◎周閻小雪

一、引言

隨著近年互聯網應用向縱深發(fā)展，我國司法、行政執(zhí)法等多領域，也在業(yè)務流程中逐步啟動數字化、智能化技術。在行政執(zhí)法層面，數字化技術的應用在加速數據流轉的同時，提升了執(zhí)法部門業(yè)務處理效率，同時也減輕了行政相對人的相應負擔，實質推進了依法行政的高效便民原則。

在煙草專賣執(zhí)法的數字化應用中，傳統(tǒng)的書面形式正逐步實現數字化的轉化。簽章是書面材料中具備重要法律效力的一部分，電子簽章的適用、認證成為保證行政執(zhí)法數字化合法性的關鍵因素。

二、電子簽章概述

（一）電子簽章定義及范圍

1.傳統(tǒng)書面中的簽章含義。

傳統(tǒng)紙質書面中的簽字，其意指當事方在書面文件中書寫或加印的，具有鑒別作用的圖像符號。簽章具有排他性，個人的簽名僅能由本人簽署，表明對簽定文件內容的認可和承諾。同時簽章具有身份辨識性，在司法程序中具有證據價值。簽章包括簽名、蓋章兩種形式，行政相關法律法規(guī)往往對簽名、蓋章行為同時予以規(guī)定。（如《中華人民共和國行政處罰法》第五十二條第二款關于簡易程序的規(guī)定：“前款規(guī)定的行政處罰決定書應當載明當事人的違法行為，行政處罰的種類和依據、罰款數額、時間、地點，申請行政復議、提起行政訴訟的途徑和期限以及行政機關名稱，并由執(zhí)法人員簽名或者蓋章。”）

簽章行為在行政法范疇中，與行政文書緊密相關。對于行政機關、行政相對人兩方面，電子簽章具有不同意義。對于行政機關而言，簽章通常由行政部門負責人或經授權的執(zhí)法人員所簽署，具有確定責任機關、明確責任人的作用，具備完整簽章的法律文書才具有面向行政相對人的信賴力，同時因其明確責任人身份的功能，在一定程度上起到了提高執(zhí)法機關依法行政能力的督促作用。而在行政相對人層面，通過當事人簽署簽章，固定了當事人身份，并由簽署人對文書內容、程序實施表示認可、了解，具有重要的證據意義。

2.電子簽章的定義。

電子簽章的產生來源于傳統(tǒng)簽章，是在電子化法律行為中，為實現與傳統(tǒng)印章一致的身份辨識、文件確認功能而使用的電子技術手段。不同于傳統(tǒng)簽章，電子簽章并非純粹的圖像符號，而是通過代碼組成電子密碼，產生特定的電子數據，電子簽章能夠證明簽章者身份、并能表示簽章者對數據電文內容的認可。圖形符號是電子簽章的形式，電子簽章的實質為可追溯的電子數據，其中蘊含簽章者身份、簽章時間、簽章內容是否篡改等信息。電子簽章最常見的技術為數字簽名技術，根據對數字簽名技術以外的簽章予以認可，各國在電子立法角度存在三種模式：

第一種模式：單一式模式。僅將數字簽名作為法定的電子簽名技術。主要適用國家為德國、韓國、美國猶他州等

第二種模式：半開放式模式。在以數字簽名為主要模式的基礎上，不排斥其他電子簽名技術。新加坡即采用該種模式

第三種模式：開放式模式。以我國《電子簽名法》為代表，不限制電子簽名技術的方式，僅對電子簽章的合法性標準予以確認。（《中華人民共和國電子簽名法》第二條第一款：“本法所稱電子簽名，是指數據電文中以電子形式所含、所附用于識別簽名人身份并表明簽名人認可其中內容的數據?！保?/p>

由此可見，在我國法律體系下，只要符合簽章的證據標準、法定目的的電子數據，均涵蓋于電子簽章范疇中。

三、電子簽章的證據效力

（一）電子簽章證據的證明力

在訴訟證據審查中，對證據資格的判斷標準集中于“真實性、關聯性、合法性”的審查。電子簽章作為電子證據的一類，在司法實踐中，最易產生證明力瑕疵的問題主要集中于對其真實性不予認可的情形。電子數據類證據，較之傳統(tǒng)書面證據，存在易修改的天然屬性。因此，對于電子簽章的證明力，其核心在于使用高可信度的信息技術，保持電子簽章信息完整度，充分證明其未經篡改，具備可靠性。

