梁 藝

一、問題的提出

行政法上的便民原則，在規(guī)范文本上最直接的體現(xiàn)是《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》，依法行政的基本要求被概括為“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。然而除了“依法行政”作為基本共識(shí)以外，行政法基本原則的其它內(nèi)容及其體系展開并沒有在學(xué)界獲得一致認(rèn)識(shí)。①參見周佑勇：《行政法原論（第三版）》，北京大學(xué)出版社2018 年版，第53 頁。對(duì)行政法基本原則討論的梳理，參見章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014 年版，第85 頁?！案咝П忝瘛痹谄渲斜痪唧w化為“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織?！毙鲁霭娴慕y(tǒng)編教材基本采納了上述內(nèi)容——便民原則是指民眾能夠方便獲得行政主體提供的公共服務(wù)，其主旨在于改進(jìn)行政主體提供公共服務(wù)的地點(diǎn)、方式等，盡可能減少民眾的成本。便民原則的基本要求包括：充分利用技術(shù)手段以保障公共信息的獲取、服務(wù)場(chǎng)所盡可能接近服務(wù)對(duì)象、行政事權(quán)與人員盡可能下放基層、機(jī)構(gòu)整合實(shí)現(xiàn)一體化辦理、健全咨詢制度以及必要時(shí)提供上門服務(wù)。②參見《行政法與行政訴訟法學(xué)》編寫組：《行政法與行政訴訟法學(xué)（第二版）》，高等教育出版社2018 年版，第39 頁。

（一）部門法上便民原則的具體表現(xiàn)

《行政許可法》《行政復(fù)議法》《出境入境管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》《政府信息公開條例》《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》等主要法律法規(guī)也將便民原則作為開展相應(yīng)行政活動(dòng)的基本原則。

1.行政許可?！缎姓S可法》第6 條規(guī)定，“實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。”作為其下位法的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》 《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)也在規(guī)范表述中采用了類似規(guī)定。對(duì)于便民原則在行政許可活動(dòng)中的體現(xiàn)，學(xué)者更多地強(qiáng)調(diào)《行政許可法》在申請(qǐng)方式、辦理過程等方面的規(guī)定，例如創(chuàng)設(shè)一站式審批制度，規(guī)范行政許可收費(fèi)以減輕申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)，③參見楊建順主編：《行政法總論（第二版）》，北京大學(xué)出版社2016 年版，第221 頁。以及關(guān)于辦理行政許可管轄和程序的規(guī)定，包括《行政許可法》第25、26 條確立的“相對(duì)集中管轄權(quán)”“一個(gè)窗口對(duì)外”，以及第29 至50 條就許可的申請(qǐng)、受理、審查、決定等全過程確立的一系列便民程序。④參見姜明安：《行政法》，北京大學(xué)出版社2017 年版，第333 頁。

2.行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第4 條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。”復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中應(yīng)當(dāng)盡可能為當(dāng)事人，尤其是申請(qǐng)人提供必要的便利。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，在復(fù)議規(guī)則的制定上，需要考慮便利條件的實(shí)現(xiàn)。例如《行政復(fù)議法》規(guī)定實(shí)行的一級(jí)復(fù)議制。其二，在復(fù)議活動(dòng)的進(jìn)行過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)盡可能提供便利條件，對(duì)不能提供書面申請(qǐng)的相對(duì)人允許以口頭方式提出；⑤參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法（第六版）》，北京大學(xué)出版社/高等教育出版社2015 年版，第372 頁。在能夠通過書面審理解決問題的情況下，盡量不采用其他方式審理行政復(fù)議案件，避免當(dāng)事人不必要地耗費(fèi)時(shí)間、財(cái)力和精力。⑥參見羅豪才、湛中樂主編：《行政法學(xué)（第四版）》，北京大學(xué)出版社2016 年版，第490 頁。

3.政府信息公開。《政府信息公開條例》第5 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則。”便民原則的確立與《政府信息公開條例》“發(fā)揮政府信息服務(wù)作用”的立法宗旨緊密相關(guān)，配套制度包括政府信息集中管理、政府機(jī)構(gòu)開設(shè)專門工作窗口并配備專門工作人員等，在規(guī)范依據(jù)上表現(xiàn)為具體條款中對(duì)政府信息公開的路徑和程序作出的一系列規(guī)定。⑦參見莫于川：《行政公開法制與服務(wù)型政府建設(shè)——略論〈政府信息公開條例〉確立的服務(wù)宗旨和便民原則》，載《法學(xué)雜志》2009 年第4 期。便民原則在信息公開答復(fù)中的適用，學(xué)者歸納后認(rèn)為，在信息不存在、非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍、不屬于政府信息、申請(qǐng)內(nèi)容不明確以及補(bǔ)正申請(qǐng)告知時(shí)，行政機(jī)關(guān)均可適用便民原則擴(kuò)大申請(qǐng)人申請(qǐng)信息的“可得范圍”以保障其知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。⑧參見肖衛(wèi)兵：《論便民原則在政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)中的適用》，載《河北法學(xué)》2014 年第4 期。

（二）挖掘便民原則規(guī)范內(nèi)涵的可能性

基于上述整理，便民原則的核心意涵在于為相對(duì)人提供便利，在規(guī)范表現(xiàn)上，集中于行政程序在制度設(shè)計(jì)上的高效與合理。相較于正當(dāng)程序原則、比例原則，便民原則極少受到學(xué)理關(guān)注，似乎它并不是一項(xiàng)法律原則，而僅是一種價(jià)值倡導(dǎo)。區(qū)別于純粹道德倫理原則，法律原則需要有法律目的、法益保護(hù)需要的支持，才能作為貫徹于現(xiàn)世生活中安排法律關(guān)系的原理和準(zhǔn)則。⑨參見龐凌：《法律原則的識(shí)別和適用》，載《法學(xué)》2004 年第10 期。即便存在表述上的模糊性，法律原則的本質(zhì)是對(duì)法律未能明確規(guī)定的情況提出大概意見，是法律規(guī)則正當(dāng)與否的根據(jù)；在法律推理過程中，法律原則不失為一種大前提的替代物。⑩參見葛洪義：《法律原則在法律推理中的地位和作用——一個(gè)比較的研究》，載《法學(xué)研究》2002 年第6 期。在已有的討論中，對(duì)便民原則具體內(nèi)容的闡述集中在其作為立法精神指引規(guī)則制定的體現(xiàn)，即便存在便民原則的適用，本質(zhì)仍是對(duì)體現(xiàn)了便民原則的法律規(guī)則的適用，便民原則作為法律原則獨(dú)立適用的可能性有待考察。另外，行政法作為控權(quán)法，便民原則的適用是否能成為行政行為合法性審查中的考量因素，即行政行為違反便民原則的法律后果，也是便民原則成為獨(dú)立法律原則的前提。圍繞上述問題，本文擬就便民原則在行政訴訟中的司法實(shí)踐進(jìn)行分析，考察便民原則司法適用的具體情形，從而進(jìn)一步分析便民原則的規(guī)范內(nèi)涵。

