張曉磊 從伊寧

引 言

實現(xiàn)政府決策機制從“官僚主導(dǎo)”向“官邸主導(dǎo)”模式轉(zhuǎn)型，是日本政府自20世紀90年代中期以來實行政治制度改革的重要目標(biāo)之一， 在安倍二次執(zhí)政時期官邸主導(dǎo)決策曾得到顯著強化。(1)關(guān)于“官邸主導(dǎo)”的概念，筆者傾向于日本學(xué)者待鳥聰史的界定，即“官邸主導(dǎo)”是指“首相在得到包含政治任用者在內(nèi)的直屬人員團隊輔佐的同時，又能夠以閣僚及執(zhí)政黨執(zhí)行部作為自己的權(quán)力基礎(chǔ)，從而自主地進行政權(quán)運營與政策制定的一種政治方式”。參見〔日〕 飯尾潤：『政権交代と政黨政治』、中央公論新社2013年版、第81頁。2020年9月，菅義偉接替安倍出任首相一職，由此開啟“后安倍時代”。菅義偉上臺后宣布全盤繼承“安倍路線”，其重要體現(xiàn)就是在決策形式上延續(xù)了官邸主導(dǎo)模式。但就政策的推進效果而言，官邸主導(dǎo)并未對菅義偉內(nèi)閣帶來正面“實績”，官邸主導(dǎo)暴露出來的問題與癥結(jié)反而成為菅義偉政權(quán)“一年而終”的一大原因。此后接任的岸田文雄在強化官邸主導(dǎo)體制上亦提出諸多政策構(gòu)想，但能否有效推進仍面臨諸多疑問與挑戰(zhàn)。

一、“后安倍時代”的官邸決策困境

菅義偉在上臺后強調(diào)對“強首相”決策機制的維系。這一方面源于菅義偉曾長期擔(dān)任內(nèi)閣官房長官，對官邸主導(dǎo)的運營流程輕車熟路。另一方面，缺少派系根基的菅義偉將決策權(quán)限集中于首相官邸，意在夯實自己的執(zhí)政基礎(chǔ)。但從實際效果來看，官邸主導(dǎo)不僅在菅義偉重點關(guān)注的疫情防控問題上陷入諸多困境，在規(guī)制改革的推進過程中也面臨多重阻礙，官邸主導(dǎo)并未對菅政權(quán)帶來積極、正面的效應(yīng)。

(一)官邸主導(dǎo)機制在疫情應(yīng)對上運轉(zhuǎn)不暢

疫情防控是菅義偉執(zhí)政后的首要任務(wù)。為有效控制疫情，菅義偉延續(xù)了安倍內(nèi)閣時期以疫情對策本部、疫情對策分科會為基軸的官邸主導(dǎo)模式，同時在內(nèi)閣官房設(shè)立了由首相直屬的防疫工作組。在官邸主導(dǎo)的疫情應(yīng)對機制下，中央政府負責(zé)防疫政策的制定與頒布，具體的政策執(zhí)行則主要交由地方政府完成。然而在疫情應(yīng)對問題上，中央與地方之間卻經(jīng)常出現(xiàn)“偏差”或?qū)αⅲ@就導(dǎo)致雙方在防疫政策執(zhí)行上難以相互協(xié)調(diào)或配合。這一問題在安倍內(nèi)閣時期就已經(jīng)出現(xiàn)，到菅義偉內(nèi)閣時期則進一步凸顯。關(guān)于中央與地方之間的“摩擦”，最為典型的事例就是中央政府與東京都知事小池百合子在防疫政策上的矛盾。2020年11月，為防止疫情感染風(fēng)險擴大，首相官邸曾向東京都提出希望商戶縮短夜間營業(yè)時間的意見，然而小池的反應(yīng)十分消極。之后，在東京都主動向中央政府提出縮短商戶營業(yè)時間的要求后，菅義偉傾向?qū)⒌赇伒拈]店時間調(diào)整為晚上8點，但由于與自己“10點閉店”的主張存在矛盾，小池并未采納這一時間調(diào)整。(2)〔日〕 竹中治堅：「菅政権、混亂の対応を読み解く―総理の『拘り』と小池都知事の『矛盾』」、『中央公論』2021年3月號。此外，在疫苗接種問題上，首相官邸主導(dǎo)的政策效果也未得到體現(xiàn)，疫苗接種速率緩慢。根據(jù)日本經(jīng)濟新聞社統(tǒng)計，截至2021年5月，美國的疫苗接種率為40%、以色列為57%、英國為34%，而日本僅為2%。(3)〔日〕 松井孝治：「『新しい公共』の國家をめざせ」、『Voice』2021年7月號。

