。

首先，一大部分從事城市規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的人員沒有相關的知識儲備，主要由規(guī)劃管理部門人員兼任，這類人員由于取法基礎理論，在進行城市規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中會增加自己的主觀臆斷，使結論的可信性大大降低[7]。其次，缺乏有效的技術評價機制，大部分城市規(guī)劃環(huán)評工作效率低，數(shù)據(jù)收集依靠人力現(xiàn)場勘查，信息化設備利用率低，數(shù)據(jù)分析處理能力有限，數(shù)據(jù)價值開發(fā)度低。以交通工程項目規(guī)劃環(huán)評為例，片面關注工程建設本身帶給周邊環(huán)境的影響，忽略了路上行駛汽車尾氣排放對環(huán)境造成的污染，汽車數(shù)量統(tǒng)計考慮未來通行增長數(shù)據(jù)。不全面的環(huán)評數(shù)據(jù)提供給生態(tài)城市規(guī)劃和建設單位，變無法做出正確的決策，城市運行過程中很容易出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題。

四、規(guī)劃環(huán)境影響評價遵循的適用性原則

經(jīng)濟發(fā)展對于自然資源的消耗是累積增加的，尤其是化石能源，使用過程中伴隨環(huán)境污染問題的出現(xiàn)，且消耗過程是不可逆的，成為城市生態(tài)空間的重大威脅。環(huán)境保護是生態(tài)城市建設的重要內容，主動型環(huán)境保護以預防為主，規(guī)劃環(huán)境影響評價作為前置保護手段，與生態(tài)城市規(guī)劃同步施行，防患于未然，其評價有效性與生態(tài)城市建設水平直接相關，需遵循相應的評價原則。

1.分區(qū)評價原則。

分區(qū)評價原則是對不同層次生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)別分區(qū)。由于生態(tài)系統(tǒng)自身是由多個組成部分構成的，系統(tǒng)規(guī)模龐大，內部組織結構復雜，分區(qū)切割可以梳理系統(tǒng)架構脈絡，對子生態(tài)系統(tǒng)重要性進行獨立評估。城市生態(tài)系統(tǒng)的構成是動態(tài)的，不是固定不變的，生產(chǎn)生活影響是最大的可變因素，對生態(tài)系統(tǒng)的影響是多樣的、多層次的，且持續(xù)發(fā)生著新的變化。以土地開發(fā)和工業(yè)園區(qū)項目建設為例，規(guī)劃環(huán)境影響評價實施過程中，首先對評估對象進行全方位分析，區(qū)分重點和一般工作內容，評估水平進行等級劃分，結合所處城市生態(tài)結構和現(xiàn)狀，適度超前規(guī)劃適用分區(qū)評估原則。對特殊區(qū)域或復雜場景，對生態(tài)系統(tǒng)整體狀態(tài)進行全面深入評估；對一般性區(qū)域，評估生態(tài)系統(tǒng)影響的主要因素及其變動情況。

2.累積性評價原則。

生態(tài)系統(tǒng)由多個子系統(tǒng)或部分組成，不同系統(tǒng)（主體）間相互聯(lián)系，拓撲結構復雜，且隨時間動態(tài)變化。雖然生態(tài)系統(tǒng)具有一定的自愈能力，但整體而言是十分脆弱的，許多破壞行為難以在短期恢復，甚至是不可逆的。人類科技水平的進步，對自然環(huán)境的開發(fā)也同步深入，破壞程度隨之加深，片面追求經(jīng)濟發(fā)展速度，忽略環(huán)境保護的作用，直至嘗到環(huán)境破壞的苦果，才意識到環(huán)保工作的必要性。生態(tài)系統(tǒng)遭受的破壞具有累積性，放到長時間周期內，很容易產(chǎn)生惡性循環(huán)。

規(guī)劃環(huán)境影響評價，一方面是評估環(huán)境承載能力；另一方面是尋找有效的預防措施，避免事后高昂的生態(tài)恢復費用支出，從源頭主動降低環(huán)境保護的難度。規(guī)劃環(huán)境影響評價工作是獨立的個體，同時也是城市整體規(guī)劃工作的部門內容，須服從后者的工作原則，在相關法律法規(guī)框架內開展活動。生態(tài)保護和事前管控是規(guī)劃環(huán)境影響評價主體內容，為城市總體規(guī)劃服務，評估工程項目實施過程中的潛在風險，立足我國城市發(fā)展現(xiàn)狀和特點，對國內外先進經(jīng)驗進行選擇性借鑒。