二、法院適用便民原則的具體情形

中國裁判文書網(wǎng)上有3100 余份行政裁判文書涉及“便民原則”，其中，法院在說理部分援引便民原則的有1200 余份。從法院層級(jí)來看，最高法院23 件、高級(jí)法院150 件、中級(jí)法院382 件、基層法院915 件。從審判年份來看，2014 年以前案件數(shù)量相對(duì)較少，至2015 年達(dá)到160 件、2019 年314 件。?最后檢索日期：2021 年9 月24 日。上述數(shù)據(jù)顯示，便民原則在司法裁判中的適用已具有相當(dāng)規(guī)模，且呈現(xiàn)逐漸增加的趨勢(shì)。就適用的具體指向而言，可以大致區(qū)分為程序面向與實(shí)體面向進(jìn)行把握。

（一）便民原則在司法適用中的程序面向

行政行為在行政程序上的便利性，是便民原則在目前討論中最常被提及的。有觀點(diǎn)認(rèn)為可以把便民原則界定為程序性原則，違反便民原則的表現(xiàn)主要為逾期作出行政決定等程序違法行為。?參見張明軍：《行政許可的便民原則——對(duì)行政許可法第六條的理解與司法適用》，載《人民司法》2006 年第7 期。但全面地看，程序作為行政行為的過程，由步驟、方式和時(shí)空三個(gè)要素構(gòu)成，?參見章劍生：《現(xiàn)代行政法總論（第2 版）》，法律出版社2019 年版，第215 頁。行政行為的逾期顯然只是其中的一部分。司法實(shí)踐中便民原則在行政程序面向上的運(yùn)用涉及到的要素更為復(fù)雜，在缺乏法定程序時(shí)的適用也顯現(xiàn)了一定的創(chuàng)造性。

1.行政行為的不合理遲延。一方面，行政行為應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，但并非所有行政活動(dòng)都在規(guī)范上有明確的時(shí)限要求，在缺乏法定時(shí)限情形下，法院可以適用便民原則認(rèn)定行政行為的不合理遲延。例如關(guān)于行政復(fù)議決定作出后送達(dá)當(dāng)事人的法定期限，《行政復(fù)議法》中并未有相關(guān)規(guī)定，但在“況明志案”（2016）豫11 行初89 號(hào)行政判決書中，法院即以《行政復(fù)議法》第4 條“及時(shí)、便民原則”為依據(jù)，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)在已經(jīng)作出復(fù)議決定后40 日方才送達(dá)當(dāng)事人的行為違法。還有包括行政機(jī)關(guān)作出行政裁決的法定時(shí)限、行政機(jī)關(guān)收到聽證申請(qǐng)后舉行聽證的法定時(shí)限等均缺乏實(shí)定法明確規(guī)定。在“惠東縣黃埠鎮(zhèn)沙埔村委會(huì)案”（2015）惠中法行初136 號(hào)行政判決書中，行政機(jī)關(guān)就涉案爭(zhēng)議林地權(quán)屬的調(diào)查、協(xié)調(diào)前后延宕4 年之久，至當(dāng)事人提起行政訴訟時(shí)依然未作出行政裁決；而在“蒲青海案”（2018）黔330 行初82 號(hào)行政判決書中，則是行政機(jī)關(guān)在相對(duì)人提出聽證申請(qǐng)后4 個(gè)月方才舉行聽證，行政機(jī)關(guān)在上述情形中的不合理遲延均被法院指出。另一方面，即使實(shí)定法對(duì)相關(guān)法定期限有明確規(guī)定，若行政機(jī)關(guān)系基于便民原則導(dǎo)致對(duì)法定期限的逾越，可以被視為程序瑕疵，不影響行政行為的合法性。如在“楊洋案”（2017）豫01 行終500號(hào)行政判決書中，因申請(qǐng)人的居住地址發(fā)生變更，且未及時(shí)通知行政機(jī)關(guān)，后者基于便民原則，按照新的居住地址郵寄復(fù)議決定書，造成送達(dá)延遲，法院指出上述逾期屬于程序瑕疵，不能據(jù)此認(rèn)定拖延履行。

2.行政行為步驟的合并與增減。行政程序中的步驟，是指作出行政行為的過程中所必須履行的環(huán)節(jié)。?同前注⑥，第316 頁。一方面，基于便民原則的要求，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)行政行為的步驟進(jìn)行簡(jiǎn)化、合并。例如《政府信息公開條例》中并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)在收到相對(duì)人的信息公開申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)制作登記回執(zhí)等受理程序的相關(guān)內(nèi)容，在“馬太案”（2019）京01 行終876 號(hào)行政判決書中，行政機(jī)關(guān)制作了登記回執(zhí)，但并未先送達(dá)申請(qǐng)人，而是與之后作出的答復(fù)告知書一并送達(dá)。對(duì)此法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)雖然在工作程序規(guī)范層面存在不妥，但制作登記回執(zhí)是便民原則的體現(xiàn)，故行政機(jī)關(guān)并未違反法定程序。與之相反，在法定程序?qū)?shí)施步驟有明確規(guī)定時(shí)，法定步驟的簡(jiǎn)化在一定情形下也符合便民原則的要求。在“呂國慶案”（2016）冀06 行終161 號(hào)行政判決書中，被處罰人質(zhì)疑交警適用簡(jiǎn)易程序作出處罰決定時(shí)，未出示執(zhí)法證件、未說明處罰依據(jù)，法院認(rèn)為當(dāng)事人對(duì)違法事實(shí)無異議，在簡(jiǎn)易程序處罰決定書簽字確認(rèn)，行政機(jī)關(guān)適當(dāng)簡(jiǎn)化處罰程序，直接作出行政處罰是便民原則的體現(xiàn)。另一方面，法定步驟雖然沒有明確規(guī)定，但在可能影響相對(duì)人合法權(quán)益的情形下，行政機(jī)關(guān)基于便民原則負(fù)有相應(yīng)的作為義務(wù)。信息公開申請(qǐng)中，若申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)事項(xiàng)可能涉及第三方合法權(quán)益時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得徑行公開，應(yīng)當(dāng)先行征詢第三方意見，2008 年《政府信息公開條例》并未就第三方的回復(fù)期限作出規(guī)定，在第三方一直未予回復(fù)的情況下，則可能造成信息公開答復(fù)的延宕。在“尹紅輝案”（2016）鄂05 行終178 號(hào)行政判決書中，法院依據(jù)高效便民原則指出，若第三方未予及時(shí)回復(fù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)姆绞?，合理告知、督促其須在合理期限?nèi)作出是否同意公開的回復(fù)，行政機(jī)關(guān)以第三方尚未回復(fù)為由未予答復(fù)申請(qǐng)人的行政行為應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。