(二)官邸主導(dǎo)決策在規(guī)制改革上遇到阻礙

“實現(xiàn)數(shù)字化”是規(guī)制改革的重要組成部分，也是菅義偉的“看板政策”。菅義偉內(nèi)閣實行“數(shù)字化改革”的動因源于疫情下暴露出的日本“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的嚴重遲滯。(4)例如行政事務(wù)上日本政府在多數(shù)情況下依然采用老舊的“打印、填表、蓋章”線下模式，這就造成政府職員在疫情肆虐之下依然要冒著感染風(fēng)險前往辦公場所進行業(yè)務(wù)處理。為保障改革的落實，菅義偉在執(zhí)政后隨即提出要成立數(shù)字廳，其職能是對“數(shù)字化改革”基本方針及相關(guān)政策進行企劃立案和綜合調(diào)整(5)〔日〕 政府CIOポール：「デジタル庁設(shè)置法の概要」、2021年9月1日。https://cio.go.jp/sites/default/files/uploads/documents/digital/20210901_laws_r3_36_outline.pdf.，發(fā)揮首相官邸的指揮平臺職能。

盡管菅義偉尋求由首相官邸統(tǒng)一負責(zé)改革的實施，但在改革推進過程中依然暴露出了諸多問題，對官邸主導(dǎo)決策形成阻礙。數(shù)字化改革的關(guān)鍵首先是要加快個人號碼卡的普及?！耙獎?chuàng)造便利型社會，個人號碼卡是重要一環(huán)?！?6)〔日〕 菅義偉：『政治家の覚悟』、文藝春秋2020年版、第10頁。但根據(jù)總務(wù)省數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2021年5月份日本個人號碼卡的普及率為30%，到9月初，這一數(shù)據(jù)也僅為37.6%。(7)關(guān)于個人號碼卡的普及數(shù)據(jù)參見〔日〕 総務(wù)?。骸弗蕙ぅ圣螗些`カードの市區(qū)町村別交付枚數(shù)等について」、総務(wù)省ホームページ。https://www.soumu.go.jp/kojinbango_card/#kouhu．此外，菅義偉內(nèi)閣對“數(shù)字監(jiān)督”一職的人事選擇也遭到外界質(zhì)疑。2021年8月，日本政府原擬定IT企業(yè)家伊藤穰一出任“數(shù)字監(jiān)督”一職，但之后卻將最終人選定為一橋大學(xué)名譽教授石倉洋子。“數(shù)字監(jiān)督”是數(shù)字廳內(nèi)部負責(zé)事務(wù)處理的最高文職崗位，相當(dāng)于省廳事務(wù)次官。(8)〔日〕 「デジタル監(jiān)人事『迷走』の裏側(cè)、菅政権は民間トップに何を求めたのか」、日経XTECHホームページ、2021年9月1日。https://xtech.nikkei.com/atcl/nxt/column/18/01768/090100002/．但石倉本人是經(jīng)營學(xué)與管理學(xué)出身，并不精于IT方面的業(yè)務(wù)知識，由此引發(fā)外界的質(zhì)疑。

二、“后安倍時代”首相官邸決策陷入困境的原因

對于“后安倍時代”官邸主導(dǎo)決策的推進陷入困境的原因，筆者認為這是“制度”“個人”及“國內(nèi)政治環(huán)境”因素共同作用的結(jié)果?！昂蟀脖稌r代”官邸主導(dǎo)決策遇到的困境也充分表明，自政治與行政改革實行以來，官邸主導(dǎo)在制度改革上依然存在不完善、不徹底的地方，這也是今后政府在行政改革推進方面的重要課題。

(一)制度因素

1.中央與地方的“權(quán)限分配”矛盾

在疫情應(yīng)對上，官邸決策困境主要體現(xiàn)在中央與地方在防疫政策執(zhí)行環(huán)節(jié)上的分歧與對立。造成這一現(xiàn)象的制度性原因在于中央與地方之間模糊的“權(quán)限分配”問題。戰(zhàn)后日本在地方管理上實行地方自治制度，并且中央對地方的權(quán)限優(yōu)勢很多時候較為模糊且難以界定。此前，中央政府在行政改革推進上也主要傾向于強化地方分權(quán)改革。但問題在于，一旦發(fā)生全國性的危機事件，需要中央建立起全國范圍的應(yīng)急管理機制時，央地模糊的權(quán)限問題就會帶來較大的弊端。疫情的暴發(fā)使“央地關(guān)系”問題進一步凸顯。