針對包括電子簽章在內的電子證據證明力的認定，有司法工作者的觀點，認為可采取下列的采信規(guī)則：

1.證據來源審查：經公證的證據證明力大于未經公證的證據；利益相對方保存的證據大于中立方保存的證據，中立方保存的證據大于利益相關方保存的證據等。

2.孤證不能定案：電子簽名等證據的確認，應結合相關聯的證據共同印證，無佐證的單獨證據，不應予以采信。

該采信規(guī)則也代表了司法實踐中對于電子簽章證明力的一種認定傾向。

（二）符合法律效力的電子簽章認證方式

電子證據證明力的認定標準不甚明晰，此外，電子簽章在網絡環(huán)境中可能存在簽名被惡意侵入、被盜、被解密、簽署人惡意否定等風險。鑒于此，通過權威、中立的第三方對電子數據等進行審查、鑒別，從而予以證明，便形成了防范上述風險的認證。電子認證為主流的一種認證方式。

電子認證機構（Certification Authority）即為認證實施的前提。電子認證機構應是值得信賴的第三方，從實現功能而言，實施認證行為的電子認證機構應該具有以下特點：

第一，電子認證機構應具備中立性。在民商事交易、行政行為中，電子認證機構是獨立于當事雙方的第三方，對當事雙方任一方無偏袒，無傾向。保障簽章認證過程的公平性

第二，電子認證機構應具備獨立性。其須為獨立的法律主體，不隸屬于任何企業(yè)，經費獨立，獨立承當民事責任。唯此才能不受任何企業(yè)、組織或個人干涉，客觀的進行驗證。

第三，電子認證機構應具備資格性。對于電子認證這樣高度專業(yè)技術性機構，須有國家進行準入和許可，對其營業(yè)的專業(yè)條件進行資質審批。唯有符合法定資質的電子認證機構，其所提供的認證服務才具備可信度、權威性，從而具有較強的證明力。

四、行政執(zhí)法中電子簽章的適用現狀

（一）其他行政部門的執(zhí)法實踐

我國《電子簽名法》施行初期，電子簽名主要適用的場景是民商事領域，主要應用于電子交易、合同簽署中。不同于雙方合意形成的民事行為，行政行為是行政機關作出的單方行為，具有代表行政機關意志的公信力。因此在前十余年，行政行為往往采用謹慎的證據，適用穩(wěn)定、證明力明確的紙質書面形式。

隨著信息技術技術的發(fā)展，電子政務的逐步建立，以及簡政放權的逐步深入，電子文書、電子簽章現已在部分行政部門率先應用，其中較為突出的是公安機關。

公安部于2015年啟動電子印章信息系統(tǒng)，并于廣東、廣西開展試點進行先行先試。2018年，公安部修訂《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定（公安部令第149號）》，對于行政案件處理，在全國范圍內適用電子簽章。2020年修訂的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》（公安部令第159號），將電子印章、電子簽名應用于刑事案件的辦案程序中。

此外，海關總署于2018年、2019年分別發(fā)布海關總署公告，在海關部門啟用海關單證專用章電子印章、行政審批網上辦理平臺電子印章。交通運輸部、人社部發(fā)布規(guī)定，對于資質核發(fā)證件適用電子印章。而在司法程序中，最高人民法院于2021年5月通過《人民法院在線訴訟規(guī)則》（2021年8月1日起施行），第三十三條規(guī)定，明確適用在線訴訟的案件，可通過電子簽章方式，確認、簽收訴訟材料。

3）信息系統(tǒng)成果：建立省級地理國情信息管理系統(tǒng)，對地理國情普查初期成果的深度開發(fā)運用，并結合現有的一些平臺，進一步完善我省的地理國情監(jiān)測和地理國情信息的發(fā)布與服務。

綜上而言，電子簽章在行政執(zhí)法領域的適用逐步成熟，適用范圍、部門具有逐步擴大的趨勢。

（二）行政訴訟的司法實踐

電子簽章在涉訴行政案件中已廣泛存在于各省判例中。如成都市郫都區(qū)人民法院審理的余某某訴成都市某派出所案中，派出所在行政處罰決定書中適用電子印章，原告質疑該電子簽章有效性，法院審判認為電子印章并無不當，行政程序合法。而在劉某某訴江西省某市公安局交通大隊再審案中，對于原被告爭議焦點中，電腦終端設備打印的公章是否具有印章效力的問題，江西省高級人民法院認定其電子印章方式符合電子簽名法規(guī)定，與人工蓋章具有同等法律效力。另在岳某某與北京市某區(qū)市場監(jiān)督管理局再審案中，法院肯定電子簽名的適用，認為可靠的電子簽名應達到屬于電子簽名人專有、簽署時簽名數據僅由簽名人控制等證明標準（本文所引用判例均來源于中國裁判文書網）。

由上訴司法判例參考，不同省份的法院對行政行為中電子簽章的運用整體持有積極、認可的傾向。電子印章在司法實踐、行政訴訟的認定中，現階段各省市的法院因為經濟發(fā)展、觀念、技術水平的參差不齊，司法機關也正處于一個逐步接受、推進數字化、電子化的過程。