3.行政行為方式的選擇。行政程序中的方式，是指實(shí)施行政行為的方法和形式，?參見應(yīng)松年：《行政程序立法的幾個(gè)問題》，載《湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2005 年第2 期。在不違反禁止性規(guī)定、不影響當(dāng)事人合法權(quán)益的前提下，便民原則允許行政機(jī)關(guān)采用更為高效的行政行為方式，集中體現(xiàn)在信息公開答復(fù)方式的選擇上。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5 號(hào)），一個(gè)信息公開申請(qǐng)只對(duì)應(yīng)一個(gè)政府信息項(xiàng)目，即所謂“一事一申請(qǐng)”。與《政府信息公開條例》相較，“一事一申請(qǐng)”顯然對(duì)申請(qǐng)的形式要件提出了更多要求。但相對(duì)人的“一事一申請(qǐng)”是否對(duì)應(yīng)于行政機(jī)關(guān)的“一事一答復(fù)”則并無限制。事實(shí)上，“多事一答復(fù)”的合并處理在節(jié)約行政成本、提高行政效率上獲得了實(shí)務(wù)支持。?參見李廣宇：《政府信息公開判例百選》，人民法院出版社2013 年版，第56 頁。信息公開案件中頻繁涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)同一當(dāng)事人的多項(xiàng)申請(qǐng)合并答復(fù)的情形，在“劉震英案”（2017）最高法行申6482 號(hào)行政裁定書中，申請(qǐng)人短時(shí)間內(nèi)提出兩項(xiàng)信息公開申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)以一并答復(fù)的方式提供了相關(guān)信息，法院認(rèn)為兩項(xiàng)政府信息具有一定的關(guān)聯(lián)性，且系一人在較短期間內(nèi)先后提起，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)一并作出答復(fù)，并未侵害申請(qǐng)人獲取政府信息的合法權(quán)利，且符合《政府信息公開條例》第5 條對(duì)便民的要求。但與本案類似的相關(guān)裁判也顯示，雖然“一事一答復(fù)”往往是此類案件中當(dāng)事人的明確訴求，法院依然認(rèn)為并未違背便民原則，這意味著便民原則在效率層面的考量上，并非指向當(dāng)事人的“主觀”便民，而是具有特定價(jià)值追求的“客觀”便民，這意味著便民原則在司法適用上存在廣義與狹義的區(qū)別。

4.行政相對(duì)人程序性義務(wù)的免除。行政程序所規(guī)范的核心對(duì)象是行政機(jī)關(guān)，但在參與型行政中，行政相對(duì)人的許多行為被法定為作出行政行為過程中必須遵守的環(huán)節(jié)，如提出申請(qǐng)等。?同前注⑥，第316 頁。相對(duì)人在參與行政活動(dòng)的過程中，基于便民原則，可以主張其程序性義務(wù)的免除。例如，根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第14 條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移登記原則上需當(dāng)事人雙方共同申請(qǐng)，僅例外情形才允許當(dāng)事人單方申請(qǐng)，其中第3 項(xiàng)例外情形為“人民法院、仲裁委員會(huì)生效的法律文書或者人民政府生效的決定等設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的”。在“汪正煥案”（2018）鄂05 行終104 號(hào)行政判決書中，當(dāng)事人持房屋所有權(quán)證、經(jīng)民政局備案的《離婚協(xié)議》，可以證明作為另一方的前妻已放棄房屋所有權(quán)。但在當(dāng)事人已經(jīng)陳述其前妻遠(yuǎn)嫁外地并失去聯(lián)系的情況下，行政機(jī)關(guān)仍要求其依據(jù)規(guī)定對(duì)前妻提起民事訴訟，待民事判決生效再確認(rèn)權(quán)利后，方可單方申請(qǐng)登記。對(duì)此法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的答復(fù)雖然符合《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第14 條第2 款第3 項(xiàng)的規(guī)定，但顯然未考慮本案一系列特殊情況，不符合便民原則。另一方面，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，不得給相對(duì)人設(shè)置不合理的程序性義務(wù)。在政府信息依申請(qǐng)公開中，2008 年《政府信息公開條例》要求申請(qǐng)人提供姓名或者名稱、聯(lián)系方式?！疤乒裙劝浮保?016）蘇04 行終357 號(hào)行政判決書中的申請(qǐng)人已經(jīng)提交了居民身份證號(hào)碼、通訊方式等，行政機(jī)關(guān)在答復(fù)中仍要求提供身份證明等材料，法院認(rèn)為，即使缺失或不提交居民身份證（復(fù)印件），也不能否定申請(qǐng)人身份的真實(shí)性。行政機(jī)關(guān)作為行政管理人處于優(yōu)勢(shì)地位，基于便民原則，通過調(diào)查核實(shí)就能確定申請(qǐng)人身份真實(shí)與否。

（二）便民原則在司法適用中的實(shí)體面向

行政行為的實(shí)體合法主要包括行政行為主體、權(quán)限、內(nèi)容上的合法性要求。?同前注③，第242 頁。便民原則在這些問題的適用上，并非集中于對(duì)典型的超越權(quán)限、濫用職權(quán)等違法情形的“控權(quán)”，而是在督促行政機(jī)關(guān)“積極作為”的面向上發(fā)揮作用。