3.一致性評價原則。

一致性是工程技術評價的基本原則，是規(guī)劃環(huán)境影響評價的基本要求和內在屬性。包括評價標準的一致性、評價內容與工程內容的一致性、環(huán)境問題與環(huán)境管理措施的一致性、項目建設條件與區(qū)域環(huán)境特征的相容一致性，以及工作程序的時間邏輯一致性。由于環(huán)評從業(yè)人員知識背景和業(yè)務水平間的差異性，工作過程中的不一致現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其是評價技術深度方面，問題較為突出。核查表法和樹形結構圖法，在實踐工作中，被證明是行之有效的非一致性應對措施，可以在日后工作中推廣，并逐步細化。

五、規(guī)劃環(huán)境影響評價在生態(tài)城市建設中的有效應用方法

1.合理的規(guī)劃環(huán)境影響評價程序為先導。

生態(tài)城市建設由政府部門主導，肩負整體規(guī)劃協(xié)調職責，城市規(guī)劃管理與規(guī)劃環(huán)境影響評價一體化推行，二者相互配合。規(guī)劃環(huán)境影響評價程序由環(huán)境主管部門啟動，并形式監(jiān)督職責，環(huán)評機構負責具體執(zhí)行。生態(tài)環(huán)境部門的參與、管理和監(jiān)督，是城市規(guī)劃編制質量的基石和保障。規(guī)劃環(huán)境影響評價程序的制定，同時考慮歷史和現(xiàn)實因素，改革創(chuàng)新體現(xiàn)科學性原則，切勿一味求新、求奇、求怪；評估各項風險的影響程度，分配不同權重系數(shù)，生成量化評估公式，形成簡潔、高效的評估工作組織架構，涵蓋管理領導小組、各職能崗位，人員遴選標準和監(jiān)督審計制度。樹立正確的生態(tài)文明價值觀，將評價管理機制和作業(yè)程序落實到位。有效的評價程序，是規(guī)劃環(huán)境影響評價工作順利開展的先決條件。

2.真實反映城市生態(tài)客觀實際為準則。

規(guī)劃環(huán)境影響評價實施過程中，會受到多種因素的干擾，如果處理不好，會使評價結果失真。規(guī)劃環(huán)評結果直接影響城市規(guī)劃布局、項目建設方案和施工進度，關聯(lián)開發(fā)商、施工和監(jiān)理單位存在諸多人為干預規(guī)劃環(huán)評客觀性的行為。部分城市建設項目被列為政府五年計劃或年度重點工作內容，個別部門或人員為了達到工程預期目標和施工進度，存在權利越界或未能發(fā)揮應有作用的現(xiàn)象，規(guī)劃環(huán)評在強干擾情況了，其結果與真實情況產(chǎn)生偏差?？陀^、嚴謹、公正是環(huán)評工作遵循的基本行為準則，其執(zhí)行需要城市規(guī)劃主體和監(jiān)管部門的協(xié)力配合，將干擾因素的影響降到最低。規(guī)劃環(huán)評管控、監(jiān)督體系，納入生態(tài)城市規(guī)劃監(jiān)管體系，一體化運行，通過制度手段避免違法違規(guī)行為的出現(xiàn)。

3.完備的法律法規(guī)體系為保障。

生態(tài)城市建設和規(guī)劃環(huán)評工作，涉及諸多利益輸送環(huán)節(jié)，是違法違規(guī)行為的高發(fā)行業(yè)。對于違法違規(guī)行為的嚴厲處罰，會形成一種威懾力量，增加違法成本，降低類似行為的發(fā)生概率。城市建設管理和規(guī)劃環(huán)評相關的法律法規(guī)，已納入我國法律體系，并頒布實施了多項法律，但執(zhí)行細則和具體條款尚需進一步完善。生態(tài)環(huán)境行政管理部門對城市建設環(huán)評工作只有建議權，并無決策權，相應法律法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)管都無法執(zhí)行到位。生態(tài)城市建設涉及住建、環(huán)保、消防、安監(jiān)和城市綜合管理等部門，各部門間聯(lián)合協(xié)作，配合城市建設和規(guī)劃環(huán)評相關法律法規(guī)建立和逐步細化。管理部門、建設主體、規(guī)劃單位和公眾，共同構成規(guī)劃環(huán)評的實施和監(jiān)督主體，保障法律法規(guī)落到實處。