在疫情應(yīng)對過程中，盡管首相官邸在名義上具有指揮全國疫情防控的指揮平臺職能，如宣布“緊急事態(tài)”、出臺防疫對策等，但政策的具體執(zhí)行環(huán)節(jié)需交由各地方政府(也就是知事)和各地方衛(wèi)生所負責(zé)，然而是否一定要按照中央政府既定的框架執(zhí)行，其主動權(quán)和解釋權(quán)均掌握在地方政府手中。即中央政府(首相官邸)統(tǒng)合、指揮地方抗疫的實際權(quán)限較弱。例如，首相雖擁有頒布緊急事態(tài)宣言的權(quán)限，但并沒有要求營業(yè)者縮短營業(yè)時間或者暫停營業(yè)的權(quán)限，而知事則擁有相應(yīng)的權(quán)限，因此首相及內(nèi)閣很難就防疫政策的執(zhí)行對知事進行直接指揮。(9)〔日〕 竹中治堅：「菅政権、混亂の対応を読み解く―総理の『拘り』と小池都知事の『矛盾』」、『中央公論』2021年3月號。此外，在地方自治體內(nèi)部也存在“權(quán)限分散”問題。知事并沒有指揮轄區(qū)內(nèi)地方衛(wèi)生所的權(quán)限，這一權(quán)限由主管衛(wèi)生所的市長或是區(qū)長掌握。從安倍內(nèi)閣到菅義偉內(nèi)閣時期，為有效控制疫情，對感染狀況進行全盤摸底，中央政府曾尋求在全國開展篩查檢測工作，但此類檢查并沒有鋪開，原因在于實施檢測的權(quán)限掌握在地方衛(wèi)生所手中，沒有地方的協(xié)助，相關(guān)政策難以執(zhí)行。(10)〔日〕 竹中治堅：「首相の指導(dǎo)力が制約された新型コロナ感染癥対応：『危機の1年』を振り返る」、nippon.comホームページ、2021年3月15日。https://www.nippon.com/ja/in-depth/d00695/．在疫情下，中央與地方的“權(quán)限分配”問題揭示出了首相權(quán)力的“盲區(qū)”，這也引發(fā)了一些學(xué)者對如下問題的思考：此后政權(quán)是否需要進一步致力于央地之間的行政改革，以便在面對突發(fā)性危機事件時，中央政府能夠加強對地方的統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)能力。(11)探討相關(guān)問題的代表性學(xué)術(shù)著作如，〔日〕 竹中治堅：『コロナ危機の政治―安倍政権vs.知事』、中公新書2020年版。

2.官僚的“劣化”

安倍在二次執(zhí)政時期通過實行官僚人事制度改革設(shè)立了內(nèi)閣人事局，由此確立了首相官邸對官僚的統(tǒng)合管理機制，實現(xiàn)了政官關(guān)系的調(diào)整變革，有效遏止了官僚對內(nèi)閣政策陽奉陰違的現(xiàn)象，政府決策效率大幅提升。但人事制度改革亦有其結(jié)構(gòu)性弊端，集中體現(xiàn)在官僚的“忖度問題”上，如“森友學(xué)園事件”(12)“森友學(xué)園事件”是指，“森友學(xué)園”曾于2016年6月以低于市場價6倍的價格購得一塊國有用地，而安倍的夫人曾擔(dān)任該學(xué)園的名譽校長，因此外界懷疑在購置土地的流程上，財務(wù)省官員存在揣度首相意志為違法行為大開綠燈的情況，2018年3月《朝日新聞》曝出財務(wù)省官員篡改相關(guān)文書一事，“森友地價門”進一步發(fā)酵。的發(fā)生?！扳舛取爆F(xiàn)象的出現(xiàn)，是對官僚“中立性原則”的巨大動搖，加劇了官僚的“政治化”傾向，官僚有可能不斷淪為奉迎官邸意志的政策執(zhí)行工具，難以在決策過程中發(fā)揮正確的建設(shè)性作用。除了“忖度”現(xiàn)象外，人事制度改革也對官僚的積極性造成打擊。有官員在接受媒體采訪時表示，內(nèi)閣人事局設(shè)立后，官員對官邸的權(quán)力產(chǎn)生憂懼，多數(shù)情況下只是一味等待來自官邸的指示再展開行動，而不是在決策過程中主動發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，如此一來必然影響決策的嚴謹性與科學(xué)性，進而極有可能導(dǎo)致決策的偏離與失誤。