1.行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)的范圍。職權(quán)法定是依法行政的基本要求之一，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)并非其固有，而是由法律授予，“法無授權(quán)不可為”劃定了權(quán)力的邊界，但職權(quán)法定中“法”的要素，不僅指法律規(guī)則，還包括法律原則。?同前注②，第30 頁。便民原則提示了行政機(jī)關(guān)在制定法之外，即狹義的法定職責(zé)之外，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的合理釋明義務(wù)與協(xié)助義務(wù)。在“楊平案”（2019）豫行再153 號(hào)行政判決書中，涉案爭(zhēng)議經(jīng)查明不屬于刑事案件，而系經(jīng)濟(jì)糾紛，行政機(jī)關(guān)將暫時(shí)保管的車輛移交給其中一方當(dāng)事人后，未及時(shí)通知楊平并說明情況，致使其由于向行政機(jī)關(guān)主張返還車輛而多次長(zhǎng)途往返。法院認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)雖無處置經(jīng)濟(jì)糾紛之管轄權(quán)，但對(duì)不屬于自身職責(zé)的事項(xiàng)，根據(jù)便民原則仍負(fù)有充分告知、釋明的義務(wù)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以書面形式正式告知當(dāng)事人處置結(jié)果和解決途徑，引導(dǎo)爭(zhēng)議通過合法途徑解決。行政機(jī)關(guān)未履行上述義務(wù)，造成當(dāng)事人為索取車輛多次長(zhǎng)途往返，應(yīng)就交通費(fèi)損失予以賠償。另一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在合理范圍內(nèi)，履行相應(yīng)的協(xié)助義務(wù)。在“葉伊琳案”（2015）包行初124 號(hào)行政判決書中，當(dāng)事人申請(qǐng)將其持有的醫(yī)師資格證書類別一欄的記載事項(xiàng)由“中醫(yī)”變更為“臨床”，并將上述申請(qǐng)遞交于省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)設(shè)在省政務(wù)服務(wù)中心的服務(wù)窗口，行政機(jī)關(guān)主張?jiān)摲?wù)窗口并不具有受理該申請(qǐng)的職責(zé)，而機(jī)關(guān)迄今未接到該申請(qǐng)。法院未支持行政機(jī)關(guān)的意見，而指出依據(jù)高效便民原則，該服務(wù)窗口完全有條件將涉案申請(qǐng)立即轉(zhuǎn)至相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理。

2.行政機(jī)關(guān)的裁量合理性。制定法對(duì)行政權(quán)力的要求做不到事無巨細(xì)，即便法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的多種處理方式，也無法明確各處理方式的具體標(biāo)準(zhǔn)，條文的空白之處需要法律原則的填補(bǔ)。?參見何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011 年版，第293 頁。便民原則適用的這類案件中，行政機(jī)關(guān)并不存在違法情形，但法院指出其處置方式不完善、不妥當(dāng)，并在裁判文書中建議今后采取相應(yīng)改進(jìn)措施。在“孫影案”（2019）皖行終76 號(hào)行政判決書中，行政機(jī)關(guān)在信息公開答復(fù)中告知申請(qǐng)人可在門戶網(wǎng)站查詢涉案政府信息，但法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)答復(fù)中提供的網(wǎng)址是查詢后顯示的網(wǎng)址，如果按照答復(fù)中提供的網(wǎng)址直接進(jìn)行查詢，無法獲得申請(qǐng)人需要的檢索結(jié)果。行政機(jī)關(guān)未考慮到申請(qǐng)人文化程度、網(wǎng)絡(luò)查詢能力的不同，答復(fù)行為不夠嚴(yán)謹(jǐn)，違反了便民原則的要求。另一方面，若相對(duì)人的申請(qǐng)材料可作不同理解時(shí)，法院則認(rèn)為不應(yīng)以對(duì)申請(qǐng)人更為不利的理解作出答復(fù)，否則既不符合立法目的，也違背便民原則。如“陳勝偉案”（2019）鄂09 行初32 號(hào)行政判決書，申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)的描述“麻安高速項(xiàng)目”存在歧義或者兩種以上的文義理解，行政機(jī)關(guān)應(yīng)首先告知其作出更改、補(bǔ)充，而不得徑行為政府信息不存在之答復(fù)。又如“黃宇案”（2014）長(zhǎng)中行終字第88 號(hào)行政判決書，當(dāng)事人申請(qǐng)公開用地紅線圖，因圖紙較大，行政機(jī)關(guān)將勘測(cè)定界圖1 份共分割為12 張?zhí)峁?，法院認(rèn)為當(dāng)事人在缺乏原件的情況下不易拼接分割后的圖紙，故依據(jù)便民原則，責(zé)令行政機(jī)關(guān)在3 日內(nèi)為申請(qǐng)人將分割的圖紙拼接完整。

（三）行政行為違反便民原則的法律后果

便民原則并不必然導(dǎo)致行為違法，依據(jù)程度不同主要包括三種情形：

第一，違反便民原則但并不違法，屬于合理性問題，法院通過在裁判文書中給出建議或?qū)ｉT制發(fā)司法建議書的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行提示。如“于恩曦案”（2020）魯行終392 號(hào)行政判決書，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的信息公開告知書所提供的網(wǎng)絡(luò)查詢地址系整段復(fù)制長(zhǎng)串?dāng)?shù)字英文字符，操作性不強(qiáng)，不利于申請(qǐng)人查詢并獲取所需信息，建議行政機(jī)關(guān)予以改進(jìn)。以及在“劉俊案”（2015）鄂江岸行初字第71 號(hào)行政判決書中，行政機(jī)關(guān)設(shè)置的信息公開網(wǎng)站在受理單位的標(biāo)識(shí)上包括部分不具有答復(fù)職責(zé)的“區(qū)法院”等司法機(jī)關(guān)與“區(qū)委政法委”等黨委序列機(jī)關(guān)。法院認(rèn)為該設(shè)置有違法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)考慮到一般人對(duì)政府行為公示公信的合理期待，故制發(fā)司法建議書，建議對(duì)網(wǎng)站進(jìn)行完善整改。

第二，違反便民原則構(gòu)成輕微違法或不當(dāng)，法院對(duì)此進(jìn)行指正。在“楊保群案”（2017）豫01 行初895號(hào)行政判決書中，行政機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)時(shí)，認(rèn)為申請(qǐng)人列明的被申請(qǐng)人主體不適格，通知申請(qǐng)人變更，但未明確告知何者系適格的被申請(qǐng)人，不符合便民原則，法院予以指正。以及“張大明案”（2019）湘行終881 號(hào)行政判決書，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第31 條，市政府系監(jiān)督村務(wù)公開的法定機(jī)關(guān)，在收到責(zé)令公開申請(qǐng)后，雖《村民委員會(huì)組織法》并未規(guī)定答復(fù)的法定期限，但行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)高效便民原則及時(shí)履職，法院就行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人提起行政訴訟后才予以答復(fù)的行為予以指正。