五、煙草專賣執(zhí)法電子簽章的適用難點

（一）部門規(guī)章中尚未明確規(guī)定電子簽章等電子證據適用

雖然《行政訴訟法》中已將電子數據作為獨立的一項證據形式，新修訂《行政處罰法》中明確了處罰執(zhí)法中采取電子送達的方式送達相關文書材料。但具體到煙草專賣執(zhí)法領域，對于電子證據、電子送達的規(guī)定尚不明朗。雖然，依據行政訴訟法，電子證據的提取、適用具有合法性，但煙草專賣部門作為一個專業(yè)部門，證據種類上具有特殊性，電子簽章的適用方式也具有煙草行政行為的特殊性。在證據審查、程序適用上存在適宜于本部門的具體規(guī)則，而部門規(guī)定的缺失，對于行政執(zhí)法實踐而言，缺少了實際操作的抓手。

對于是否適用電子簽章、采取何種標準適用，不同地區(qū)、不同執(zhí)法主體存在不同的理解。如由個別地區(qū)框定電子簽章適用規(guī)則，而缺失上位、統(tǒng)一的實施標準，存在一定的證據性法律風險。

（二）電子簽章被偽造、篡改的風險

電子簽章作為一種電子數據，具備數據開放性，在行政執(zhí)法實施中，可能存在各種風險：例如受到執(zhí)法系統(tǒng)網絡被攻擊，簽章被簽章篡改、抹去的安全風險；簽章技術本身未達到“可靠性”標準，無法證明身份辨識、本人簽署、未經篡改等細節(jié)；行政相對人否認自身的的簽字行為等。電子簽章在實際適用中，亟需相關技術，確保簽章安全性、可靠性，防范上述風險。

（三）電子簽章的適用依托于行政執(zhí)法全系統(tǒng)電子化

電子簽章作為煙草專賣數字化執(zhí)法中的一環(huán)，不可孤立存在。其依托于行政法全過程、全系統(tǒng)的電子化，包括文書制作、文書送達、證據儲存等全環(huán)節(jié)的電子化。其中文書的電子化是電子簽章的載體，如無電子文書，則電子簽章便無確認、認可的內容標的；而送達的電子化，是將電子簽章完整形式給付雙方的前提，只有通過電子送達，才能收悉電子簽章中的全部信息；證據儲存的電子化是電子簽章應用的基礎，只有完整可靠的存儲系統(tǒng)，才能避免電子簽章等證據的損壞、滅失。

現階段，煙草專賣執(zhí)法尚未建立統(tǒng)一、完整的全流程電子系統(tǒng)，對電子簽章的適用帶來一定挑戰(zhàn)。

六、煙草專賣執(zhí)法電子簽章應用的對策建議

針對電子簽章應用中存在上述難點，可采取以下對策措施，促進電子簽章的合法適用。

（一）引入第三方電子認證機構

為保證電子簽章證明力，達到《電子簽名法》中“可靠的電子簽名”標準。執(zhí)法機關可引入具有認證資質的電子認證機構，為行政執(zhí)法進行認證服務。其簽發(fā)的證書內容包括以下幾個方面：第一，簽章人身份的審查確認，應達到簽名屬簽名人專有、簽名數據僅有簽章人控制標準；第二，經簽章的文件不可改動，即使存在改動，也會在認證數據中對改動內容予以全面呈現；第三，生成時間戳，證明簽章前文件內容即已存在，并通過時間戳狀態(tài)，確認相關數據是否經過篡改。

（二）提取關聯性證據佐證

基于“孤證不能定案”原則，在電子簽章適用時，執(zhí)法人員應同時提取其他關聯性證據，對簽章事實形成證據鏈，增強簽章證明力。例如結合專賣執(zhí)法全過程記錄制度，使用攝錄設備全程記錄執(zhí)法現場，以及當事人電子簽名全過程、執(zhí)法機關簽發(fā)電子印章全過程；通過視頻時間匹配認證中時間戳記錄，以及通過記錄執(zhí)法現場實時定位，與記錄內容中地理位置相匹配等方式，完整重現案件事實、程序事實，杜絕行政相對人否認簽名等風險。

（三）建立統(tǒng)一的全流程數字化執(zhí)法平臺

在電子簽章之外，完善配套電子化流程，建立統(tǒng)一數字化執(zhí)法平臺，集成電子文書、電子卷宗、電子認證、電子審批、電子送達等執(zhí)法全過程功能；并集成大容量電子存儲功能，長時間存儲執(zhí)法電子證據。最大程度實現便捷性、準確性，提高執(zhí)法效率的同時，提升行政證據質量。