菅義偉執(zhí)政之后，繼承了內(nèi)閣人事局的統(tǒng)合管理機制，對官僚的“控制力度”甚至比安倍內(nèi)閣時期更強，而“官僚劣化”的問題也同樣延續(xù)了下來。2021年初，有媒體曝出菅義偉長子菅正剛與總務(wù)省官員存在“非法宴請”問題。菅正剛?cè)温氂凇皷|北新社”廣播公司，外界質(zhì)疑該公司通過菅正剛的“特殊地位”與省廳官僚產(chǎn)生“利益捆綁”。此后，總務(wù)省承認與“東北新社”的類似宴請在2016年就已經(jīng)開始，而菅正剛已經(jīng)參與多次。對此有媒體分析，“宴請門”的背后實質(zhì)是官僚對首相官邸的“忖度”，官僚憂懼于首相官邸的權(quán)力，無法拒絕來自首相長子的邀請。(13)〔日〕 古賀茂明：「『菅総理長男の接待官僚の行く末』 政官財の罪と罰」、週刊朝日ホームページ、2021年2月22日。https://dot.asahi.com/wa/2021022200034.html?page=2．該事件對菅義偉內(nèi)閣的形象造成強烈沖擊，首相的“平民人設(shè)”被毀于一旦。比如在疫情應(yīng)對過程中，在疫苗接種、醫(yī)療體制整備的相關(guān)政策的推進上，主管醫(yī)療事務(wù)的厚生勞動省并未能積極發(fā)揮其應(yīng)有作用，只是一味消極等待來自官邸的政策指示，引發(fā)了外界對其“行動力”的質(zhì)疑與批評。在疫苗接種工作的推進上，厚生勞動省最初就并無設(shè)定具體目標(biāo)的意向。(14)《菅義偉上臺1個月，見的民間人士遠超歷屆政權(quán)》，日經(jīng)中文網(wǎng)，2020年10月15日。https://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/42371-2020-10-15-09-54-20.html?start=2．

(二)個人因素

1.過分追求官邸主導(dǎo)疏于意見溝通

在安倍內(nèi)閣時期，安倍為強化首相官邸決策權(quán)限，奉行“首相-官房長官-官邸官僚”的小集團模式，決策過程主要在“首相官邸的核心小組”中展開。但在官邸“小集團”內(nèi)部，安倍允許側(cè)近人士廣開言路進行政策論議，并愿意聽取和采納其政策性意見，在部分政策的推進上，安倍甚至?xí)o予官邸官僚相應(yīng)的“自由裁量權(quán)限”，如今井尚哉、和泉洋人等人均在官邸主導(dǎo)決策過程中發(fā)揮過重要作用。

與之相對比，菅義偉則過分追求首相對決策的主導(dǎo)權(quán)，很少傾聽側(cè)近人士的政策意見，與官僚、專家之間關(guān)系頗為不睦。凡事由首相個人大包大攬，疏于與外界進行意見溝通，結(jié)果直接導(dǎo)致了首相官邸在決策過程中對主流民意的忽視，進而加大了決策偏離與失誤的風(fēng)險。首先，在疫情應(yīng)對上，首相拘泥于個人判斷、反應(yīng)遲緩。早在2020年11月中旬，疫情對策分科會基于疫情感染風(fēng)險加劇的態(tài)勢，向政府建言，希望對“go to 計劃”的實行做出調(diào)整，但菅義偉認為感染形勢依然處于可控狀態(tài)，并未理會，結(jié)果直到12月14日，受迫于感染形勢的不斷擴大，菅義偉才終于宣布停止“go to 計劃”。(15)〔日〕 小林慶一郎：「コロナ第三波『失敗の本質(zhì)』」、『文藝春秋』2021年3月號。其次，在奧運會舉辦的問題上菅義偉無視民意呼聲。從主流民意的視角來看，由于日本遲遲未能有效控制疫情傳播，疫苗接種力度也未達到預(yù)期，舉辦奧運會只會加大疫情傳播風(fēng)險，理應(yīng)取消舉辦，甚至在政府內(nèi)部也出現(xiàn)了“希望停止舉辦”的聲音。(16)面對感染形勢惡化，環(huán)境大臣小泉進次郎、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣梶山弘志，包括前國家公安委員長小此木八郎都曾向首相進言希望停止舉辦奧運會。參見〔日〕 「菅9·6 『首相 解任』」、『週刊文春』2021年8月。但菅義偉選擇堅持舉辦，結(jié)果奧運會后疫情隨即面臨“失控態(tài)勢”。根據(jù)2021年8月19日的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，東京都連續(xù)兩日確診病例超過5000例。(17)〔日〕 「東京都 新型コロナ 5534人感染確認 2日連続5000人超 死亡は4人」、NHKホームページ、2021年8月19日。https://www3.nhk.or.jp/news/html/20210819/k10013211791000.html．對于菅義偉無視民意、強推官邸主導(dǎo)的做法，一橋大學(xué)教授中北浩爾一針見血地指出，“首相缺乏對外界意見的包容，國民的聲音無法傳遞至官邸，從而導(dǎo)致了政治上的混亂。”(18)〔日〕 中北浩爾：「官邸に國民の聲屆かず」、『読売新聞』2021年9月10日。