第三，違反便民原則構(gòu)成違法，法院作出確認(rèn)違法或撤銷判決。在“康樂燃?xì)獍浮保?019）豫行再88號(hào)行政判決書中，國土局與康樂燃?xì)夂炗喠藝型恋厥褂脵?quán)出讓合同，約定國土局在收到各項(xiàng)費(fèi)用后核發(fā)國有土地使用證。在康樂燃?xì)饴男欣U費(fèi)義務(wù)后，國土局以繳費(fèi)發(fā)票中的提交聯(lián)丟失為由，拒絕履行合同義務(wù)。法院認(rèn)為康樂燃?xì)饬舸娴慕豢钊寺?lián)真實(shí)有效，足以證實(shí)其履行了繳費(fèi)義務(wù)，國土局僅以提交聯(lián)缺失為由，對(duì)實(shí)際繳費(fèi)完畢的事實(shí)不予核實(shí)，不符合便民原則，故主張其對(duì)康樂燃?xì)馔恋氐怯浬暾?qǐng)不予受理的行為構(gòu)成違法。以及在“西充縣實(shí)驗(yàn)駕校案”（2017）川1303 行初61 號(hào)行政判決書中，法院認(rèn)為實(shí)驗(yàn)駕校已取得道路運(yùn)輸駕駛員繼續(xù)教育培訓(xùn)許可，行政機(jī)關(guān)作出通知，要求將市轄區(qū)內(nèi)的道路運(yùn)輸駕駛員繼續(xù)教育培訓(xùn)學(xué)員來源地進(jìn)行劃分，并限定各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)學(xué)員來源地實(shí)質(zhì)上限制了原告與各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，違反了公平競(jìng)爭(zhēng)原則和便民原則，屬于濫用職權(quán)，應(yīng)予撤銷。

三、便民原則司法適用中的內(nèi)涵與特征

通過初步整理便民原則在司法適用中體現(xiàn)的特征，已經(jīng)能在一定程度上回答本文開頭提出的問題。首先，在案件類型上，政府信息公開案件中便民原則的適用頻次較高，除此之外，在制定法未予明確的領(lǐng)域，如交通運(yùn)輸管理、不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、工傷保險(xiǎn)支付等領(lǐng)域，均形成了一系列具有規(guī)律性的裁判特征21在檢索獲得的案例中，有大約400 余件是婚姻登記案件，因法院援引《婚姻登記條例》第2 條：“內(nèi)地居民辦理婚姻登記的機(jī)關(guān)是縣級(jí)人民政府民政部門或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以按照便民原則確定農(nóng)村居民辦理婚姻登記的具體機(jī)關(guān)?！贝_認(rèn)案件適格被告，不涉及對(duì)便民原則的適用，所以在之后的討論中，剔除了婚姻登記的相關(guān)案例。。其次，便民原則并非僅為價(jià)值倡導(dǎo)，它的適用會(huì)產(chǎn)生與制定法之間的緊張關(guān)系，包括“合法但不便民”“便民但不合法”等情形的出現(xiàn)，體現(xiàn)了便民原則在司法裁判活動(dòng)中具有續(xù)造規(guī)則、修正規(guī)則的功能。再次，雖然學(xué)理上偏重強(qiáng)調(diào)便民原則在簡(jiǎn)化程序上的作用，但實(shí)踐中法院經(jīng)常通過便民原則的適用糾正行政機(jī)關(guān)未積極履行、不完全履行法定職責(zé)的實(shí)體違法與不恰當(dāng)情形。最后，對(duì)便民原則的違反并不必然導(dǎo)致行政行為違法，大多數(shù)情況下法院適用建議、指正的方式指出行政行為的不足，情形嚴(yán)重時(shí)可能基于濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)?shù)壤碛蓪?duì)行政行為確認(rèn)違法或予以撤銷。綜合而言，便民原則是指，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極履行法定職責(zé)，禁止不完全作為與不合理遲延；在不影響履行職責(zé)的前提下，積極實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的合理請(qǐng)求，適當(dāng)減免當(dāng)事人的程序負(fù)擔(dān)。