4.科學技術體系展現(xiàn)專業(yè)性。

規(guī)劃環(huán)境影響評價在我國尚處于初級階段，組織方法簡單、技術手段單一、理論支撐能力不足?？臻g規(guī)模的持續(xù)增加，使城市發(fā)展的不確定性提升，工程技術呈現(xiàn)多元化趨勢，與信息技術的結合不斷深化。城市規(guī)劃和管理部門應及時看到這種變化，適應新技術、新業(yè)態(tài)的變化，與技術從業(yè)部門或個人，聯(lián)合探索規(guī)劃環(huán)評工作的新方法，提升技術含量和專業(yè)化水平?？梢越梃b國外先行國家的成功經(jīng)驗，根據(jù)我國城市特點和發(fā)展現(xiàn)狀，進行有針對性的消化吸收，在小范圍驗證優(yōu)化，直至具備大范圍推廣條件。與環(huán)評專業(yè)團隊深化技術合作，成立聯(lián)合研究機構，探索規(guī)劃環(huán)境影響評價工作方法、技術路線、人才培養(yǎng)模式，在理論和技術層面同步前行，為規(guī)劃環(huán)評提供持續(xù)支撐。

5.梯次人才隊伍配置為持續(xù)推動力。

規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于環(huán)境影響評價的一個細分領域，對從業(yè)人員綜合能力有更高的要求。城市建設向生態(tài)性轉變的新發(fā)展階段，規(guī)劃環(huán)評從業(yè)者處于短缺狀態(tài)，現(xiàn)有評估人員專業(yè)水平參差不齊，建設梯次配置人才隊伍，是規(guī)劃環(huán)評工作的首要任務。將規(guī)劃環(huán)評提升至生態(tài)城市規(guī)劃和建設同等重要的地位，依托高等院校和培訓機構培養(yǎng)專業(yè)化規(guī)劃環(huán)評人才，儲存后備力量；對現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評從業(yè)者進行技能提升培訓，通過定期與非定期相結合的專項培訓，對新理念、新技術進行全面深入的認識，應用到具體的規(guī)劃環(huán)評工作中；開展人才職業(yè)素養(yǎng)評估，使工作者明白規(guī)劃環(huán)評工作的價值和自身的職業(yè)責任，樹立科學的職業(yè)觀。

6.公眾廣泛參與為監(jiān)督。

行政部門發(fā)揮輿論導向作用，生態(tài)城市建設理念、方案和規(guī)劃環(huán)評結果向市民公示，打造社會公共服務體系，開辟公眾建言獻策通道，重點建設線上意見征集服務平臺，充分發(fā)揮智能移動終端的便捷、高效技術優(yōu)勢。保障民眾參與監(jiān)督的權利，監(jiān)督意見有人接聽、回復意見有人傳達。城市歸根結底是全體市民的生產(chǎn)生活空間，城市建設規(guī)劃、建設、環(huán)評單位，更多傾聽來自一線的建議和質疑，更有利于做出正確的決策，提升生態(tài)城市建設質量，更好地滿足人與自然的需求。

六、結束語

生態(tài)和諧是未來城市建設的發(fā)展方向，是可持續(xù)發(fā)展的踐行，是人與自然共生的必由之路。生態(tài)城市規(guī)劃是一項復雜的系統(tǒng)工程，規(guī)劃環(huán)境影響評價作為先導環(huán)節(jié)，其評價的有效性水平，直接影響城市運行的環(huán)保經(jīng)濟效益。規(guī)劃環(huán)評自身具有很高的科學水平，有著內生規(guī)律，評價原則的運用需與實際情況相結合，切勿死板教條執(zhí)行，理論與實踐的結合效果，是衡量評價水平的重要指標。預防是規(guī)劃環(huán)評工作的重點，制定行之有效的預防性措施，確保城市生態(tài)系統(tǒng)的健康水平、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。