2.對外解釋與說明力的不足

首相在決策過程中對外解釋及說明力的不足是官邸主導(dǎo)決策推進效果不佳的另一重要原因。在日本的政治文化中，政府的對外“發(fā)信能力”(19)発信(はっしん)一詞在字典中釋義為將信息、郵件向外進行發(fā)送，或指將自己的想法、觀點傳達給他人。在此基礎(chǔ)上，政府的“發(fā)信能力”可理解為政府就政策出臺的背景、實施的原因和推進的效果及相關(guān)信息向國民進行傳達、說明的能力。頗受注重。菅義偉自執(zhí)政以來在政策推進上奉行“結(jié)果論”，認為只要政策能夠取得實際效果就不必拘泥于對政策推進的狀況進行說明。(20)〔日〕 「『結(jié)果出せばいい』発信力軽視」、『産経新聞』2021年9月9日。比如，在緊急事態(tài)宣言出臺問題上，菅義偉一方面表示“竭盡所能不再出臺緊急事態(tài)宣言”，另一方面又在短時間內(nèi)對外三次發(fā)布緊急事態(tài)宣言。(21)〔日〕 「コロナ対策 苦戦1年 『暗いトンネルを手探り』」、『読売新聞』2021年9月10日。宣言發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)以及實際效果引發(fā)外界質(zhì)疑，而首相本人對此沒有做出任何解釋。再比如，關(guān)于入院標(biāo)準(zhǔn)的問題，為緩解“第五波”疫情高峰下的醫(yī)療壓力，政府在2021年8月2日發(fā)表聲明：“在感染激增地區(qū)，醫(yī)院將重點收治重癥患者及有重癥風(fēng)險的患者?！钡匕Y和普通型患者的判斷標(biāo)準(zhǔn)并未提及，如何對普通型患者進行妥善治療也沒有提出明確的方案。結(jié)果這一方針也引起了外界的爭議。對此，菅義偉表示“不會撤回既定入院方針，有重癥風(fēng)險的患者理應(yīng)入院治療，入院標(biāo)準(zhǔn)由醫(yī)生自行判斷”。(22)〔日〕 「菅首相、入院限定方針変えず 尾身氏、関與を否定―政府の調(diào)整不足露呈?新型コロナ」、時事ドットコムホームページ、2021年8月4日。https://www.jiji.com/jc/article?k=2021080401169&g=pol．其模棱兩可的表態(tài)依然無法平復(fù)外界對防疫政策的不滿。

在政策推進過程中，不善言辭的首相專注于“結(jié)果論”，并未重視將政策推進的效果及相關(guān)信息向國民進行及時且充分的傳達。此外，內(nèi)閣在疫苗接種和社會保障等政策落實上取得的成效也未能向國民傳述。最終導(dǎo)致國民的不安感和對政治的不信任感不斷加劇，以致國民無法對首相官邸的政策推進給予支持與理解。在這種情況下，官邸主導(dǎo)陷入困境是必然的結(jié)果。

(三)內(nèi)部決策環(huán)境因素

1.派閥政治影響力回歸

從國內(nèi)政治環(huán)境的視角看，菅義偉內(nèi)閣執(zhí)政后，派閥政治影響力的回歸亦對官邸主導(dǎo)決策形成掣肘。日本政府在20世紀90年代中期實行選舉制改革，以此削弱派閥對政治的影響作用。在相關(guān)制度改革導(dǎo)入后，派閥影響力開始下降，黨內(nèi)權(quán)力構(gòu)造呈現(xiàn)“中央集權(quán)化”的特征。(23)張伯玉：《論日本自民黨的中央集權(quán)化》，《日本問題研究》2018年第3期。小泉內(nèi)閣時期與安倍二次執(zhí)政時期均突顯了“強總裁”的權(quán)力地位。