（一）便民原則相較于其它原則的特殊性

行政法以控權(quán)為核心，但依法行政并非行政的目的，只是它活動(dòng)的框架。行政權(quán)的任務(wù)是政策目的的實(shí)現(xiàn)，是相應(yīng)領(lǐng)域的秩序形塑，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)與積極的特性，使行政權(quán)具有某種程度的創(chuàng)造性與形成性，22參見李建良：《行政法基本十講》，元照出版有限公司2014 年版，第51 頁。便民原則正是在“控權(quán)”基礎(chǔ)上的“賦權(quán)”，對(duì)其它行政法原則具有補(bǔ)充功能。第一，職權(quán)法定。職權(quán)法定原則的核心內(nèi)容圍繞著“控權(quán)”展開，意味著有限的政府權(quán)力與有節(jié)制的行政干預(yù)；行政職權(quán)可以分為管轄權(quán)與處理權(quán)，管轄權(quán)原則上采取法定主義，以制定法的規(guī)定為限。23同前注?，第249 頁。對(duì)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍采用嚴(yán)格的法定解釋，其發(fā)揮作用的前提是防止行政機(jī)關(guān)的越權(quán)，避免對(duì)當(dāng)事人權(quán)益造成損害，這就與便民原則的適用取向不甚相符。便民原則的核心在于為相對(duì)人提供便利，不僅要求行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)積極履行法定職責(zé)，在缺乏明確規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)在合理范圍內(nèi)履行釋明義務(wù)與協(xié)助義務(wù)。顯然，職權(quán)法定作為組織法意義上法律保留原則的體現(xiàn)，在授益性行政活動(dòng)的范圍內(nèi)，凸顯了其差異化構(gòu)造，“并不排除在法律沒有禁止性規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)，主動(dòng)地為行政管理相對(duì)人提供服務(wù)和幫助，這類行政行為又可稱為積極行政行為”24孟大川：《職權(quán)法定原則的內(nèi)涵、意義與要求》，載《探索》2001 年第5 期。。第二，比例原則。比例原則的起源眾說紛紜，但相對(duì)成熟與完備的發(fā)端應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于德國聯(lián)邦憲法法院的藥店判決，在以個(gè)人利益為實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的自由權(quán)與警察權(quán)的對(duì)抗中得以展開。25參見蔡宗珍：《公法上之比例原則初論——以德國法的發(fā)展為中心》，載《政大法學(xué)評(píng)論》1999 年第62 期。比例原則一般指向侵害行政中的手段運(yùn)用，以限制公權(quán)力的濫用為基本立足點(diǎn)。26參見蔡宏偉：《作為限制公權(quán)力濫用的比例原則》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019 年第6 期。而便民原則與比例原則中的“最小侵害”不同，系以“最大便利”為內(nèi)容，如“湖南旭天置業(yè)案”（2019）湘行終2216 號(hào)行政裁定書，法院在裁判中所述，“根據(jù)行政合理、高效便民原則之內(nèi)涵，作出行政行為要適合于目的的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)要最大程度地方便行政相對(duì)人，從而更好地服務(wù)于人民和實(shí)現(xiàn)行政管理法定職權(quán)的目標(biāo)。”所以，便民原則在授益行政中有更明確的適用對(duì)象。第三，正當(dāng)程序原則。便民原則在程序面向上的適用，涉及與正當(dāng)程序原則之間的補(bǔ)充關(guān)系。后者指向行使權(quán)力最低限度的程序要求，主要包括避免偏私與公平聽證。27參見［英］威廉·韋德、克里斯托弗·福賽：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997 年版，第95 頁。正當(dāng)程序原則主要在法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的程序沒有明確規(guī)定的情況下，對(duì)程序合法性進(jìn)行控制。而便民原則的司法實(shí)踐顯示，一方面，便民原則指向的程序要求較正當(dāng)程序原則更為廣泛，包括時(shí)限的不合理遲延、行政行為的形式選擇等；另一方面，便民原則不僅包括針對(duì)行政機(jī)關(guān)程序事項(xiàng)的約束，也包括相對(duì)人程序義務(wù)的免除?？梢?，便民原則不能被已有的行政法原則涵蓋，具有自身獨(dú)特的適用范圍。

（二）便民原則與“高效便民”之間的關(guān)系

雖然“高效便民”在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中作為整體性概念加以表述，但本文認(rèn)為，通過采用廣義便民原則的概念將“高效”加以涵蓋，更具妥當(dāng)性。結(jié)合對(duì)司法實(shí)踐的觀察，這一表述在文義側(cè)重點(diǎn)上可以分為兩組：第一，程序面向，強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的效率，遵守法定時(shí)限。第二，實(shí)體面向，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)工作人員的主觀履職意愿，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。基于此，廣義的便民原則能夠涵蓋行政活動(dòng)的效率追求，主要基于三方面的理由：首先，從實(shí)際運(yùn)用角度，法院對(duì)便民原則的適用涵蓋了程序面向與實(shí)體面向，對(duì)效率的考量始終在便民原則的適用范疇之內(nèi)。其次，立足于廣義便民原則視角，公共服務(wù)型政府的價(jià)值取向之一即是對(duì)公民的訴求作出快速回應(yīng)，28參見婁成武、顧愛華：《行政回應(yīng)的哲學(xué)解讀》，載《中國行政管理》2006 年第9 期。政府服務(wù)的質(zhì)量與能力囊括了對(duì)效率的追求。即便民與高效相較，后者系工具性價(jià)值，服務(wù)于便民的根本目的。最后，在狹義的效率追求與便民原則之間發(fā)生沖突時(shí)，后者是優(yōu)先考慮因素。如在行政行為的方式選擇中，雖然相關(guān)措施對(duì)行政機(jī)關(guān)而言更具有效率，但若影響相對(duì)人的權(quán)益實(shí)現(xiàn)，亦不具有合法性。所以，固然在行政活動(dòng)效率的考量中，行政成本是一組重要的變量，但降低行政成本的前提，是不得削減相對(duì)人權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)?；诖?，在行政處罰案件中，當(dāng)事人對(duì)違法事實(shí)無異議，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員未出示執(zhí)法證件、未說明處罰依據(jù)，法院基于便民原則認(rèn)可其簡(jiǎn)化處罰程序的正當(dāng)性是存疑的。

（三）狹義便民原則是“為人民服務(wù)”的具體化

廣義的便民原則包含了對(duì)效率的追求，在不影響相對(duì)人權(quán)益的前提下，行政機(jī)關(guān)可以采用更具有效率的行政手段，即使可能違反相對(duì)人的意愿。信息公開案件中，對(duì)是否“一事一申請(qǐng)”“一事一答復(fù)”并未有法定要求，行政機(jī)關(guān)基于效率考量，要求相對(duì)人一事一申請(qǐng)，但就答復(fù)方式而言，行政機(jī)關(guān)則可以就同一申請(qǐng)人的多項(xiàng)申請(qǐng)合并答復(fù)。面對(duì)相對(duì)人的異議，大量的司法裁判對(duì)此予以認(rèn)可，因效率提高的同時(shí)，并未影響相對(duì)人獲取信息的權(quán)利。所以，廣義便民原則與狹義便民原則中的“民”含義是不同的。前者是抽象的、作為群體的“人民”，行政效率的提高符合廣義的人民利益。但狹義便民原則中的“民”則是具體的、作為個(gè)體的“人”，為相對(duì)人提供便利需要考慮個(gè)體需求的特殊性與可實(shí)現(xiàn)性。如考慮到相對(duì)人的文化水平、查詢能力、特殊情況等，給予必要協(xié)助與方便。上世紀(jì)80 年代，應(yīng)松年、方彥、朱維究撰寫《行政法學(xué)理論基礎(chǔ)問題初探》一文，開啟了我國學(xué)者針對(duì)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的討論。該文將“為人民服務(wù)”作為社會(huì)主義行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)，指出對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督并不是“控制”權(quán)力，而是為了行政機(jī)關(guān)能更好地履行職責(zé)，更全面、徹底地為人民服務(wù)。29參見應(yīng)松年、朱維究、方彥：《行政法學(xué)理論基礎(chǔ)問題初探》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》1983 年第4 期。但正如文中指出，為人民服務(wù)是一個(gè)內(nèi)涵廣泛的概念，行政機(jī)關(guān)的一切管理活動(dòng)，都直接或間接地為了達(dá)到這一根本目的。因此，也在后來的研究中引發(fā)了學(xué)者的反思，其中，沈巋的評(píng)述是中肯的：“為人民服務(wù)”論遮蓋了具體的、個(gè)別的、處于公民角色的個(gè)人與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，使得體現(xiàn)法學(xué)獨(dú)立性的話語，也就是“權(quán)利義務(wù)關(guān)系”，未在其中得到充分運(yùn)用。30參見沈巋：《行政法理論基礎(chǔ)回眸——一個(gè)整體觀的變遷》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008 年第6 期。但是，狹義便民原則的出現(xiàn)彌補(bǔ)了這一缺漏，通過對(duì)個(gè)體需求的實(shí)現(xiàn)，將便民服務(wù)在特定情形下轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，是“為人民服務(wù)”在權(quán)利義務(wù)層面的具體化。

四、便民原則司法適用時(shí)的限度

行政機(jī)關(guān)的職責(zé)法定，并非意味著行政機(jī)關(guān)只機(jī)械地依照法律的指示行動(dòng)，還需要采取完成制定法之目的的一切必要措施，即使在法律未盡詳細(xì)的領(lǐng)域，行政權(quán)的行使也絕非是恣意、隨性的。行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上既是執(zhí)法機(jī)關(guān)又是服務(wù)機(jī)關(guān)，是通過執(zhí)法為公眾提供服務(wù)的國家機(jī)關(guān)，公職人員必須確立服務(wù)觀念，提高服務(wù)能力。31參見葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學(xué)出版社2005 年版，第139 頁。便民原則在此意義上能夠?qū)崿F(xiàn)便民服務(wù)向法定義務(wù)的轉(zhuǎn)化，既包括行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的實(shí)體權(quán)限，也涵蓋了程序面向上的權(quán)宜安排。但這種轉(zhuǎn)化與擴(kuò)張是有限度的，需要協(xié)調(diào)其與依法行政之間的緊張關(guān)系。

（一）法定職權(quán)的適度擴(kuò)張與法定管轄權(quán)

法定管轄權(quán)是行政機(jī)關(guān)事務(wù)首次處理權(quán)的權(quán)限劃分，超越管轄權(quán)范圍實(shí)施的行政行為構(gòu)成違法。32同前注?，第235 頁。管轄權(quán)作為行政系統(tǒng)內(nèi)部分工的程序制度，包括事務(wù)管轄、地域管轄與層級(jí)管轄，以行政機(jī)關(guān)各自的專業(yè)分工與行政任務(wù)為基礎(chǔ)。便民原則對(duì)法定職權(quán)的適度擴(kuò)張不能侵害其它行政機(jī)關(guān)的法定管轄權(quán)，應(yīng)以合理釋明與協(xié)助義務(wù)為主要內(nèi)容。如《行政許可法》第32 條規(guī)定：“申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出不予受理的決定，并告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)”。而在前述“葉伊琳案”中，便民原則的要求更進(jìn)一步，在行政機(jī)關(guān)具有轉(zhuǎn)送條件時(shí)，則其協(xié)助義務(wù)不以告知為限，即使不具有受理申請(qǐng)職責(zé)，也應(yīng)協(xié)助轉(zhuǎn)送至應(yīng)受理機(jī)關(guān)，后者不能以未收到為由不履行法定職責(zé)?？梢姳忝裨瓌t的適用固然不得違反行政機(jī)關(guān)之間法定管轄權(quán)的設(shè)定，引起管轄權(quán)的積極沖突，但就釋明與協(xié)助義務(wù)而言，多因無明文規(guī)定而發(fā)生疑義（即消極沖突），此時(shí)便民原則可發(fā)揮必要的補(bǔ)充作用。

（二）個(gè)體意愿的適當(dāng)實(shí)現(xiàn)與公共利益

狹義便民原則中的“民”指向具體的、作為個(gè)體的人，在考慮個(gè)體需求可得性的前提下，適當(dāng)實(shí)現(xiàn)個(gè)體意愿。所以，便民原則在行政過程與司法審查中的適用，是對(duì)相對(duì)人主體性的一種實(shí)現(xiàn)，尊重公民和當(dāng)事人的意愿、維護(hù)其尊嚴(yán)，從而避免公民淪為國家權(quán)力的客體。33參見左衛(wèi)民、朱桐輝：《誰為主體 如何正義——對(duì)司法之主體性理念的論證》，載《法學(xué)》2002 年第7 期?？季啃姓?quán)公益性的本質(zhì)，依法行政并不是行政機(jī)關(guān)的目的，僅是其活動(dòng)框架，實(shí)現(xiàn)法律所欲達(dá)成的政策目標(biāo)才是行政機(jī)關(guān)的首要任務(wù)，維護(hù)公益以及增進(jìn)人民福祉才是其根本目的。便民原則適用中對(duì)行政相對(duì)人程序性義務(wù)的免除就是典型例證。就行政手段與措施而言，法律無法提供巨細(xì)靡遺的規(guī)定，這也是便民原則賦予行政機(jī)關(guān)在一定領(lǐng)域內(nèi)形成權(quán)限的正當(dāng)性基礎(chǔ)。34參見吳康：《行政法之理論與實(shí)用》，三民書局2015 年版，第80 頁。但是，對(duì)個(gè)體意愿的適當(dāng)實(shí)現(xiàn)不能超出必要限度，以至違背行政權(quán)基于公益運(yùn)作的基礎(chǔ)。參考前述“黃宇案”，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┯玫丶t線圖，因圖紙較大共分割為12 張分別提供，法院基于便民原則的要求責(zé)令行政機(jī)關(guān)將分割的圖紙拼接完整。就個(gè)案而言，拼接圖紙的法定義務(wù)是基于申請(qǐng)人的個(gè)別請(qǐng)求由便民原則產(chǎn)生，但即使脫離本案當(dāng)事人的主觀訴求，在缺乏原件比照的情況下，一般人亦較難恢復(fù)用地紅線圖的完整狀態(tài)。這一要求雖然是個(gè)別的、主觀的，但符合一般公眾在獲得類似政府信息時(shí)普遍的、客觀的需求。便民原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的義務(wù)課予，需要考慮該情形作為行政先例產(chǎn)生的更廣泛的拘束作用，確保其仍然符合行政權(quán)公益運(yùn)作的目的。