但在菅義偉執(zhí)政時期，情況發(fā)生了變化。安倍晉三雖然辭去首相職務(wù)，但并未淡出權(quán)力舞臺。他不僅保留了自己國會議員的資格，還掌控著黨內(nèi)最大派閥——細田派，又與麻生太郎領(lǐng)導(dǎo)的麻生派關(guān)系密切。此外，安倍還通過黨內(nèi)政治團體對黨內(nèi)保守政治勢力進行統(tǒng)合。卸任后的安倍成為左右黨內(nèi)權(quán)力格局的最主要影響力量，菅義偉的上任也正是黨內(nèi)主要派閥迎合安倍意向的結(jié)果。因此，菅義偉雖然得以上臺執(zhí)政，但必須面對派閥政治影響力回歸的不利局面。菅義偉雖然可以通過內(nèi)閣人事局、國家安全保障會議(NSC)以及數(shù)字廳等機制在行政制度層面推進官邸主導(dǎo)的決策，但在黨內(nèi)無法樹立“強總裁”的權(quán)力地位。黨內(nèi)主要派閥對首相官邸并未展現(xiàn)出鼎力支持的姿態(tài)，內(nèi)閣執(zhí)政的穩(wěn)定與否將受到黨內(nèi)派系力量的制約。這也表明政治與行政改革仍然存在相應(yīng)的問題和不完善之處，制度改革的效果依然需要政治家個人層面的引領(lǐng)才能得到真正體現(xiàn)。例如，在《新型流感等對策特別措施法》的修改問題上，首相官邸與自民黨的觀點就存在對立：自民黨希望盡早完成“特措法”修改，但菅義偉上臺后對此并不積極。直至2020年12月4日政調(diào)會長下村博文與菅義偉舉行會面后，首相官邸才正式啟動對法案的修改工作。在外交政策上，2021年4月菅義偉在啟程訪美之前專程拜訪了安倍，主要目的之一是向黨內(nèi)展示其與安倍良好的私人關(guān)系，以此穩(wěn)住黨內(nèi)各派系。在對華政策上，菅義偉內(nèi)閣進入2021年后“爭議”舉止頻出，對華政策取向?qū)χ腥贞P(guān)系產(chǎn)生負面效應(yīng)，這也反映出首相官邸在外交決策上難以擺脫來自“安麻”派閥政治的影響。

2.內(nèi)閣支持率持續(xù)走低加速官邸“崩塌”

關(guān)于內(nèi)閣支持率走勢的輿論動向?qū)κ紫嗟臋?quán)力維持和權(quán)力行使形成顯著影響。(24)〔日〕 竹中治堅：『首相支配-日本政治の変貌』、中公新書2006年版、第14頁。安倍二次執(zhí)政時期，長期穩(wěn)定且居于高點的內(nèi)閣支持率成為首相強勢的底氣來源，安倍以此為基礎(chǔ)不斷推進決策權(quán)限向首相官邸集中。

與之相對比，菅義偉內(nèi)閣支持率則呈現(xiàn)“高開低走”之勢。NHK的輿論調(diào)查顯示，在菅義偉上臺執(zhí)政初期，內(nèi)閣支持率一度高達62%，但從2020年12月開始內(nèi)閣支持率開始走低，此后支持率形勢曾一度好轉(zhuǎn)，但從2021年5月份開始又陷入持續(xù)性低迷直至政權(quán)瓦解。(25)〔日〕 「NHK世論調(diào)査」、NHKホームページ、2021年11月8日。https://www.nhk.or.jp/senkyo/shijiritsu/．其中，在三個關(guān)鍵的時間節(jié)點上，菅義偉內(nèi)閣的所作所為加速了內(nèi)閣支持率的崩盤。第一個節(jié)點是2020年12月至2021年2月，在這一階段，菅義偉在疫情應(yīng)對上領(lǐng)導(dǎo)力缺失的問題被充分暴露，此時日本民眾已經(jīng)認識到菅義偉或許并不是理想的政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者。第二個節(jié)點是2021年5月至7月，這一時期菅義偉內(nèi)閣視舉辦奧運會為最重要議程。在疫情未能得到有效控制的情況下，菅義偉選擇背離民意強行舉辦奧運會，導(dǎo)致了疫情進一步擴大。7月的調(diào)查顯示，內(nèi)閣支持率已跌至33%，不支持率高達57%。(26)〔日〕 「世論調(diào)査」、NHKホームページ、2021年7月12日。https://www.nhk.or.jp/senkyo/shijiritsu/archive/2021_07.html．第三個節(jié)點是2021年7月至8月，這一時期自民黨接連迎來地方選舉考驗。地方選舉的結(jié)果被外界視為眾議院選舉的“摸底”(27)2021年4月，自民黨打響地方選舉戰(zhàn)役，在東京、橫濱地方選舉之前，自民黨首先迎來了眾議院北海道2區(qū)補選和參議院廣島選區(qū)補選，結(jié)果均遭遇失利。在廣島地區(qū)敗選后，自民黨內(nèi)已經(jīng)傳出了對菅義偉的不利聲勢。，然而自民黨在東京都選舉和橫濱市長選舉中均宣告失利，特別是在橫濱的敗選對菅義偉形成致命打擊。由此自民黨內(nèi)部特別是年輕議員形成“倒菅之勢”，認為其無法帶領(lǐng)自民黨闖過眾議院選舉大關(guān)。(28)〔日〕 「主要選で連敗 求心力低下」、『読売新聞』2021年9月3日。2021年8月份的調(diào)查顯示，菅義偉內(nèi)閣支持率已跌至30%以下的危險水域。由于內(nèi)閣支持率的持續(xù)走低，黨內(nèi)大佬紛紛與菅保持距離，加速離心態(tài)勢。為了挽救政權(quán)，菅義偉一方面尋求提前解散眾議院進行大選，另一方面嘗試對黨內(nèi)高層人事進行調(diào)整。但安倍與麻生認定菅義偉無法充當(dāng)自民黨的“選舉顏面”，直接否決了菅義偉提前解散的想法，人事調(diào)整也因黨內(nèi)阻力過大而未能落實推進。最終菅義偉不得不在9月3日的自民黨臨時高層會議上宣布退出總裁選舉，“菅官邸”陷入崩塌。