（三）便民原則與行政行為的瑕疵治愈

司法實(shí)踐顯示，在行政行為合法性審查中，基于行政機(jī)關(guān)對(duì)便民原則的適用，可以在一定程度上治愈行政行為的瑕疵。如“楊智忠案”（2018）最高法行申4149 號(hào)行政裁定書，當(dāng)事人提出的信息公開申請(qǐng)事項(xiàng)描述特定、明確，行政機(jī)關(guān)在發(fā)出補(bǔ)正告知的同時(shí)寄送政府信息，法院認(rèn)定雖然補(bǔ)正告知違反相關(guān)規(guī)定，但考慮到行政機(jī)關(guān)已經(jīng)基于便民原則提供了政府信息，故僅對(duì)上述補(bǔ)正告知加以指正。瑕疵治愈意味著法院將行政行為作出之后的事實(shí)也納入了對(duì)行政行為的違法性評(píng)價(jià)，已經(jīng)發(fā)生的瑕疵雖然并未消失，但已不再構(gòu)成撤銷行政行為的理由，實(shí)質(zhì)是利益衡量的結(jié)果。35參見王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010 年版，第99-102 頁。所以，對(duì)可能影響相對(duì)人實(shí)體權(quán)益的瑕疵，原則上不應(yīng)允許通過便民原則進(jìn)行瑕疵治愈。如“溫桂峰案”（2016）魯01 行終53 號(hào)行政判決書，涉及救濟(jì)權(quán)利的告知時(shí)，行政文書載明起訴期限為3 個(gè)月，與法定6 個(gè)月的起訴期限不一致，并將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)列為復(fù)議機(jī)關(guān)。法院主張上述告知“明確復(fù)議經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，有利于盡快提出復(fù)議請(qǐng)求，符合便民原則”，僅構(gòu)成程序輕微違法。但行政機(jī)關(guān)告知的救濟(jì)期限較法定起訴期限更短，可能致使相對(duì)人放棄相關(guān)權(quán)利行使，因此不應(yīng)允許此類瑕疵治愈的適用。相對(duì)于瑕疵治愈的違法性修復(fù)，便民原則也能起到合法性證成的效果。在信息公開案件中，政府信息不存在的證明標(biāo)準(zhǔn)一直是實(shí)務(wù)中的難題?！靶芄庥浮保?019）川01 行終1449 號(hào)行政判決書中，行政機(jī)關(guān)在作出政府信息不存在告知時(shí)，將可能的類似信息一并送達(dá)，可以作為已經(jīng)履行充分合理檢索義務(wù)的證明?；诖龠M(jìn)行政機(jī)關(guān)積極履職的考量，這是符合便民原則適用本意的。但應(yīng)當(dāng)警惕行政機(jī)關(guān)以便民原則之名，回避法定義務(wù)之實(shí)。瑕疵治愈的前提是行政行為的違法性判斷，法院仍應(yīng)充分審查信息檢索義務(wù)履行本身，而非越過法定義務(wù)對(duì)其它事實(shí)（已經(jīng)提供信息）進(jìn)行結(jié)果上的肯認(rèn)。

（四）便民原則司法適用中的“建議”

違反便民原則的行政行為并不當(dāng)然構(gòu)成違法，需要考量其對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響。如涉及行政復(fù)議文書的送達(dá)時(shí)限時(shí)，“楊文杰案”（2017）湘03 行初202 號(hào)行政判決書中，行政機(jī)關(guān)在作出復(fù)議決定后8 日送達(dá)文書僅被指出不符合便民原則，應(yīng)予改進(jìn)；而在“況明志案”（2016）豫11 行初89 號(hào)行政判決書中，行政機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定后40 日送達(dá)文書則被確認(rèn)違法。除了常見的裁判方式以外，“建議”是法院適用便民原則認(rèn)定行政行為待改進(jìn)的主要方式。建議并不是正式裁判，也不影響行政行為的合法性評(píng)價(jià)，可能會(huì)受到基于“實(shí)效性”的質(zhì)疑。但這種質(zhì)疑或許是另一種形式的“重實(shí)體輕程序”，即過分看重行政訴訟的判決結(jié)果，而忽略了行政訴訟過程本身具有的意義。正如日本學(xué)者田中成明所言，“訴訟的功能不只見于作為最終產(chǎn)物的判決，還見于判決之前的程序展開過程”。36［日］田中成明：《現(xiàn)代社會(huì)與審判——民事訴訟的地位和作用》，郝振江譯，北京大學(xué)出版社2016 年版，第246 頁。法院基于便民原則作出建議的方式，有如“劉俊案”（2015）鄂江岸行初字第71 號(hào)行政判決書另行文本的“司法建議書”，但更多的是在裁判理由中直接加以闡述，如“于恩曦案”（2020）魯行終392 號(hào)行政判決書中，法院指出行政機(jī)關(guān)提供的網(wǎng)址操作性不強(qiáng)，不利于查詢并獲取所需信息，希望予以改進(jìn)；以及“孫影案”（2018）皖01 行初335 號(hào)行政判決書中的“答復(fù)行為不夠嚴(yán)謹(jǐn)，應(yīng)當(dāng)加以改進(jìn)提高”等。如前所述，便民原則是對(duì)行政機(jī)關(guān)積極履職的要求，它與法定義務(wù)之間的轉(zhuǎn)化是有限度的。便民原則連接著依法行政與“善意行政”，是不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)行政機(jī)關(guān)現(xiàn)階段一些不妥當(dāng)、不合理的行為，并不適宜作合法性上的否定評(píng)價(jià)，“建議”由此成為重要的裁判補(bǔ)充內(nèi)容。和《司法建議書》相較，附屬于裁判理由中的建議有其獨(dú)立價(jià)值，前者多停留在法院與被建議機(jī)關(guān)之間，而后者則作為公開裁判文書的一部分，成為相對(duì)人接受裁判的說服資源、行政機(jī)關(guān)完善行政活動(dòng)的重要參考以及公眾監(jiān)督的必要基礎(chǔ)。由此，建議的實(shí)效性并不體現(xiàn)在行政行為違法判斷的結(jié)果上，而體現(xiàn)在行政訴訟活動(dòng)凝聚社會(huì)“善”的共識(shí)過程中。但建議的濫用是對(duì)法院監(jiān)督依法行政的背離，它僅限于行政行為尚不構(gòu)成違法的情形，對(duì)于違反禁止性規(guī)定、侵害相對(duì)人權(quán)益的行為不應(yīng)適用建議。