三、岸田內(nèi)閣強化官邸主導(dǎo)的政策構(gòu)想與前景評估

2021年10月4日，岸田文雄當(dāng)選日本新任首相，并在疫情應(yīng)對、經(jīng)濟政策及外交安全領(lǐng)域提出了極具特色的政策理念。為保障相關(guān)政策實施，岸田在強化官邸主導(dǎo)體制層面也提出了自己的政策構(gòu)想。

(一)岸田強化官邸主導(dǎo)體制的政策構(gòu)想

首先，在疫情應(yīng)對上，岸田表示要實現(xiàn)“醫(yī)療難民現(xiàn)象的清零”。為此岸田提出：第一步要在內(nèi)閣府設(shè)立首相直屬的“健康危機管理廳”，作為首相官邸應(yīng)對突發(fā)性公眾衛(wèi)生危機事件的常設(shè)組織，以此確立疫情防控的一元化對處機制；第二步是開設(shè)中央政府主導(dǎo)的“野戰(zhàn)醫(yī)院”(類似于方艙醫(yī)院)，重點收治疫情病患；第三步是通過法律修訂在擴大疫情檢測力度、抑制人員流動、確保醫(yī)療人員儲備上給予中央和地方更大的實際權(quán)限。(29)〔日〕 「岸田氏『醫(yī)療難民ゼロに』 総裁選挙政策発表 感染癥対応一元化」、『読売新聞』2021年9月3日。其次，在經(jīng)濟政策上，針對“安倍經(jīng)濟學(xué)”導(dǎo)致的貧富差距擴大問題，岸田提出要致力于實現(xiàn)“新資本主義”，以此對新自由主義改革的政策軌道進行調(diào)整與修正。為指導(dǎo)相關(guān)政策的推進，岸田在內(nèi)閣官房專門設(shè)置“實現(xiàn)新資本主義會議”。(30)〔日〕 「第二百五回國會における岸田內(nèi)閣総理大臣所信表明演説」、首相官邸ホームページ、2021年10月8日。https://www.kantei.go.jp/jp/100_kishida/statement/2021/1008shoshinhyomei.html．再次，在外交安全政策上，岸田認為要強化“經(jīng)濟安全保障”理念，并在內(nèi)閣新設(shè)“經(jīng)濟安保大臣”一職(31)〔日〕 「自民総裁選 3氏政策アピール」、『産経新聞』2021年9月12日。，通過閣僚新設(shè)尋求首相官邸對相關(guān)政策的政治主導(dǎo)。

(二)岸田內(nèi)閣推進官邸主導(dǎo)決策的前景評估

整體而言，岸田內(nèi)閣推進官邸主導(dǎo)決策的有利因素與不利因素并存。從有利因素來看，一是就岸田個人而言，其政治經(jīng)歷及政治性格與前任首相菅義偉形成鮮明對比。與“無根無派”的菅義偉相比較，作為“宏池會”的派閥首領(lǐng)，岸田在黨內(nèi)有著自己相對牢固的政治根基。并且性格沉穩(wěn)的岸田也擅長協(xié)調(diào)與黨內(nèi)派系之間的關(guān)系。而此前接連擔(dān)任外務(wù)大臣、防衛(wèi)大臣以及自民黨政調(diào)會長的經(jīng)歷也與菅義偉“精于內(nèi)政、疏于外交”的形象明顯區(qū)別。另外，對于菅義偉內(nèi)閣時期官邸主導(dǎo)推進暴露出來的對外解釋及說明力不足的問題，岸田也表示要吸取此前政權(quán)的教訓(xùn)，及時向國民傳達與公布政策推進情況。二是就內(nèi)政局勢而言，自民黨在2021年11月的眾議院大選中不僅勝出也贏得“絕對穩(wěn)定多數(shù)”，岸田內(nèi)閣的執(zhí)政基礎(chǔ)得到穩(wěn)固。所謂“絕對穩(wěn)定多數(shù)”，是指目前自民黨的議席數(shù)量可以保證其在眾議院所有的常務(wù)委員會中占據(jù)過半數(shù)席位，同時可以獨占全部的委員長位置。(32)〔日〕 「絶対安定多數(shù)とは 261議席、全委員會を主導(dǎo) きょうのことば」、日本経済新聞ホームページ、2021年11月1日。https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA282X90Y1A021C2000000/．這樣一來，國會運營的主動權(quán)牢牢掌握在自民黨手中，由首相官邸主導(dǎo)推進的政策法案就不會在立法環(huán)節(jié)遭遇阻礙。

不利因素方面，首先，岸田內(nèi)閣依然要面對派閥政治影響力回歸的問題。在2021年10月的閣僚人事安排上，外務(wù)大臣茂木敏充和防衛(wèi)大臣岸信夫獲得留用，擔(dān)任經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣的萩生田光一與安倍關(guān)系密切；在“黨三役”的人事安排上，安倍的兩大政治盟友甘利明和高市早苗分別擔(dān)任干事長和政調(diào)會長；盡管眾議院選舉中甘利明因小選舉區(qū)敗選辭去干事長職務(wù)，但茂木敏充很快接任了干事長一職。從這樣的人事結(jié)構(gòu)來看，很顯然安倍對新政權(quán)的影響力甚至超過了對菅義偉政權(quán)的影響力，派閥政治會成為左右首相官邸決策的一大因素。其次，從政治議程來看，目前岸田只是闖過了眾議院選舉的第一關(guān)，2022年7月還將迎來參議院選舉的大考。如果在疫情防控和經(jīng)濟對策上出現(xiàn)差池，很有可能影響來年的選舉形勢。也就是說，“短命政權(quán)”的風(fēng)險依然存在。再次，在“經(jīng)濟安全保障”政策的推進上首相官邸也面臨現(xiàn)實障礙?！敖?jīng)濟安?！碧岢鲈谥匾獞?zhàn)略物資供應(yīng)上減少對華依賴，具有極強的對華戰(zhàn)略指向性，但如此一來日本經(jīng)濟就不得不在“經(jīng)濟安?！迸c“對華依存”中面臨兩難處境。

結(jié) 語

“強化首相權(quán)力”是冷戰(zhàn)后日本政治和行政制度改革的主要目標(biāo)之一，也是實現(xiàn)“政治主導(dǎo)”目標(biāo)的核心內(nèi)涵。(33)徐萬勝：《安倍內(nèi)閣的“強首相”決策過程分析》，《日本學(xué)刊》2014年第5期。從1994年的細川內(nèi)閣開始，日本歷屆政權(quán)在官邸主導(dǎo)制度改革上均指向首相權(quán)力的強化。但是，“后安倍時代”的官邸主導(dǎo)決策在推進過程中所面臨的諸多困境反映出，盡管政治與行政改革已實行多年，日本官邸主導(dǎo)改革仍然存在很多不完善、不徹底的地方，制度改革的效果依然需要政治家個人層面的領(lǐng)導(dǎo)力才可真正得以體現(xiàn)。

總體而言，盡管確立“首相對決策的政治主導(dǎo)”已經(jīng)成為政治與行政改革后政治體制轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，但在“后安倍時代”日本國內(nèi)政治形勢難言明朗的背景下，安倍二次執(zhí)政時期成功構(gòu)筑的“強首相”決策機制能否得到有效延續(xù)，依然要面臨諸多不確定因素。具體而言，官邸主導(dǎo)決策的有效推進或許取決于以下幾點：一是能否破除或根治當(dāng)前制度改革衍生的結(jié)構(gòu)性問題；二是首相本人是否具備出色的政權(quán)運營能力，從而協(xié)調(diào)好首相官邸與執(zhí)政黨的關(guān)系；三是國政選舉結(jié)果及內(nèi)閣支持率走勢是否有利于首相的權(quán)力維持與權(quán)力行使。